urn:nir:tar.sardegna;sezione.2:sentenza:00000-0000227IN20240081220251205221147825.xml20240081220251205221147825.docm202400812\202400812.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\731 Tito Aru\Sentenza00:00:00Silvio Esposito05/12/2025 22:40:4606/12/2025NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZATito Aru, PresidenteAndrea Gana, ReferendarioSilvio Esposito, Referendario, Estensore per l’annullamento, previo accoglimento della contestuale istanza cautelare ex art. 55, c.p.a.,della determinazione conclusiva negativa n. 650 del 10 settembre 2024, emessa dal Comune di Olbia, Sportello unico attività produttive per l’edilizia ed ogni altro atto connesso e presupposto. sul ricorso numero di registro generale 812 del 2024, proposto da società “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Gianfranco Meazza e Domenico Michele Marchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Olbia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Sabrina Serusi, con domicilio eletto presso lo studio legale dell’Avvocato Federico Melis in Cagliari, via Pietro Delitala nr. 10; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Olbia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. Silvio Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; FATTO1. Con determinazione n. 26 del 12 gennaio 2024 dello Sportello unico attività produttive e per l’edilizia del Bacino Suape Olbia, veniva consentito alla ricorrente, proprietaria di un terreno ubicato nei pressi dell’aeroporto adibito a deposito e parcheggio di automezzi (foglio 42, mappali 3002, 2255 e 232), di aprire due cancelli carrabili per l’accesso veicolare e pedonale al fondo da via dei Minatori (cancello 1) e da un’area nella quale insiste un parcheggio pubblico a pagamento, alla fine di via dei Piloti (cancello 2), affidato in gestione alla società “ASPO S.p.a.”. 2. Con determinazione n. 650 del 10 settembre 2024 il Comune di Olbia annullava in autotutela il provvedimento favorevole nella parte relativa al cancello posto alla fine di via dei Piloti, in quanto la non corretta rappresentazione contenuta negli elaborati prodotti da “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” avrebbe impedito la corretta valutazione da parte dell’amministrazione degli interessi coinvolti, atteso che “l’intervento proposto e autorizzato insiste e incide su una proprietà del Comune di Olbia destinata a un pubblico servizio che, come tale, non tollera interferenze da parte di soggetti privati terzi” e “lede il diritto dell'Amministrazione comunale a mantenere la piena fruibilità dell'area destinata a parcheggio”. Inoltre, “se pure il cancello in questione non determina l’occupazione diretta di stalli di sosta, resta evidente il fatto che la presenza, in un’area di parcheggio a pagamento, di un accesso ad un’area privata: a) costituisce il presupposto per una (non voluta) servitù di passaggio su un bene pubblico; b) limita, per l'effetto, la piena disponibilità dell'area parcheggio, alterandone la sua naturale funzione; c) pone importanti e intollerabili limiti alla possibilità di riorganizzazione futura degli spazi, magari dovuta alla necessità di incrementare il numero degli stalli di sosta. In tutto ciò, anche ai fini della dovuta comparazione dell'interesse antagonista del privato, è opportuno evidenziare che l'accesso alla proprietà privata della Ditta M.A.G. AIRPORT COSTA SMERALDA SRL resta impregiudicato dall'altro varco, così che con la chiusura del cancello n.2 il fondo non diventa in nessun modo "intercluso”” (pagina 3 e s. del documento n. 1 depositato dalla ricorrente).3. Con il ricorso all’esame del Collegio la parte ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione e con vittoria delle spese, della determinazione n. 650, lamentando:1) sul primo motivo posto a sostegno del provvedimento di annullamento concernente il contenuto degli elaborati tecnici: violazione dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, violazione dei principi generali in materia di coerenza dell'azione amministrativa, buon andamento, giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, illogicità, manifesta ingiustizia, omessa o insufficiente considerazione dei presupposti di fatto, erroneità dei presupposti;2) sul secondo motivo concernente l’illegittimità del provvedimento in quanto lesivo di un diritto dell’Amministrazione: violazione dell’art. 22, c. 10 e dell’art. 24, c. 4, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada), dell’art. 60, c. 4 e dell’art. 61, c. 2, del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 (regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada) - eccesso di potere attraverso le figure sintomatiche della illogicità e contraddittorietà dell’atto, incompetenza dell’ufficio e carenza di istruttoria - comportamento discriminatorio e violazione del principio di parità di trattamento;3) sul terzo motivo per cui il fondo non sarebbe intercluso: carenza di motivazione;4) omessa produzione del contratto di gestione in essere con ASPO Spa: violazione di legge sotto il profilo dell’omessa e insufficiente istruttoria. Violazione dei principi di trasparenza e buona fede;5) eccezione di decadenza per violazione dell'art. 21, l. 241/1990 e del termine fissato con comunicazione del 10 luglio 2024.4. Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Olbia che, dopo avere replicato alle argomentazioni della ricorrente, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese.5. Con ordinanza cautelare n. 313 del 26 ottobre 2024 l’istanza cautelare è stata accolta.6. In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno presentato ulteriori memorie, con le quali hanno insistito nelle proprie posizioni.7. Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2025 l’amministrazione resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto non notificato alla società “ASPO S.p.a.”. Al riguardo, la società ricorrente, senza chiedere termini a difesa, ha dedotto che l’affidataria non sarebbe mai stata coinvolta in nessuna fase del procedimento amministrativo. Al termine della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. Il ricorso è inammissibile ai sensi dell’art. 41, c. 2, c.p.a., in quanto non notificato alla controinteressata “ASPO S.p.a”, società in house affidataria del parcheggio pubblico a pagamento interessato dall’apertura del cancello. 1.1 Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, “nel processo amministrativo, per “controinteressato” s’intende colui il quale, essendo espressamente contemplato ovvero facilmente individuabile dalla lettura dell’atto, abbia ottenuto per effetto diretto ed immediato del provvedimento impugnato una posizione giuridicamente qualificata alla conservazione dello stesso e che perciò abbia un interesse sostanziale antitetico e di segno contrario rispetto all'interesse del ricorrente” (ex multis, Consiglio di Stato n. 6260/2025 e la giurisprudenza ivi richiamata).Pertanto, il controinteressato è colui che, ai sensi dell’art. 41 c.p.a., risulti esplicitamente menzionato nel provvedimento (requisito formale) e abbia un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento impugnato.1.2 Alla luce delle richiamate coordinate ermeneutiche, “ASPO S.p.a.” risulta controinteressata, essendo esplicitamente menzionata nel provvedimento impugnato (pagine 3, 9, 15, 19 e 23 del documento n. 1 depositato dalla ricorrente) e avendo un interesse qualificato al mantenimento dell’assetto di interessi predefinito dalla determinazione adottata dall’amministrazione. A quest’ultimo riguardo il Collegio osserva che il cancello in questione è a vantaggio di un fondo della società ricorrente adibito a parcheggio a pagamento di automezzi di ogni genere, attività economica concorrente rispetto a quella svolta da “ASPO S.p.a.”, attesa la vicinanza. In particolare, l’apertura del cancello n. 2 oltre ad assicurare, come sostenuto dalla stessa “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” nel ricorso introduttivo, una viabilità interna scorrevole e continua, evitando congestioni e inefficienze e aumentando così le potenzialità economiche del proprio parcheggio, porrebbe quest’ultimo in diretta concorrenza con il parcheggio gestito da “ASPO S.p.a.”, proprio in virtù della prossimità dei rispettivi varchi di ingresso.L’apertura del cancello porrebbe anche limitazioni al pieno utilizzo economico del parcheggio pubblico, precludendo o comunque rendendo più difficoltosa, a titolo esemplificativo, l’adozione di sistemi automatici di ingresso per i parcheggi a sbarra che rilasciano un ticket all’ingresso e lo richiedono all'uscita: si tratta di una lesione concreta e attuale delle libertà economiche della controinteressata che, ai sensi dell’art. 9 del “Contratto di servizio per la gestione dei parcheggi di superficie non custoditi a pagamento”, “in accordo con l'Amministrazione Comunale, può porre in essere azioni volte all'efficientamento del servizio e all'ottimizzazione dell'utilizzo delle aree gestite in un'ottica di massimizzazione del riempimento degli stalli e di incremento della sicurezza e decoro delle aree” (pagina 20 del documento n. 12 depositato dal Comune di Olbia). Inoltre, un inevitabile aumento del traffico veicolare potrebbe causare un incremento del rischio di incidentalità, trattandosi di area progettata per la sosta e non per il transito di veicoli, ciò che comporterebbe inefficienze nella gestione del parcheggio.Del resto, la stessa società “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” afferma che “nonostante la pubblicazione in albo pretorio della procedura, nessuna osservazione né contestazione è pervenuta dal concessionario del servizio di parcheggio a pagamento, società ASPO Spa, nel termine stabilito dalla legge” (pagina 10 del ricorso introduttivo) e lamenta l’omessa produzione e deposito del contratto di gestione parcheggi a pagamento stipulato tra il Comune di Olbia e “ASPO S.p.a” (pagina 18 del ricorso), riconoscendo in tal modo, implicitamente, la circostanza che quest’ultima sia portatrice di un interesse alla conservazione dell’atto impugnato.Quanto all’osservazione della ricorrente secondo cui “ASPO S.p.a.” non sarebbe controinteressata in quanto mai coinvolta in alcuna fase del procedimento, è sufficiente osservare che l’avvenuta partecipazione procedimentale ai fini della qualificazione di controinteressato è requisito non previsto dalla normativa di riferimento. In conclusione, “ASPO S.p.a.”, affidataria del servizio di gestione del parcheggio a pagamento di via dei Piloti, riceve un vantaggio diretto ed immediato dal provvedimento impugnato, in quanto l’apertura del cancello, tra l’altro, aumenterebbe le potenzialità economiche dell’area di proprietà della ricorrente, anch’essa adibita a parcheggio a pagamento.1.2 Sotto altro profilo, la circostanza che “ASPO S.p.a.” sia una società in house non incide sulla qualità di controinteressata, in quanto le caratteristiche della relazione tra la pubblica amministrazione e la società “non eliminano l’alterità soggettiva dell’ente societario rispetto all’amministrazione pubblica, riscontrabile sul piano giuridico-formale. Come qualsiasi soggetto di diritto, quindi, anche la società in house costituisce un centro di imputazione di rapporti giuridici ed è dunque titolare di diritti e posizioni soggettive in generale” (Consiglio di Stato, n. 2533/2017, con riferimento alla veste di controinteressata di una società in house rispetto all’impugnazione della delibera di affidamento del servizio di igiene urbana per conto del Comune controllante).2. In ogni caso, per completezza della risposta giurisdizionale, si osserva che il ricorso è anche infondato nel merito.2.1 Con il primo motivo di ricorso “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” lamenta, in estrema sintesi, il tardivo esercizio del potere di annullamento e sostiene che la tavola n. 13 posta a corredo della dichiarazione unica autocertificativa (d.u.a.) sarebbe idonea a rappresentare fedelmente lo stato dei luoghi (ossia la presenza di parcheggi a pagamento in prossimità del cancello), circostanza che l’amministrazione avrebbe comunque dovuto conoscere (trattandosi di area pubblica affidata in gestione) e valutare nel corso del procedimento conclusosi con l’adozione della determinazione n. 26.Il motivo non è fondato. Al riguardo osserva il Collegio che la società ricorrente: i) nella d.u.a. descrive l’intervento come “inerente ad un progetto per l’installazione di n° 2 cancelli carrabili, per permettere l’accesso ad un terreno dalla viabilità pubblica” mentre il cancello n. 2, in realtà, consentirebbe l’accesso al terreno da un’area pubblica adibita alla sosta dei veicoli e non alla viabilità; ii) nella relazione tecnica e nella relazione paesaggistica afferma che “il terreno in oggetto confina con la viabilità di Via dei Minatori e Via dei Piloti” (rispettivamente pagina 3 del documento n. 10 e pagina 4 del documento n. 11 depositato dalla ricorrente). La stessa “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” nel proprio ricorso conferma che solo dalle fotoriproduzioni di cui alla tavola n. 3 allegata alla d.u.a. si potrebbe desumere la presenza di un’area di sosta a pagamento in prossimità del varco, contraddistinta dalla presenza di strisce blu. A giudizio dell’amministrazione, “questo particolare contesto (che avrebbe, gi‡ in sede endoprocedimentale, condotto a un parere negativo) non è stato da subito preso in considerazione dagli Uffici comunali a causa di una imperfetta, e per certi aspetti, fuorviante, rappresentazione grafica contenuta negli elaborati tecnici di parte istante. Valga a tale proposito richiamare quanto segue: - la tavola n.3 contiene una fotografia, dalla quale non è possibile rilevare il colore delle strisce; - le tavole di progetto 4 e 5 evidenziano una sistemazione dell’area di parcheggio suddivisa in stalli di sosta, ma senza precisare che gli stessi sono a pagamento; - la relazione tecnica e la relazione paesaggistica sono anch’esse carenti di questa informazione” (pagina 3 del documento n. 1 depositato dalla ricorrente). Tale conclusione non muta in ragione del fatto che l’amministrazione avrebbe dovuto sapere quale fosse la destinazione dell’area, dovendo comunque porsi in capo al privato il dovere di verificare che i presupposti di fatto posti a fondamento della d.u.a. siano chiaramente esposti per non indurre in errore l’amministrazione. Quanto al rilievo secondo cui il potere di annullamento sarebbe stato adottato tardivamente, è sufficiente osservare che il provvedimento di secondo grado è stato adottato entro il termine previsto dall’art. 21-nonies, l. 241/1990.2.2 Con il secondo motivo di ricorso “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” lamenta l’insussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto sotteso all’adozione del provvedimento di secondo grado.Il motivo non è fondato, in quanto le ragioni di interesse pubblico vengono individuate nella incompatibilità con la destinazione urbanistica dell’area, infrastruttura progettata e regolamentata per un servizio specifico, in quanto l’apertura del varco comporterebbe: i) la costituzione di una servitù di passaggio su un bene pubblico non adibito al traffico veicolare, ma alla sola sosta dei veicoli; ii) una limitazione della piena disponibilità dell'area parcheggio, con alterazione della sua naturale funzione; iii) importanti e intollerabili limiti alla possibilità di riorganizzazione futura degli spazi, magari dovuta alla necessità di incrementare il numero degli stalli di sosta, all’evidente fine di conservare le potenzialità economiche del bene e di poterne disporre nel modo più efficiente. Anche l’interesse della ricorrente risulta essere stato ponderato dall’amministrazione, che ha evidenziato che “l’accesso alla proprietà‡ privata della Ditta M.A.G. AIRPORT COSTA SMERALDA SRL resta impregiudicato dall'altro varco, così che con la chiusura del cancello n. 2 il fondo non diventa in nessun modo "intercluso"” (pagina 4 del documento n. 1 depositato dalla ricorrente).Tale compendio motivazionale, a giudizio del Collegio, sottende un giudizio plausibile e non irragionevole, congruo e sufficiente e, pertanto, sottratto al sindacato del giudice amministrativo. Sotto latro profilo, la presenza, nel Comune di Olbia, di altri cancelli carrabili antistanti ad aree adibite a parcheggio pubblico a pagamento, addotta dalla ricorrente per sostenere l’illegittimità del provvedimento impugnato, non assume rilevanza decisiva, in quanto la ragionevolezza della decisione assunta dall’amministrazione deve essere valutata alla luce del caso concreto. Come si evince dalla relazione tecnica dell’11 settembre 2025, “la presenza del cancello n. 2, consentendo un sistematico e costante accesso da parte di un numero elevatissimo di mezzi (il parcheggio pubblico, avente una superficie di 1380 mq, è destinata ad ospitare n. 15 stalli auto e n. 30 stalli bus previsti da contratto Rep. 3894 del 21/12/2023 e n. 32 auto, n. 2 disabili e n. 2 bus, effettivi, il deposito, invece, avente una superfice complessiva di 17.245 mq, è capace di accogliere poco meno di duemila mezzi), introduce un uso difforme rispetto alla destinazione impressa all’area comunale generando una diretta interferenza con i flussi veicolari del parcheggio pubblico e, conseguentemente, con la fruizione collettiva e ordinata dell’area” (pagina 1 del documento n. 12 depositato dall’amministrazione resistente): nessun elemento è stato fornito dal ricorrente per dimostrare che anche il “cancello ubicato all’interno del parcheggio “Bardanzellu”, in Olbia, Via Alessandro Nanni, in pieno centro storico, con anche la concessione del passo carrabile” (pagina 15 del ricorso) consenta l’accesso ad un terreno in grado di consentire il parcheggio simultaneo di decine di veicoli.2.3 Quanto all’affermazione secondo cui il cancello n. 2 consentirebbe un più agevole accesso al fondo della ricorrente, l’amministrazione, con ampia e articolata motivazione, come indicato nel punto 2.2, ha espressamente valutato tale circostanza, ritenendo tuttavia prevalenti le ragioni di interesse pubblico, secondo un giudizio che non travalica i canoni della ragionevolezza e della proporzionalità e che non è, quindi, sindacabile da questo Giudice.2.4 Con riferimento alla mancata produzione e deposito del contratto di gestione parcheggi a pagamento stipulato tra il Comune di Olbia e “ASPO S.p.a.”, è sufficiente constatare che esso è stato depositato in giudizio l’11 settembre 2025, ciò che ha consentito alla ricorrente di esercitare pienamente il proprio diritto di difesa.2.5 Infine non è fondato il quinto motivo di ricorso, con cui “M.A.G. Airport Costa Smeralda S.r.l.” lamenta la tardività e l’inosservanza del termine di conclusione del procedimento di secondo grado, stabilito, con autovincolo, all’8 settembre 2024 dalla nota datata 10 luglio 2024.Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso anche da questo Tribunale, “nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo, come quello ora in esame, un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce (...) Ove manchi un'espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell'inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell'interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor, esso deve ritenersi ordinatorio” (Consiglio di Stato, n. 2718/2017; Consiglio di Stato, n. 536/2025; T.A.R. Sardegna, 787/2025).Nel caso di specie le conseguenze della violazione del termine sono indicate dalla stessa amministrazione, anche attraverso l’improprio richiamo a norme abrogate, dalle quali non è comunque possibile dedurre alcuna indicazione in ordine alla perentorietà del termine, che, pertanto, deve essere qualificato come ordinatorio. 3. In conclusione, il ricorso è inammissibile.4. La complessità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del giudizio. P.Q.M.Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile ai sensi dell’art. 41, c. 2, c.p.a..Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODott. Franco Gavino CossuSilvio Esposito