urn:nir:tar.sardegna;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20230029620230726174555790.xml20230029620230726174555790.docm202300296\202300296.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\702 Marco Buricelli\SentenzaMarco Buricelli31/07/2023 17:14:46Jessica Bonetto31/07/2023 14:58:1501/08/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAMarco Buricelli, PresidenteOscar Marongiu, ConsigliereJessica Bonetto, Consigliere, Estensore per l’annullamento della nota del Comune di Elmas - Settore Affari Generali, Sviluppo Economico, Tributi - Ufficio Suape e Attività Produttive prot. n. 4098 del 16.3.2023, con la quale è stata rigettata l'istanza d'accesso civico generalizzato presentata dalla ricorrente in data 9.2.2023,nonché per l'accertamentodel diritto della ricorrente a ottenere l'accesso, mediante presa visione ed estrazione di copia, di tutti i documenti richiesti, con condanna dell'Amministrazione resistente all'integrale ostensione degli stessi. sul ricorso numero di registro generale 296 del 2023, proposto da Roberta Pau, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Galleri e Francesco Deplano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Deplano in Monserrato, via Caracalla 5; il Comune di Elmas, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrica Priolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Alghero 20; di Leroy Merlin Italia S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Ceschi, Antonio Vincenzo Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Magazzini e Trasporti S.r.l. - Ma.Tra. S.r.l., Buratti e Parodi S.r.l., non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Elmas e della Leroy Merlin Italia S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 luglio 2023 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOLa ricorrente ha agito in giudizio per l’accertamento dell’illegittimità della nota del Comune di Elmas - Settore Affari Generali, Sviluppo Economico, Tributi - Ufficio Suape e Attività Produttive, prot. n. 4098 del 16.3.2023 con la quale è stata rigettata l’istanza d’accesso civico generalizzato presentata in data 9.2.2023 dall’interessata, e ha chiesto altresì la condanna dell’Amministrazione al rilascio dei documenti richiesti.In fatto ha allegato di avere richiesto al Comune di Elmas l’accesso agli atti di un procedimento amministrativo avviato dalla società Leroy Merlin Italia s.r.l. per l’apertura di un nuovo centro commerciale in via San Giorgio n. 7 all’interno di un edificio da ristrutturare, e la realizzazione di una media o grande struttura di vendita. L’istanza di accesso è stata proposta nell’ambito del c.d. accesso civico generalizzato ex art. 5 comma 2 del D. Lgs. n. 33/2013, volendo l’istante comprendere in virtù di quali titoli abilitativi i lavori e la programmata attività commerciale (prevedibilmente di dimensioni tali da poter determinare un impatto notevole sulla realtà economica dell’intero ambito territoriale circostante) erano stati autorizzati dalle Amministrazioni competenti.Il Comune di Elmas, tenuto conto dell’opposizione della Società controinteressata all’esibizione dei documenti richiesti, con la nota prot. n. 4098 del 16.3.2023 impugnata in questa sede, ha comunicato alla richiedente il diniego all’istanza d’accesso civico generalizzato, salvo che per il provvedimento unico conclusivo del procedimento SUAPE 567220, già trasmesso all’istante con nota prot. n. 2945 del 24.2.2023 e pubblicato sul sito internet istituzionale del Comune. Le ragioni del diniego sono state esplicitate dall’Amministrazione facendo riferimento ai motivi di opposizione esposti dalla Leroy Merlin Italia s.r.l. nella nota prot. n. 3507 del 7.3.2023, nonché ai pareri del Garante per la protezione dei dati personali n. 360 del 10 agosto 2017 e n. 68 dell´8 febbraio 2018, trasmessi dalla Leroy Merlin Italia s.r.l. in allegato alla citata nota di opposizione. In sintesi, l’accesso è stato negato in quanto la relativa istanza di accesso generalizzato, estendendosi a tutti gli atti connessi al suddetto procedimento amministrativo, eccederebbe secondo l’Amministrazione il perimetro di applicazione dell’art. 5 comma 2 del D. Lgs n. 33/2013, andando oltre lo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, in quanto esplorativa e comunque lesiva dei dati personali della controinteressata, compresi quelli connessi alla proprietà intellettuale, al diritto d'autore e ai segreti commerciali.Ad avviso della ricorrente la decisione adottata dal Comune di Elmas andrebbe ritenuta illegittima in quanto l’art. 5 comma 2 del D. Lgs. n. 33/2013, nell’introdurre l’accesso civico generalizzato per consentire ai cittadini di partecipare all’attività amministrativa e controllare che la stessa persegua le doverose funzioni istituzionali, dovrebbe intendersi esteso a tutti i dati e documenti detenuti dall’Amministrazione, nei soli limiti espressamente indicati dall’art. 5 bis del medesimo D. Lgs. n. 33/2013, come sancito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 10/2020.Né vi sarebbero nel caso di specie ragioni di tutela dei dati personali e commerciali della Leroy Merlin, non avendo quest’ultima o il Comune di Elmas rappresentato alcun elemento concreto a dimostrazione delle ragioni per le quali vi potrebbe essere una lesione in tal senso derivante dall’ostensione dei documenti richiesti, tenuto anche conto del tipo di atti richiesti (pareri allegati al provvedimento unico, elaborati grafici e relazioni che integrano la pratica edilizia).Infine, i pareri del Garante per la protezione dei dati personali, richiamati nella nota di diniego e nell’opposizione della controinteressata, non sarebbero ad avviso della ricorrente pertinenti al caso in esame e risulterebbero comunque inidonei a giustificare il diniego opposto alla richiesta di accesso.Pertanto, il provvedimento impugnato andrebbe annullato, consentendosi l’accesso richiesto all’interessata.Il Comune di Elmas e la controinteressata si sono costituiti contestando le avverse doglianze ed insistendo per il rigetto del ricorso, sia per la genericità della domanda di accesso, che per la sussistenza di ragioni di riservatezza in capo alla Leroy Merlin a giustificazione del diniego opposto.All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, sulla base dei principi anche giurisprudenziali applicabili alla materia, il ricorso va respinto.Invero, va rilevato che la ricorrente ha articolato la domanda di accesso in discussione in questa sede ex art. 5 comma 2 del D. Lgs. n. 33/2013, nell’ambito del c.d. accesso civico generalizzato, istituto avente come ratio quella di favorire forme diffuse di controllo sull’azione amministrativa, promuovendo la partecipazione dei consociati al dibattito pubblico.Stante la finalità appena esposta il Comune di Elmas, in accoglimento parziale dell’istanza articolata dalla ricorrente, ha consegnato all’interessata il provvedimento unico col quale sono stati autorizzati i lavori alla Leroy Merlin, mentre ha respinto la domanda con riguardo ai restanti atti richiesti, potere che sicuramente residuava in capo all’Ente, competendo in ogni caso all’Amministrazione valutare, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, quali atti siano ostensibili.Nel caso in esame la ricorrente ha infatti richiesto copia “di tutti i documenti in possesso di codesto Comune relativi al procedimento amministrativo avviato dalla società Leroy Merlin Italia s.r.l., avente ad oggetto la ristrutturazione dell'immobile sito nella via San Giorgio n. 7 e l'avvio della relativa attività commerciale, ivi comprese le domande, istanze, dichiarazioni ed eventuali integrazioni - tutte complete dei relativi allegati - presentate dalla predetta società, nonché i pareri, gli atti, i provvedimenti e i titoli abilitativi, comunque denominati, adottati da codesta spettabile Amministrazione e/o da altri Enti eventualmente coinvolti nell'ambito del medesimo procedimento”, domanda all’evidenza generica perché inclusiva, non solo degli atti emessi dall’Amministrazione, ma anche degli elaborati progettuali e delle dichiarazioni della controinteressata.E l’ha fatto non avvalendosi della normativa in materia di accesso c.d. semplice, volta a tutelare propri specifici interessi e riconosciuta solo ad una determinata platea di soggetti, bensì come visto attraverso l’istituto del c.d. accesso civico generalizzato, esercitabile da qualunque consociato.Peraltro, sulla differenza tra i due istituti, è intervenuta nel 2016 anche l’ANAC con le proprie Linee Guida recanti “Indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5, comma 2 del D. Lgs 33/2013”, che evidenziano come "tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell’accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni".E la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, ha evidenziato che: “…la limitazione soggettiva a monte posta dalla disciplina dell'accesso documentale, determina una minore operatività dei limiti all'accesso per controinteressi, in specie quello alla riservatezza del controinteressato, poiché anche l'istante è titolare di un interesse giuridicamente rilevante da tutelare mediante l'accesso ai documenti; l'assenza di tale "sbarramento" a monte nella disciplina dell'accesso civico generalizzato, esercitabile da "chiunque" e senza motivazione, ha portato il legislatore a prevedere, a valle, una più ampia portata operativa dei limiti all'accesso esposti all'art. 5 bis citato. Proprio in ragione della chiara diversità di formulazione letterale delle due discipline, la dottrina ha efficacemente rilevato allora che in relazione al rapporto tra accesso procedimentale con finalità difensiva e tutela della riservatezza, il bilanciamento risulta già effettuato dall'art. 24, comma 7 l. 241/1990; dunque "nell’ipotesi dell’accesso gergalmente detto defensionale, la regola di composizione di un ipotetico conflitto è dunque fissata direttamente dal legislatore e non è pertanto più rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione; con la conseguenza che l’Amministrazione non ha più il potere discrezionale di stabilire essa quale sia l’interesse prevalente nel caso concreto". Diversamente, nella disciplina dettata in materia di accesso civico generalizzato, la costruzione dell'art. 5 bis del Decreto Trasparenza, che valorizza l'esame di un pregiudizio concreto da parte dell'amministrazione, è evidentemente costruita nel senso di affidare all'amministrazione la ponderazione e il contemperamento degli interessi, tipicamente espressione di un potere discrezionale: "è l’amministrazione che deve decidere se la conoscenza pregiudichi un contrapposto interesse, pubblico o privato che sia; il che significa apprezzare e ponderare i diversi interessi per giungere alla conclusione che il diniego è necessario per evitare il pregiudizio dell’interesse ritenuto prevalente dal legislatore". Tale impostazione, oltre che discendere dalla piana lettura delle norme di diritto positivo, trova una sua precisa ratio proprio nella diversità di presupposti che sono alle base delle due diverse tipologie di accesso e, in particolare, della legittimazione diffusa e immotivata sottesa all'istituto dell'accesso civico generalizzato, per cui dunque non è possibile operare a monte un bilanciamento di meritevolezza da parte della legge, ma deve ciò essere riguardato nel caso concreto da parte dell'amministrazione” (TAR Sardegna, sentenza n. 370 del 2023).D’altronde, diversamente opinandosi, attraverso il c.d. accesso civico generalizzato si consentirebbe un inammissibile controllo generalizzato dell'operato delle Pubbliche Amministrazioni, laddove invece il legislatore, con la normativa citata, ha inteso unicamente consentire forme diffuse di controllo da parte dei consociati sul perseguimento delle funzioni istituzionali, comunque nel bilanciamento dei contrapposti interessi coinvolti.Sul punto condivisibile giurisprudenza ha rilevato: “Ed, invero, per quanto il concetto di dati ed informazioni appaia più ampio rispetto a quello (tradizionale) di documenti, nondimeno l’accesso generalizzato, proprio perché orientato a forme diffuse di controllo generalizzato sul perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, non può tradursi in uno strumento di surrettizio riesame dell’iter procedimentale-decisionale condotto dall’amministrazione, al punto, come nella specie, di trasmodare in un’indagine sull’istruttoria condotta il cui difetto può rilevare in sede di impugnazione del provvedimento conclusivo” (cfr. T.A.R. Campania – sede di Napoli, sentenza n. 857 del 2020).E nel caso in esame, coerentemente con la finalità e i limiti suesposti dell’istituto del c.d. accesso civico generalizzato, il Comune ha consegnato alla ricorrente il provvedimento unico autorizzativo dei lavori, che consente all’interessata di comprendere l’oggetto e la portata dell’intervento, nonché gli atti endoprocedimentali emessi, così da poter esercitare quella funzione di controllo dell’operato dell’Amministrazione alla quale è funzionale il c.d. accesso civico generalizzato.Inoltre, attraverso il provvedimento unico, contenente come detto l’elencazione degli atti endoprocedimentali emessi dall’Amministrazione, la ricorrente sarebbe stata nelle condizioni di meglio specificare la propria istanza di accesso, chiarendo ad esempio di quali specifici atti ulteriori essa riteneva di necessitare per l’esercizio del controllo predetto, dovendosi in ogni caso scongiurare, nell’ambito del c.d. accesso civico generalizzato, le domande esplorative, come tali potenzialmente lesive, non solo del contrapposto interesse alla riservatezza dei controinteressati, ma anche dell’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.Peraltro, oltre al provvedimento unico, con la nota prot. 2945 del 24.2.2023, l’Ente ha fatto consegna alla ricorrente, anche di alcuni atti endoprocedimentali (del Comando dei Vigili del Fuoco di Cagliari e del Settore Urbanistico, Edilizia Privata e ambiente, rispettivamente doc. 5 e 6 depositati dal Comune il 16.5.2023), così ulteriormente dimostrando la propria volontà di contemperare le contrapposte esigenze di pubblicità fatte valere dalla ricorrente, con quelle di riservatezza allegate dalla controinteressata.E per quanto concerne in particolare il diritto alla riservatezza della Leroy Merlin, nei motivi di diniego del provvedimento impugnato, l’Amministrazione ha non irragionevolmente richiamato il pregiudizio concreto in materia di protezione dei dati personali e commerciali che subirebbe la controinteressata dall’ostensione, tenuto conto della notevole mole degli atti richiesti, con conseguente legittima applicazione dell’art. 5-bis comma 2 del Decreto Trasparenza secondo cui: “L'accesso di cui all'articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali”. Si pensi, infatti, come evidenziato dalle resistenti in giudizio, alla documentazione integrale del progetto, nella quale sono contenuti dati certamente sensibili, come i titoli di proprietà, i nominativi e dati personali, compresi i numeri di telefono e copia dei documenti, del titolare dell’intervento, in qualità di proprietario, o del relativo rappresentante, nonché dei tecnici incaricati, oltre alle informazioni sul versamento degli oneri, a rilievi fotografici dettagliati della proprietà privata, alle procure.Mentre dal punto di vista della tutela degli interessi economici e della proprietà intellettuale della Società, la concreta lesione che potrebbe derivare dall’ostensione dei documenti richiesti risulta implicita nella stessa genericità dell’istanza di accesso formulata dalla ricorrente, rivolta infatti come visto all’ottenimento di “tutti i documenti in possesso di codesto Comune relativi al procedimento amministrativo avviato dalla società Leroy Merlin Italia s.r.l., avente ad oggetto la ristrutturazione dell'immobile sito nella via San Giorgio n. 7 e l'avvio della relativa attività commerciale, ivi comprese le domande, istanze, dichiarazioni ed eventuali integrazioni - tutte complete dei relativi allegati - presentate dalla predetta società, nonché i pareri, gli atti, i provvedimenti e i titoli abilitativi, comunque denominati, adottati da codesta spettabile Amministrazione e/o da altri Enti eventualmente coinvolti nell'ambito del medesimo procedimento”, compresi gli atti progettuali e relativi prospetti ed allegati della controinteressata, nel cui ambito trovano sede le scelte aziendali (ad esempio connesse al tipo di autorizzazione da richiedere e alle specifiche caratteristiche dell’immobile da realizzare), che legittimamente la Leroy Merlin potrebbe avere interesse a tutelare nell’ambito del proprio know how, come infatti dalla stessa allegato in giudizio, citando a titolo esemplificativo il posizionamento di casseforti, che costituiscono aspetti riservati relativi alle proprie scelte aziendali.Pertanto, conclusivamente, sulla base dei motivi esposti, il ricorso va respinto.Le spese di lite possono tuttavia essere compensate, tenuto conto della novità della specifica questione affrontata. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:- respinge il ricorso;- compensa le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 26 luglio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOJessica Bonetto