urn:nir:tar.sardegna;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20220002620230831031548038.xml20220002620230831031548038.docm202200026\202200026.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\702 Marco Buricelli\Sentenza00:00:00oscar marongiu01/09/2023 16:54:5802/09/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAMarco Buricelli, PresidenteOscar Marongiu, Consigliere, EstensoreGabriele Serra, Referendario per l'annullamento:- del silenzio rigetto (id est del provvedimento tacito di rigetto) serbato dal Comune di Pula, ai sensi dell'art. 36, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 16, comma 3 della L.R. n. 23/1985, in relazione all'istanza di accertamento di conformità ad esso presentata dall’odierno ricorrente in data 20.2.2020, prot. SUAPE n. 147213, e non conclusa con l’adozione di un provvedimento espresso neppure a seguito della determinazione di accertamento e declaratoria della compatibilità paesaggistica n. 0001237, prot. 0045155 del 13.9.2021 della Regione Sardegna - Ass.to EE.LL.FF.U. - Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia; - di ogni ulteriore atto/provvedimento connesso e/o coordinato, presupposto e/o conseguente comunque lesivo per gli interessi del ricorrente, “allo stato non conosciuto”. sul ricorso numero di registro generale 26 del 2022, proposto da Piergiorgio Frecchiami, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Paolo Satta e Stefano Lai, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Stefano Lai in Cagliari, via Palestrina 22; Comune di Pula, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Barberio e Stefano Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pula;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 aprile 2023 il dott. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Il sig. Piergiorgio Frecchiami, odierno ricorrente, è proprietario, in comunione con la coniuge sig.ra Rosalba Scalas, di un immobile - villa unifamiliare - nel Comune di Pula, in località Santa Margherita - “Centro Residenziale Comunione Pineta Is Morus”, edificato sul lotto di mq. 830 distinto in Catasto terreni di Pula al Foglio 57, Mappale 803, al N.C.E.U. di Pula al Foglio 57, Mappale 997.Espone il ricorrente che l’immobile fu realizzato nel 1990, su progetto presentato il 29.12.1987 e approvato con verbale della Commissione edilizia del 3.4.1990; la concessione edilizia (n. 73) è stata rilasciata dal Sindaco del Comune di Pula il 7.6.1990.Il sig. Frecchiami e la sig.ra Scalas hanno acquistato l’immobile in data 17.7.1991 e alcuni anni or sono hanno deciso di vendere l’immobile, ma dalle visure e dagli accertamenti effettuati ai fini della futura vendita sono emerse alcune difformità rispetto all’elaborato progettuale presente in Comune; in sostanza l’immobile risultava edificato in modo difforme rispetto al progetto approvato dal Comune. Preso atto di ciò il ricorrente, per il tramite del proprio tecnico di fiducia (ing. Onnis), ha presentato allo sportello SUAPE del Comune in data 20.2.2020 un’istanza di accertamento di conformità.Il Comune, in data 29.4.2020, ha chiesto all’interessato di regolarizzare la pratica con versamento di bolli, diritti e modifica del formato elettronico degli allegati grafici, e in data 22.5.2020 ha trasmessol’istanza alla Regione per la verifica di compatibilità paesaggistica.La Regione Sardegna, in data 28.5.2020, ha chiesto al ricorrente “di integrare gli elaborati grafici progettuali con una tavola nella quale si rappresenti l’edificio inserito nel suo lotto di pertinenza nelle due versioni, stato assentito e stato attuale, tale da mostrare se sono state eseguite, oltre le difformità descritte nella presente istanza, anche eventuali traslazioni del manufatto”; il ricorrente ha trasmesso quanto richiesto nei termini assegnati.La Regione, poi, in data 4.3.2021, ha trasmesso alla Soprintendenza ABAP per la Città metropolitana di Cagliari e la Province di Oristano e Sud Sardegna il “parere di competenza dello scrivente servizio [RAS, Servizio tutela del paesaggio Sardegna Meridionale], al fine di ottenere il parere obbligatorio e vincolante ex art. 167, comma 5, del D.Lgs. 42/2004”, esprimendosi in termini favorevoli sia con riguardo alla «ammissibilità all’accertamento» sia quanto all’«inserimento paesaggistico»; successivamente, con nota del 28.6.2021, ha dato atto della mancata risposta della Soprintendenza nel prescritto termine di 90 giorni, specificando che “Pertanto, considerato acquisito il parere così come previsto dall’art. 17-bis della l. 241/90, si provvederà in conformità a quanto già espresso nel precedente parere emesso dal Servizio scrivente con nota prot. 10716 del 04/03/2021”, ed ha poi richiesto al ricorrente il deposito di una perizia giurata “relativa alla determinazione dell’importo della sanzione pecuniaria, equivalente al profitto conseguito mediante la trasgressione”.Il ricorrente ha ottemperato a quanto richiesto e ha provveduto al pagamento della sanzione.Indi la Regione, con determinazione n. 1237 del 13.9.2021, ha dichiarato la compatibilità paesaggistica dell’immobile in questione esprimendosi nei seguenti termini: “Per quanto riguarda l’ammissibilità all’accertamento si ritiene che le opere eseguite rientrino nei casi previsti dal comma 4 dell’art. 167 del D.Lgs. 42/04 e sono da considerarsi lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non hanno determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati. Si rileva inoltre dagli elaborati grafici presentati, che il fabbricato non ha subito, in fase di esecuzione dei lavori, traslazioni all’interno del lotto tali da incidere sull’assetto del terreno.Dal punto di vista dell’inserimento paesaggistico si ritiene che le opere abusivamente realizzate, costituite dalla realizzazione dell’edificio in maniera quasi speculare, senza traslazioni tali da compromettere l’assetto del terreno, non siano in contrasto con i valori paesaggistici tutelati dal vincolo in quanto ben integrate con quanto già esistente nell’area”.Ciononostante il Comune non ha dato riscontro espresso all’istanza dell’interessato, nemmeno a seguito di un suo sollecito.Il ricorrente, quindi, con l’odierno ricorso impugna il rigetto tacito del Comune, deducendone l’illegittimità sulla base dei seguenti motivi.1) “Violazione di legge: D.P.R. 380/2001, artt. 31, 32 e 36; L.R. n. 23/1985, articoli 4, 5 e 16. Violazione delle norme del Programma di fabbricazione del Comune di Pula, disposizioni attuative, relative alle Zone F; violazione delle norme del P.U.C. del Comune di Pula, adottato ma non approvato in via definitiva, disposizioni attuative, relative alle Zone F, segnatamente gli articoli 158 e seguenti, in particolare 165, 166 e 168; Violazione di legge, artt. 2 e 3 L. 241/1990. Eccesso di potere: difetto d’istruttoria e di motivazione”.Il ricorrente deduce che:- l’immobile di cui è causa, edificato – come visto - in forza della concessione edilizia n. 73 del 7.6.1990, è stato realizzato in conformità a diverso (ma analogo) progetto anch’esso facente parte del novero delle tipologie edilizie approvate in seno alla lottizzazione in cui si trova inserita la proprietà del ricorrente;- tale difformità non ha comportato la traslazione della collocazione dell’immobile all’interno del lotto (come anche riconosciuto dalla Regione in sede di verifica di compatibilità paesaggistica), in quanto esso insiste nella posizione di progetto, con una parziale non coincidenza dell’area di sedime, dovuta non a traslazione ma al differente perimetro delle due tipologie edilizie, sì che l’una si configura sostanzialmente come una rotazione di 180 gradi rispetto all’altra; tale difformità sarebbe irrilevante sotto il profilo urbanistico ed edilizio; non vi è inoltre alcun aumento di superficie e la volumetria realizzata è inferiore a quella di progetto; infine, si ha una diversa distribuzione degli spazi interni, che sarebbe irrilevante, ed una diversa collocazione e dimensione degli infissi, conseguenza della specularità dell’edificio realizzato rispetto a quello in progetto.Quanto alla qualificazione delle difformità per le quali si è domandato l’accertamento di conformità il ricorrente rappresenta che:- l’immobile è ricompreso all’interno di un ambito tutelato ai sensi del D.M. 19.7.1963 (“Dichiarazione di notevole interesse pubblico della spiaggia del Comune di Pula (Cagliari)” e facente parte della “Fascia costiera” come perimetrata dal P.P.R.: in entrambi i casi non si tratta di un vincolo d’inedificabilità assoluta;- va escluso che si tratti di un’ipotesi di “totale difformità”, considerato che, a tenore dell’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001: “1. Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile” (disposizione di identico tenore è espressa nell’art. 4, comma 1, della L.R. n. 23/1985);- neppure ricorre alcuna delle ipotesi che, ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 5 della L.R. n. 23/1985 (nella formulazione attuale, introdotta con L.R. n. 11/2017), configurano i casi di “totale difformità” per gli immobili assoggettati o collocati in aree sottoposte a varie categorie di vincoli; infatti, in base all’art. 5 della L.R. n. 23/1985 (nel testo vigente all’epoca della costruzione) le irregolarità che interessano il fabbricato in discorso, pur riguardanti un immobile collocato in area assoggettata a vincolo di carattere paesaggistico, non integravano né ipotesi di “totale difformità” né di “variazioni essenziali” (diversamente da quanto previsto dalla attuale disciplina, giusta la riformulazione dell’art. 5, comma 3, della L.R. n. 23/1985 operata dalla L.R. n. 11/2017, secondo cui “Tutti gli altri interventi [diversi da quelli di cui al comma 1] sui medesimi immobili, ad eccezione di quanto previsto dal comma 2, sono considerati variazioni essenziali”, non applicabile nella fattispecie ratione temporis);- l’immobile inoltre risulta perfettamente compatibile dal punto di vista paesaggistico, e ciò tanto all’epoca della sua realizzazione, quanto al momento attuale, essendo stato giudicato tale nell’ambito del procedimento di accertamento di conformità per cui è causa.Sotto il profilo della conformità urbanistica ed edilizia, il ricorrente deduce che l’immobile soddisfa il requisito della cosiddetta “doppia conformità”, previsto sia dall’art. 16, comma 1, della L.R. n. 23/1985 che dall’art. 36, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001.Al riguardo, l’interessato soggiunge che:- lo strumento urbanistico generale del Comune di Pula attualmente vigente è ancora il Programma di Fabbricazione, sostanzialmente invariato dal 1989; il 31.3.2021 è stato adottato il P.U.C., tuttavia non ancora approvato in via definitiva;- alla data di presentazione della domanda di accertamento di conformità (20.2.2020) il PUC risultava adottato ma in una stesura (di cui alla delibera del Consiglio comunale n. 30 del 24 novembre 2015) che è stata poi totalmente revocata con deliberazione consiliare n. 26 del 11.9.2020;- non vi sarebbe luogo, dunque, per vagliare la non contraddittorietà dell’intervento realizzato rispetto ad uno strumento urbanistico adottato ma poi integralmente revocato;- quanto alla conformità al momento della costruzione, si tratta di edificio il cui progetto risulta tra i “tipi” approvati all’interno di una lottizzazione interamente completata con la costruzione delle sei ville previste ed in cui l’«errore di costruzione» è consistito nella edificazione in concreto di una tipologia diversa rispetto a quella prevista, facente comunque parte di una delle quattro tipologie approvate; l’edificio realizzato non risulta occupare una superficie maggiore, consiste in una volumetria inferiore e non ha comportato alcun incremento in altezza; la costruzione è dunque conforme sia ai parametri imposti dallo strumento urbanistico generale che a quelli di dettaglio;- peraltro, l’immobile non sarebbe in contrasto neanche con lo strumento urbanistico adottato, ossia il PUC del 31.3.2021 (posteriore alla presentazione della domanda di sanatoria), con speciale riguardo agli articoli delle NTA del PUC relativi alle zone F e, segnatamente, gli artt. 158 e ss. delle NTA e in particolare gli artt. 165, 166 e 168, riguardanti la sottozona d’interesse F2.Il ricorrente, poi, censura l’operato (omissivo) dell’Amministrazione anche sotto i profili della violazione degli artt. 2 e 3 della l. n. 241/1990 (ed eccesso di potere) per difetto d’istruttoria e di motivazione, lamentando, per un verso, che non risulta alcun atto istruttorio del Comune, oltre alla richiesta di regolarizzazione documentale e all’invio della pratica all’Autorità regionale di vigilanza in materia paesaggistica (per l’acquisizione del nulla osta obbligatorio), sopra menzionati, e, per altro verso, che non vi è alcun atto da cui possa desumersi la motivazione del rigetto (tacito).2. Si è costituito il Comune intimato, chiedendo la reiezione del ricorso.3. Il ricorrente ha ribadito le proprie difese con memoria di replica.4. Alla pubblica udienza del giorno 5 aprile 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.5. Il ricorso è infondato.Di seguito le motivazioni della sentenza, rese nella modalità redazionale semplificata di cui all’art. 74 c.p.a.5.1. Come visto sopra, il ricorrente (insieme a sua moglie) in data 20.2.2022 ha avviato dinanzi al Comune una pratica di accertamento di conformità mediante presentazione di una DUA (Dichiarazione autocertificativa unica ex art. 31, comma 4, della l.r. n. 24/2016: v. doc. 1 del Comune) per “opere eseguite in totale difformità dal permesso di costruire”. A pag. 5 della dichiarazione, nella descrizione dell’intervento, si indica che si tratta di “totale difformità al progetto approvato con sovrapposizione maggiore del 50% tra approvato ed esistente”.In questa sede l’interessato impugna, come visto, il silenzio-rigetto maturato sulla sua istanza ai sensi dell’art. 36, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, a tenore del quale “Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata”.5.2. Il comma 1 dell’art. 36 cit. dispone che “In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda”.Ai sensi della norma in parola, dunque, ai fini del rilascio del permesso in sanatoria è necessaria la c.d. doppia conformità, ossia la conformità dell’intervento oggetto dell’istanza alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.5.3. Nel caso di specie tale requisito non sussiste, per due ordini di ragioni.5.3.1. In primo luogo, occorre osservare che il fabbricato de quo è compreso all’interno dell’insediamento denominato “Comunione Pineta Is Morus”, ricadente nella zona F del vigente Programma di Fabbricazione. Come già affermato dalla Sezione con le sentenze nn. 678/2022, 680/2022 e 687/2022, si tratta di una lottizzazione sorta “in assenza di piano attuativo e non […] provvista delle necessarie urbanizzazioni primarie. Ciò, in particolare, trova riscontro nelle sentenze di questo Tribunale, Sez. II, n. 664/2013 e 908/2013 (confermate dalle sentenze del Consiglio di Stato n. 6802/2020 e n. 6814/2020)”.Orbene, tenuto conto che il Comune di Pula, come visto sopra, è sprovvisto al momento di un PUC approvato, l’assenza di strumento attuativo impedisce la sanatoria ai sensi dell’art. 15, comma 2, delle NTA del Piano Paesaggistico Regionale. Tale norma, infatti così dispone:“Per i Comuni non dotati di PUC approvato nelle restanti zone C, D, F, e G: a) nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, e nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare e per le isole minori possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004. Per le zone F devono altresì essere rispettati i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale 8/2004. Alla stessa data devono risultare legittimamente avviate le opere di urbanizzazione, nel senso che sia stato realizzato il reticolo stradale e si sia determinato un mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi”.5.3.2. In secondo luogo, posto che, come detto, l’insediamento di cui è causa è privo di urbanizzazioni primarie e di piano attuativo, la sanatoria è impedita anche dal disposto di cui all’art. 3, comma 1, della l.r. n. 20/1991, secondo cui “Per l’edificazione nelle zone omogenee C, D, F e G è obbligatoria la predisposizione del piano attuativo”, nonché ai sensi della previsione di cui all’art. 12, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, a tenore del quale “Il permesso di costruire è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso”.5.3.3. Ne consegue che nella fattispecie, alla luce delle allegazioni e degli atti di causa, l’impugnato rigetto tacito dell’accertamento di conformità richiesto dal ricorrente non può ritenersi illegittimo e resiste alle censure dedotte, considerato che, per quanto sopra esposto, l’intervento de quo non risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda e, pertanto, manca l’imprescindibile requisito della “doppia conformità”.Né può avere alcun rilievo, in senso contrario, la posizione assunta dalla Regione con riguardo alla compatibilità paesaggistica della costruzione, considerato che la valutazione favorevole da essa espressa non può incidere in alcun modo sulle distinte e autonome valutazioni spettanti al Comune sotto il profilo della conformità urbanistica ed edilizia dell’intervento.5.4. In definitiva, il ricorso va respinto.5.5. Le spese del giudizio, nondimeno, possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della peculiarità della vicenda nel suo complessivo sviluppo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOOscar Marongiu