urn:nir:tar.trentino.alto.adige;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20190004520200318085621618.xml20190004520200318085621618.docm201900045\201900045.xmlU:\DocumentiGA\Bolzano\Sezione 1\2019\201900045\SentenzaAlda Dellantonio08/04/2020 12:15:53Edith Engl08/04/2020 08:58:4408/04/2020NNFalsoIl Tribunale Regionale di Giustizia AmministrativaSezione Autonoma di Bolzanoha pronunciato la presenteSENTENZAAlda Dellantonio, PresidenteEdith Engl, Consigliere, EstensoreSarre Pirrone, ConsigliereStephan Beikircher, Consigliere per l'annullamentocon ricorso principale depositato il 5.3.2019:1) della deliberazione della Giunta provinciale della Provincia autonoma di Bolzano n. 1373 dd 18.12.2018, trasmessa via p.e.c. dal Servizio Urbanistica PAB al Comune in data 21.12.2018, avente ad oggetto: “Comune di Laives. Delibera della Giunta Comunale n. 471 del 13.11.2018 – Modifica PUC e Piano Paesaggistico – Riduzione dell’area dell’Aeroporto di Bolzano”, con la quale sono stati dichiarati ”improcedibili” le modifiche del PUC e del piano paesaggistico del Comune di Laives avviate con deliberazione della Giunta comunale n. 471 del 13 novembre 2018 per tutti i motivi indicati in premessa nonché inefficaci i relativi vincoli”; nonché, se e per quanto occorrer debba, dei seguenti atti ivi richiamati: 2) della nota dell’Assessore provinciale allo sviluppo del territorio, ambiente ed energia del 12.9.2016;3) della non conosciuta lettera dell’Avvocatura della Provincia dd. 1.2.2018 prot. n. 38.01/P-11473; 4) del “parere” di E.N.A.C. dd. 29.11.2018 prot. n. 0131612-Pm; 5) della delibera della Giunta provinciale n. 1127 dd 13.11.2018; 6) dell’ivi richiamata nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. 4480 dd. 12.10.2018, 7) del relativo disciplinare di gara 14.11.2018, questi limitatamente alle seguenti previsioni: “l’eventuale concessionario subentrante…[…]..si impegna a realizzare il piano di sviluppo aeroportuale approvato nel 2012 ed alla base dell’istanza per l’affidamento della concessione ventennale presentata dalla Società nel 2011”..[…].. “l’acquirente si obbliga ad adempiere a tutte le richieste di Enac e ad implementare il piano di sviluppo aeroportuale con effettuazione degli investimenti necessari”, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, non conosciuto, connesso, collegato e conseguente.Con motivi aggiunti depositati il 20.5.2019: 1) della nota prot. 003/CIA del 4.9.2013 a firma del Direttore Centrale infrastrutture Aeroporti di ENAC, di approvazione definitiva in via tecnico-amministrativa del Piano di sviluppo dell’aeroporto di Bolzano; 2) della presupposta nota prot. 132565/IPP del 16.10.2012 del Direttore centrale infrastrutture Aeroporto di ENAC, di approvazione del progetto preliminare per gli interventi di potenziamento e sviluppo delle infrastrutture di volo dell’aeroporto di Bolzano; 3) della conseguente nota prot. 0079763/IPP del 3.7.2013 del Direttore centrale infrastrutture Aeroporto di ENAC, di approvazione del progetto esecutivo per gli stessi interventi, atti tutti conosciuti tramite il loro deposito in giudizio da parte dalla Provincia autonoma di Bolzano in data 15.3.2019 quali docc. n. 3), 5) e 6), nonché di ogni ulteriore atto presupposto, infraprocedimentale, connesso, collegato e conseguente. sul ricorso numero di registro generale 45 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Laives, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Mazzei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bolzano, via della Mendola 24; Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Renate von Guggenberg, Fabrizio Cavallar, Jutta Segna e Patrizia Gianesello, con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Provincia autonoma in Bolzano, piazza Silvius Magnago 1; ENAC – Ente nazionale aviazione civile, in persona del rappresentante legale p.t., e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in persona del Ministro p.t., entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliati presso la sede dell’Avvocatura distrettuale in Trento, largo Porta Nuova; ad opponendum:di ABD Airport S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniel Rudi Ellecosta e Dieter Schramm, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Burkard Zozin in Bolzano, corso Italia 23; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Bolzano, dell’ENAC-Ente Nazionale Aviazione Civile e del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti nonché dell’intervenuta ABD-Airport S.p.A.;Visti tutti gli atti della causa;Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2020 la dott.ssa Edith Engl e uditi per le parti i difensori, come da verbale d’udienza;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOCon delibera della Giunta provinciale di Bolzano n. 142 del 4.2.2013 veniva approvato, ai sensi della normativa urbanistica provinciale, una modifica d’ufficio al PUC di Laives, con la quale è stata mutata la destinazione urbanistica delle aree poste a sud dell’aeroporto di Bolzano da “verde agricolo” in “zona per attrezzature collettive – amministrazione e servizi pubblici”, il tutto per consentire l’ampliamento dell’aeroporto di Bolzano, secondo le previsione del piano di sviluppo aeroportuale (Masterplan).Il Comune di Laives, contrario all’ampliamento per il temuto impatto ambientale che avrebbe avuto sul proprio territorio, impugnava la delibera innanzi al TRGA di Bolzano. Con sentenza n. 217/2014 il ricorso veniva accolto, ritenendo il Tribunale amministrativo che l’ampliamento aeroportuale era un’opera di interesse statale e che pertanto la localizzazione e la conformità urbanistica dell’opera andavano approvate secondo la normativa statale (D.P.R. 383/1994). Il Consiglio di Stato, invece, considerando prevalente il carattere provinciale dell’opera confermava con sentenza n. 2894/2015 la legittimità della procedura di variante urbanistica, eseguita seguendo la normativa provinciale.Seguiva nel 2016 un referendum consultativo, indetto con D.P.P. 622/2016 sul disegno di legge provinciale n. 60/2015, che definiva gli obiettivi di sviluppo dell’aeroporto in termini di interesse pubblico. All’esito dello stesso il 70% degli elettori si era dichiarato contrario all’approvazione della norma.Interpretando il risultato del referendum come una chiara e definitiva decisione contraria ad ogni ulteriore sviluppo dell’aeroporto, il Comune di Laives, con delibera consigliare n. 36/2016 e nota del Vicesindaco dd. 8.8.2016, sollecitava la Provincia di Bolzano di riportare il proprio PUC alla situazione antecedente alla modifica di cui alla delibera della Giunta provinciale n. 142/2013. L’assessore provinciale all’Urbanistica replicava che l’invocato referendum – il cui esito non era peraltro vincolante – riguardava unicamente il finanziamento dell’aeroporto con risorse pubbliche, non anche l’ampliamento della struttura, che rimaneva pertanto impregiudicato. Con nota del 6.9.2017 il Comune di Laives chiedeva all’Ufficio provinciale natura, paesaggio e sviluppo del territorio un parere legale in merito alla possibilità per la Giunta comunale di avviare il procedimento di variante urbanistica, ai sensi dell’art. 19 LP 13/1997, al fine di ridurre nuovamente la zona destinata all’ampliamento dell’aeroporto. Il direttore dell’Ufficio interpellato, con nota 29.9.2017 (doc. 17 Comune) confermava come alla luce dell’ordinamento urbanistico provinciale non si potesse negare la sussistenza delle prerogative di iniziativa pianificatoria territoriale in capo al Comune, fatte salve evidentemente le competenze attribuite alla Provincia che concorre alla formazione degli atti di pianificazione territoriale, che, come noto, sono atti complessi.Con delibera n. 471 del 13.11.2018 la Giunta comunale di Laives avviava, dunque, la procedura di modifica del PUC per riportare la zona a sud dell’aeroporto alla situazione antecedente alla delibera della Giunta provinciale n. 142/2013 e contemporaneamente proponeva la modificava del piano paesaggistico prevedendo di allocare nella detta area un biotopo per l’erpetofauna.Seguiva la delibera n. 1373 del 18.12.2018 con la quale la Giunta provinciale dichiarava improcedibile la procedura di variante urbanistica e di modifica del piano paesaggistico avviata dalla Giunta comunale di Laives.Con il ricorso introduttivo, rivolto contro la suddetta delibera, nonché con i primi e i secondi motivi aggiunti incentrati sull’approvazione del Masterplan dell’Aeroporto, l’istante Comune contesta con articolate censure la legittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge e per eccesso di potere sotto plurimi profili.Si sono costituiti in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, l’ENAC ed il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti per inammissibilità/irricevibilità ed infondatezza. Altrettanto ha chiesto l’ABD-Airport S.p.A., che è intervenuta ad opponendum.Alla pubblica udienza del 4 marzo 2020, preso atto delle memorie ex art. 73 c.p.a. e all’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTOPreliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per asserita esistenza di un giudicato rappresentato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2894/2015. Evidenzia in particolare la difesa erariale che la citata sentenza del Giudice dell’appello ha sancito la legittimità della precedente modifica del piano urbanistico volta all’inserimento dell’area destinata all’ampliamento dell’aeroporto di Bolzano, eseguita allora d’ufficio dalla Provincia autonoma di Bolzano. Il giudicato formatosi sulla richiamata pronuncia precluderebbe ora al Comune di Laives di dolersi della declaratoria di improcedibilità - di cui all’impugnata delibera della Giunta provinciale n. 1373/2018 – delle proposte di modifiche del PUC e del piano paesaggistico del Comune di Laives, avviate con deliberazione della Giunta comunale n. 471/2018, per ridurre la zona aeroportuale e inserire il vincolo paesaggistico di biotopo.Osserva il Collegio riguardo all’eccezione all’esame che la pronuncia del Consiglio di Stato n. 2894/2015 limita la propria portata alla precedente variante urbanistica, con cui era stata perimetrata l’area destinata all’ampliamento dell’aeroporto, sancendone la legittimità. La presente causa trae invece origine da una nuova proposta di modifica PUC, avanzata dal Comune di Laives per la zona destinata all’Aeroporto.Per quanto sopra il giudicato invocato dall’Amministrazione resistente e dalla parte intervenuta non è evidentemente opponibile al Comune quale causa di inammissibilità dell’odierno gravame, attesa la diversità della vicenda contenziosa attualmente in esame. Il giudicato amministrativo, infatti, non può che essersi formato con esclusivo riferimento alla legittimità della zonizzazione su cui si è espresso. In nessun caso può attribuirsi alla sentenza in questione un “effetto conformativo o vincolante” ulteriore, consistente, in pratica, nella compressione, sino alla totale negazione, del potere pianificatorio del Comune di Laives relativamente alla citata zona, come vorrebbero le controparti. Tanto è stato riconosciuto dalla stessa Amministrazione provinciale, la quale su specifico interpello del Comune di Laives, con nota del 29.9.2017 (doc. 17 del Comune), aveva ammesso la sussistenza del potere d’iniziativa pianificatoria del Comune riguardo all’area in discussione, salvo intendendosi, evidentemente, le attribuzioni provinciali in subiecta materia in particolare in fase di approvazione della variante, ai sensi del combinato disposto degli artt. 21 e 19 della L.P. n. 13/1997. Sempre in via preliminare va esaminata anche l’eccezione, sollevata dall’intervenuta ABD-Airport S.p.A. in sede di discussione, circa l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse. Richiamando la documentazione fotografica comprovante l’avvenuto inizio dei lavori - per la quale è stata chiesta l’autorizzazione al deposito tardivo ex art. 54 c.p.a. – sostiene la parte intervenuta che l’inizio dei lavori per l’ampliamento della pista renderebbe inutile l’eventuale sentenza di accoglimento, poiché a mente dell’art. 72 LUP le opere potrebbero comunque essere legittimamente proseguite ed ultimate, rendendo del tutto superfluo un’eventuale variante P.U.C., nel senso auspicato dal Comune. L’eccezione non convince. Innanzitutto il Collegio ritiene di poter autorizzare, ai sensi dell’art. 54 c.p.a., il deposito tardivo della documentazione fotografica, tuttavia, dalla documentazione emerge che le opere concretamente poste in essere consistono sostanzialmente soltanto nella recinsione del cantiere, che non equivale a inizio dei lavori effettivo, ai sensi dell’art. 72 LUP. Inoltre, in ogni caso la norma richiede che gli stessi siano ultimati nel termine di 3 anni, circostanza che attualmente non si può affermare avvenga. Pertanto l’interesse alla coltivazione del gravame non può essere escluso.Passando all’esame del ricorso introduttivo è meritevole di apprezzamento il secondo motivo d’impugnazione, con il quale parte ricorrente denuncia la violazione delle norme fissate dagli art. 19 e 21 della L.P. 13/1997, che regolano la procedura relativa alle varianti PUC.Il Comune di Laives approvava con delibera giuntale n. 471/2018 una proposta di modifica del proprio piano urbanistico, per riqualificare l’area a sud dell’aeroporto di Bolzano a zona di verde agricolo, prevedendo anche un biotopo su parte di essa. Contemporaneamente alla prevista pubblicazione dei relativi atti il Sindaco inviava il progetto di variante urbanistica alla Commissione provinciale per la natura, il paesaggio e lo sviluppo del territorio per il prescritto parere. Al posto della Commissione urbanistica provinciale interveniva la Giunta con la delibera n.1373 del 18.12.2018, con la quale dichiarava “improcedibile le modifiche del PUC e del piano paesaggistico del Comune di Laives, avviate con deliberazione della Giunta comunale n. 471 del 13 novembre 2018 per i motivi indicati nelle premesse nonché inefficaci i relativi vincoli.”, come si legge nel dispositivo.È opportuno evidenziare che per l’approvazione del PUC e delle sue varianti la legge urbanistica provinciale prevede un’apposita articolata procedura, che coinvolge sia l’Amministrazione comunale, sia quella provinciale. Nello specifico, il procedimento è regolato dall’art. 19 della L.P. 13/1997, applicabile anche alle varianti per il richiamo di cui all’art. 21. La richiamata disciplina regola le diverse fasi procedimentali che conducono all’adozione di questo atto complesso. In particolare il procedimento viene avviato con la proposta di piano, o di variazione del medesimo, di competenza della giunta comunale, per concludersi, dopo essere passato per la fase di adozione da parte del consiglio comunale, con la deliberazione di approvazione vera e propria del piano o della sua variante da parte della Giunta provinciale.Per quanto qui di interesse i commi 5 e 6 e 7 del citato articolo - che regolano appunto la fase successiva a quella dell’adozione del progetto di piano o di sua variante da parte della Giunta comunale – stabiliscono quanto segue: (5) Scaduti i termini di cui ai commi 2 e 3, il sindaco trasmette immediatamente le osservazioni e le proposte pervenute, comprese quelle dei proprietari di cui al comma 3, alla Ripartizione provinciale Natura, paesaggio e sviluppo del territorio.(6) La Commissione per la natura, il paesaggio e lo sviluppo del territorio delibera sul progetto di piano entro il termine di 20 giorni dal ricevimento di tutta la documentazione. Il parere della Commissione viene comunicato immediatamente al comune…..(7) …Entro il termine di 30 giorni dal ricevimento del parere della Commissione il consiglio comunale, nei limiti della proposta presentata e tenuto conto della decisione della Commissione delibera sul progetto di piano e sulle osservazioni e proposte presentate. Le decisioni prese in deroga al parere della Commissione devono essere motivate. Il sindaco trasmette immediatamente la delibera consiliare e tutta la documentazione alla Ripartizione provinciale Natura, paesaggio e sviluppo del territorio.Sempre secondo il predetto disposto normativo, la Giunta provinciale si esprime dopo che le è stata trasmessa la decisione del Consiglio comunale e in tale sede può apportare varianti al progetto, nelle ipotesi indicate dal co. 8. Ciò posto, risulta che il Sindaco di Laives ha tempestivamente inviato alla Commissione provinciale per paesaggio e lo sviluppo del territorio la proposta di variante urbanistica del progetto relativa alla zona a sud dell’aeroporto. Sennonché, saltando le sequenze procedimentali scandite dalle disposizioni richiamate, al posto del previsto parere dell’organo tecnico è intervenuta la Giunta provinciale con la delibera qui impugnata, con la quale ha dichiarato improcedibile la procedura avviata dal Comune di Laives, dopo che con nota del 29.7.2017 (doc. 17 del Comune) il responsabile dell’Ufficio provinciale natura, paesaggio e sviluppo del territorio aveva confermato la sussistenza del potere in capo al Comune di Laives di assumere l’iniziativa pianificatoria in rapporto a quest’area. Operando questo arresto procedurale, il Governo provinciale ha agito in palese violazione alla normativa che disciplina l’adozione e l’approvazione delle varianti PUC, con la conseguenza che la delibera n. 1373/2018 è illegittima. A ciò si aggiunge che la Giunta provinciale non poteva definire la procedura di pianificazione con una dichiarazione di “improcedibilità”, né allora, né al termine della procedura nell’ambito dei poteri a lei riservati dall’art. 19 co. 8, fatte salve comunque le prerogative della Provincia in materia di pianificazione del territorio in particolare con riguardo alle zone di interesse provinciale.La delibera della Giunta provinciale n. 1373/2018 è pertanto illegittima sotto un duplice profilo.A nulla giova alla difesa dell’amministrazione provinciale resistente richiamare a sostegno del proprio operato l’art. 21-octies della L. 241/90, che preclude l’annullamento dell’atto amministrativo per vizi del procedimento, laddove sia palese che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. È tesi sostanzialmente pacifica in giurisprudenza che gli atti di pianificazione territoriale sono sottratti all’applicazione della disciplina generale del procedimento amministrativo, essendo la loro formazione regolata da norme particolari, salvo qualche eccezione – ma non è il caso in discussione – che riguarda p.es. le osservazioni dei privati o se ci sono proprietari direttamente incisi dalla localizzazione delle opere pubbliche. A prescindere da ciò preclude comunque l’applicabilità della norma invocata la circostanza che, in sede di pianificazione, la p.a. dispone di un ampio margine di discrezionalità, mentre la norma invocata è circoscritta all’attività vincolata. E nemmeno è d’aiuto il richiamo all’art. 12 della legge provinciale 19/1993, che attribuisce al responsabile del procedimento il compito di valuta[re], ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità […].che siano rilevanti per l’emanazione del provvedimento…. Ammesso e non concesso che l’art.12 della L.P. 19/1993 sia applicabile al presente procedimento di pianificazione urbanistica – ipotesi, che come già detto, non ricorre a causa del rapporto di specie a genere tra i due procedimenti - ad arrestare la procedura per manifesta inammissibilità o infondatezza dell’istanza, secondo il citato articolo, avrebbe dovuto intervenire il RUP, giammai la Giunta provinciale, come invece è avvenuto nel caso di specie.In conclusione il Collegio ravvisa la violazione di legge, denunciata nel secondo motivo di ricorso e tanto basta per accogliere il gravame dell’azione impugnatoria, con assorbimento degli ulteriori motivi dedotti.Quanto ai due ricorsi per motivi aggiunti, essi sono irricevibili per tardività, come eccepito dalle controparti. Il Comune di Laives, desumendo da alcuni documenti risalenti agli anni 2012 e 2013, depositati dall’Amministrazione provinciale nel corso di causa, la irregolarità della procedura di approvazione del Masterplan ne propone l’impugnazione con i due motivi aggiunti depositati il 20.5.2019 ed il 22.8.2019.Incidentalmente osserva il Collegio che le controparti invocano tra le argomentazioni a sostengo della tardività delle impugnazioni il principio della conoscenza legale in seguito alla pubblicazione del Masterplan, ma non forniscono prova di siffatta pubblicità, tuttavia l’eccezione è meritevole di accoglimento in quanto, come sostengono altresì le parti resistenti, i documenti sui quali si fondano i gravami, erano già conosciuti dal ricorrente al momento dell’introduzione del ricorso introduttivo. Quanto alla nota ENAC 16.10.2012 (cfr. sentenza 217/2014) e al parere della II Commissione provinciale per la tutela del paesaggio (doc. 5 impugnato nel RG 185/2013) essi formavano oggetto di pregresse vertenze in cui era parte il Comune, odierno ricorrente. Quanto all’approvazione definitiva del Masterplan, avvenuta con nota ENAC n. 003/CIA del 4.9.2013, la stessa è stata comunicata al Comune di Laives con il parere prot. 131612 del 29.11.2019, che è stato impugnato con il motivo n. 8 del ricorso introduttivo. In conclusione i motivi aggiunti vanno dichiarati irricevibili mentre è da accogliere il ricorso introduttivo per l’assorbente fondatezza del secondo motivo di gravame.Le spese del giudizio possono essere compensate, stante la soccombenza reciproca tra le parti. P.Q.M.Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione. Quanto ai ricorsi per motivi aggiunti li dichiara irricevibili.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOSchwarzer KlausEdith Engl