urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20210021120210602094221094.xml20210021120210602094221094.docm202100211\202100211.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\SentenzaAngelo Gabbricci04/06/2021 17:58:18Ariberto Sabino Limongelli02/06/2021 12:28:4107/06/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAriberto Sabino Limongelli, Consigliere, EstensoreAlessandra Tagliasacchi, Primo Referendario per l'annullamento- del decreto del Direttore Generale dell'Azienda Socio Sanitaria Territoriale degli Spedali Civili di Brescia n. 119 del 12 febbraio 2021 avente ad oggetto: “Servizio di sanificazione ambientale dei Presidi Ospedalieri di Montichiari e Gardone Valtrompia, dei Presidi Territoriali dell'Azienda e del DSM – Adesione alla Convenzione ARIA 2018_080 – Lotto 2.”;- della nota del 2.2.2021 (non conosciuta) con cui ARIA, quale Centrale Regionale di Acquisto, ha segnalato all'ASST Spedali Civili di Brescia la presenza della convenzione regionale ARCA_2018_080 Lotto 2, pur non essendo destinata nello specifico all'ASST medesima, senza indicare la presenza della convenzione Consip;- della nota del 12.2.2021 (non conosciuta) con cui ARIA comunicava all'ASST Spedali Civili l'abilitazione all'adesione alla convenzione ARIA sulla piattaforma N.E.C.A., per l'importo disponibile residuo di € 2.641.000,00;- dell'ordinativo di fornitura n. 135097140 emesso il 12.2.2021 sul Lotto 2 della convenzione ARCA 2018_080 per un valore pari a € 2.641.000,00;- in parte qua, di tutti gli atti richiamati dal decreto D.G. n. 101/2021 ed in particolare della D.G.R. n. XI/2672 del 16.12.2019, della D.G.R. n. XI/4232 del 29.1.2021 e del Decreto D.G. n. 714/2017;- ove occorrer possa, del bando (doc. 2 – bando ARCA 2018_080), del disciplinare (doc. 3 – disciplinare ARCA 2018_080), del capitolato (doc. 4 - capitolato ARCA 2018_080);- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai prece-denti ancorché non cognito; sul ricorso numero di registro generale 211 del 2021, proposto da Consorzio Leonardo Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Tricamo, Angelo Annibali, Flavia Anelli e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Azienda Socio Sanitaria Territoriale degli Spedali Civili di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Meini e Alberto Besuzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti (Aria S.P.A), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Marras, Salvatore Gallo e Giuseppina Squillace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Lombardia, non costituita in giudizio; Markas S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Adami e Alberto Salvadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alberto Salvadori in Brescia, via XX Settembre n. 8; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale degli Spedali Civili di Brescia, dell’Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti (Aria S.P.A), e di Markas S.r.l..;Visti tutti gli atti della causa;Relatore il dott. Ariberto Sabino Limongelli nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2021, svoltasi da remoto senza discussione orale, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Il Consorzio Leonardo Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile” è titolare, quale mandataria del RTI con PH Facility s.r.l., del lotto n. 4 della convenzione CONSIP relativa all’affidamento dei servizi di pulizia, sanificazione e altri servizi in favore degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale (SSN). La convenzione è stata sottoscritta nel dicembre 2020, a seguito di pubblica gara, per la durata di 24 mesi decorrenti dalla data della sottoscrizione. Il lotto n. 4 include, tra le altre, le province di Brescia e di Mantova della Regione Lombardia.2. Con il ricorso in esame, notificato il 2 aprile 2021 e ritualmente depositato, il Consorzio Leonardo ha impugnato il decreto del Direttore Generale n. 119 del 12 febbraio 2021 e gli ulteriori atti indicati in epigrafe, con cui l’ASST degli Spedali Civili di Brescia, al fine di reperire provvisoriamente il servizio di pulizia e di sanificazione ambientale per i Presidi Ospedalieri di Montichiari e Gardone Valtrompia, dei Presidi Territoriali dell’Azienda e del D.S.M. nelle more dell’espletamento di una pubblica gara da parte della società di committenza regionale, ha deciso di aderire alla convenzione ARCA_2018_080.1 lotto 2, di cui è titolare la società Markas s.r.l., per la durata di 12 mesi (tranne che per i Presidi cittadini del D.S.M., dove è stata stabilita una durata inferiore per esigenze di allineamento contrattuale agli altri Presidi interessati), con scadenza al 15 febbraio 2022, per un valore complessivo di € 2.641.000,00 Iva esclusa.3. Il ricorso è stato affidato a quattro motivi, con cui la parte ricorrente ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili: - con i primi due, dedotti in via principale, la parte ricorrente ha sostenuto che illegittimamente l’ASST degli Spedali Civili di Brescia avrebbe aderito alla convenzione regionale ARCA_2018_080.1, dal momento che tale convenzione non ricomprenderebbe, tra gli enti beneficiari della stessa, anche la predetta azienda sanitaria, né contemplerebbe una “clausola di estensione o di adesione”; pertanto, in mancanza di una convenzione regionale suscettibile di adesione da parte dell’ASST, quest’ultima avrebbe avuto l’obbligo di aderire alla Convenzione CONSIP attiva in relazione ai medesimi servizi, così come prescritto dalla normativa primaria (art. 1 comma 449 L. n. 296/2006; art. 1 comma 3 del D.L. n. 95/2012) e secondaria (DGR n. XI del 16.12.2019); - con il terzo e il quarto motivo, dedotti in via dichiaratamente subordinata, la parte ricorrente ha lamentato che il provvedimento impugnato non sia stato preceduto da una fase istruttoria preordinata a comparare la convenzione regionale ARCA con quella nazionale CONSIP; se l’avesse fatto, l’ASST avrebbe potuto constatare la maggiore convenienza di quella nazionale.4. In via istruttoria, la parte ricorrente ha lamentato di non aver avuto accesso a tutta la documentazione presentata da Markas s.r.l. nella gara regionale preordinata alla stipula della convenzione quadro, documentazione necessaria per poter operare un confronto tra l’offerta Markas e la convenzione CONSIP; ha chiesto, pertanto, al Collegio di disporre l’acquisizione integrale di tutta la documentazione di interesse.5. Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio l’ASST degli Spedali Civili di Brescia, la società di committenza regionale ARIA s.p.a., e la parte controinteressata Markas s.r.l., ciascuna depositando documentazione e memorie difensive, contestando il fondamento del ricorso e chiedendone il rigetto. In via preliminare, peraltro, l’azienda sanitaria e la parte controinteressata Markas hanno eccepito la tardività del ricorso, sul rilievo che quest’ultimo sarebbe stato notificato in data 2 aprile 2021, corrispondente al trentunesimo giorno a far data dalla scadenza del termine di pubblicazione del decreto impugnato sul sito istituzionale dell’ASST, pubblicazione avvenuta dal 16 febbraio al 2 marzo 2021.6. All’udienza in camera di consiglio del 28 aprile 2021, la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare a fronte dell’intenzione manifestata dal Presidente del Collegio di fissare a breve l’udienza di merito; nel contempo, le controparti processuali si sono impegnate a depositare in giudizio i documenti richiesti dalla parte ricorrente con l’istanza di accesso (come difatti è poi avvenuto, determinando, sul punto, la sopravvenuta cessazione della materia del contendere).7. In prossimità dell’udienza di merito, le parti hanno depositato scritti conclusivi e di replica nei termini di rito.8. All’udienza pubblica del 26 maggio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTOSull’eccezione di tardività.Il ricorso è tempestivo.La giurisprudenza amministrativa ha chiarito in più occasioni (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 124 del 7 gennaio 2020; n. 5570 del 28 settembre 2018) che “l’effetto conoscitivo opponibile erga omnes deve poggiare su una specifica disciplina di legge, sicché la pubblicazione sul sito istituzionale on line dell’ente che adotta l’atto, in mancanza di una disposizione normativa che attribuisca valore ufficiale a tale forma di ostensione, non può fondare alcuna presunzione legale di conoscenza”; in particolare, con riferimento a fattispecie analoga a quella qui in esame, è stato affermato che “il generico obbligo di pubblicazione nell’Albo dell’azienda sanitaria di tutti gli atti dirigenziali rileva unicamente come pubblicità notizia e ai fini del conferimento dell’esecutività all’atto pubblicato, ma non vale a determinarne la conoscenza erga omnes, e ciò per due ordini di motivi: “i) i concetti di esecutività e conoscenza legale dell’atto amministrativo non sono coincidenti e automaticamente sovrapponibili (Cons. Stato, sez. V, 17 novembre 2009, n. 7151) – il che induce a ritenere che la pubblicità funzionale all’acquisizione di esecutività dell’atto non debba necessariamente assolvere anche alla funzione di rendere opponibili ai terzi, ai fini della decorrenza del termine per impugnare, i fatti per i quali cui essa è prevista. ii) le norme in tema di pubblicazione telematica degli atti devono essere applicate con particolare cautela e, quindi, sottostare ad un canone di interpretazione restrittiva, in particolare modo nel momento in cui si tratta di determinare (in via interpretativa) gli effetti di conoscenza legale associabili o meno a siffatta tipologia di esternazione comunicativa. A favore di una regola di cautela depongono plurime considerazioni, riconducibili, essenzialmente: a) alla mancanza di una disposizione di carattere generale in grado di equiparare, nella loro efficacia giuridica, tutte le variegate forme di pubblicità degli atti; b) alla esigenza di garantire, con regole chiare e uniformi, standard tecnici di adeguata e omogenea visibilità dei dati pubblicizzati sui siti telematici, nei diversi settori e ambiti operativi dell’azione pubblica; c) alla constatazione di una diversa propensione al mezzo telematico che si riscontra nei differenti ambiti del diritto pubblico, anche in ragione dell’eterogeneo grado di specializzazione professionale dei soggetti che vi operano e agiscono; d) alla notevole rilevanza degli interessi implicati nella materia in esame, in particolar modo per quanto concerne l’incidenza che la conoscenza legale dell’atto assume ai fini della decorrenza del termine utile per l’impugnazione degli atti soggetti a pubblicità; e) alla conseguenza necessità di privilegiare, in presenza di dubbi esegetici aventi effetti sul regime decadenziale dall’azione impugnatoria, l’opzione meno sfavorevole per l’esercizio del diritto di difesa e, quindi, maggiormente conforme ai principi costituzionali espressi dagli artt. 24, 111 e 113 Cost., nonché al principio di effettività della tutela giurisdizionale”.Da tali rilievi consegue l’irrilevanza, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, della pubblicazione del provvedimento impugnato sul sito istituzionale dell’Azienda Sanitaria, a cui non è correlato per legge un effetto di pubblicità legale.A ciò si aggiunga che il Consorzio ricorrente, essendo titolare di convenzione nazionale relativa al medesimo servizio oggetto dell’atto di adesione impugnato ed essendo facilmente individuabile dall’Azienda Sanitaria resistente secondo canoni di normale diligenza, avrebbe dovuto diritto a ricevere la notifica individuale dell’atto impugnato, in quanto soggetto controinteressato.L’eccezione di tardività va quindi respinta.Nel merito.Nel merito, il ricorso è fondato.1. Giova premettere che sia la normativa statale che quella regionale sanciscono l’obbligo per gli enti del servizio sanitario regionale di approvvigionarsi utilizzando, in via prioritaria, le convenzioni e gli accordi quadro stipulati dalle centrali regionali di riferimento, e quindi a formulare le proprie richieste di fornitura agli appaltatori aggiudicatari delle procedure centralizzate svolte in sede regionale e ai prezzi convenzionati; peraltro, in mancanza di convenzioni regionali attive e capienti nello specifico settore di interesse, gli enti del servizio sanitario sono tenuti ad approvvigionarsi utilizzando, ove disponibili, le convenzioni e gli accordi quadro stipulati dalla centrale di committenza statale Consip s.p.a.; in tal senso dispongono, in particolare:- l’art. 1 comma 449 della L. n. 296/2006 (Finanziaria 2007), secondo cui “Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”;- l’art. 1 comma 6-bis della L.R. Lombardia n. 33/2007, secondo cui “Gli enti del sistema regionale di cui agli allegati A1 e A2 della L.R. 30/2006, ad eccezione dei soggetti di diritto privato indicati nel citato allegato A2, sono obbligati ad utilizzare le convenzioni, gli accordi quadro ed ogni strumento contrattuale stipulato, in favore dei medesimi, dall'Agenzia regionale centrale acquisti s.p.a. ai sensi del comma 4, lettere a), c) e c bis). La mancata osservanza delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e amministrativa”;- l’art. 15 comma 13 lett. d) del D.L. n. 95/2012 (c.d. Spending Review), “(…) gli enti del servizio sanitario nazionale (…) utilizzano, per l'acquisto di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro relativi alle categorie merceologiche presenti nella piattaforma CONSIP, gli strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione dalla stessa CONSIP, ovvero, se disponibili, dalle centrali di committenza regionali di riferimento (…). I contratti stipulati in violazione di quanto disposto dalla presente lettera sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa (…)”;- la D.G.R. n. IX/4334 del 26 ottobre 2012, la quale, nel disciplinare le “linee di indirizzo” per gli acquisti delle aziende sanitarie regionali, ha deliberato che la “Regione Lombardia, come definito da deliberazione IX/2633 del 06/12/2011, ribadisce l’obbligo di adesione ai contratti/convenzioni attivati a livello regionale dalla Agenzia Regionale Centrale Acquisti e in un’ottica di una migliore programmazione degli acquisti, le Aziende Sanitarie non potranno attivare procedure di acquisto autonome relative a prodotti già oggetto di contratti/convenzioni regionali attive o in corso di attivazione”;- l’art. 1, commi 548 e 549 della l. n. 208/2015, secondo cui “al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli Enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 9, comma 3, del decreto- legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip Spa (…)”.2. Sulla scorta dei principi affermati da tali disposizioni normative, in giurisprudenza si è andato affermando e consolidando, negli ultimi anni, il principio della prevalenza dei sistemi di acquisizione regionali rispetto a quello nazionale e del ruolo meramente suppletivo (e cedevole) dell’intervento sostitutivo di Consip; ciò nel senso che, in via tendenziale, le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del SSN devono essere svolte dalle centrali di committenza regionali.In via sostanzialmente suppletiva, e all’evidente fine di prevenire il rischio di possibili carenze in approvvigionamenti di estremo interesse e rilevanza, è possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro, alle quali gli enti del servizio sanitario sono obbligati ad aderire in mancanza di convenzioni regionali disponibili nello specifico servizio o nella specifica fornitura di interesse; tale intervento suppletivo è definito “cedevole” in quanto, pur necessario nel perdurare dell’inoperatività di convenzioni e accordi quadro regionali, è destinato a perdere la sua ragion d’essere laddove la centrale regionale, ripristinando la fisiologica dinamica delineata dal legislatore, attivi i propri strumenti di acquisizione (Consiglio di Stato, sez. III, 26/02/2019, n. 1329; Consiglio di Stato , sez. V, 11/12/2017, n. 5826; T.A.R. Lazio-Roma, sez. III, 04/02/2021, n. 1457).3. Nel caso di specie, è accaduto che:- l’ASST degli Spedali Civili di Brescia, approssimandosi la scadenza (fissata per il 15 febbraio 2021 e, in un solo caso, per il 31 maggio 2021) di una serie di contratti di appalto relativi al servizio di pulizia e di sanificazione ambientale in favore di vari presidi sanitari del proprio ambito territoriale (contratti di appalto correnti in gran parte con Markas s.r.l. e in un solo caso con Dispari Soc. Coop. Soc. Onlus), ha preso atto dell’intenzione della società di committenza regionale ARIA s.p.a. di provvedere all’espletamento di una gara regionale per l’approvvigionamento dei servizi di pulizia per gli enti del servizio sanitario regionale soltanto a far data, approssimativamente, dal mese di marzo del 2021, con previsione di conclusione della procedura per la fine del 2021 e stipula dei relativi contratti entro i primi mesi del 2022;- peraltro, la stessa società di committenza regionale ha segnalato all’ASST l’esistenza di una convenzione regionale allo stato attiva e capiente in relazione ai servizi di pulizia per gli enti del servizio sanitario regionale: la Convenzione ARCA 2018_080, lotto n. 2, corrente con Markas s.r.l., limitatamente all’importo disponibile residuo di € 2.641.000,00;- conseguentemente, con il provvedimento impugnato nel presente giudizio, l’ASST ha stabilito di aderire a tale convenzione regionale per il periodo di un anno, dal 16 febbraio 2021 al 15 febbraio 2022 (corrispondente sostanzialmente al tempo stimato da ARIA s.p.a. per provvedere all’espletamento della nuova gara regionale), emettendo un ordinativo di fornitura in favore dei predetti Presidi sanitari per un importo complessivo di € 2.641.000,00, oltre IVA4. Nel presente giudizio il Consorzio Leonardo, titolare della convenzione nazionale Consip relativa ai servizi di pulizia per gli enti del servizio sanitario nazionale e aggiudicatario, in particolare, del lotto n. 4 che ricomprende le province di Brescia e di Mantova, lamenta l’illegittimità dell’atto di adesione dell’ASST alla convenzione regionale ARCA_2018_080.1; deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 comma 449 L. 296/2006, degli artt. 21, 30, 51 del d. lgs. 50/2016 e dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza; ciò in quanto:- il lotto n. 2 della convenzione ARCA_2018_080.1, di cui è titolare Markas s.r.l., non ricomprenderebbe l’ASST degli Spedali Civili di Brescia tra i soggetti beneficiari della medesima, essendo quest’ultima riferita esclusivamente ad altre aziende sanitarie, specificamente individuate (ASST NORD MILANO e ASST RHODENSE); - secondo il Consorzio ricorrente, non sarebbe ammissibile che l’aggiudicatario di un lotto di una gara possa erogare le prestazioni oggetto di gara in favore di enti diversi da quelli ricompresi nel proprio lotto; - del resto, nella documentazione della gara ARCA non sarebbe stata contemplata una “clausola di estensione o di adesione”, la quale presuppone che l’amministrazione aderente figuri tra i potenziali beneficiari del contratto, sia negli atti di gara che nella convenzione; ciò in quanto l’”adesione postuma” sottrae il contratto al confronto competitivo e quindi è ammessa dalla giurisprudenza entro limiti rigorosi, di carattere soggettivo e oggettivo, quali, in particolare, la sufficiente determinazione o determinabilità ex ante dei possibili soggetti aderenti, delle prestazioni oggetto di estensione e dei tempi per l’adesione;- la circostanza che la gara bandita da ARCA sia stata suddivisa in lotti dimostrerebbe la volontà della centrale unica di committenza regionale di stipulare, non una convenzione quadro regionale aperta all’adesione di tutti gli enti del servizio sanitario regionale, ma una convenzione diretta a specifici beneficiari; - in mancanza di una convenzione regionale suscettibile di adesione da parte dell’ASST degli Spedali Civili di Brescia, quest’ultima avrebbe avuto l’obbligo, ai sensi dell’art. 1 comma 449 della L. n. 296/2006 e dell’art. 1 comma 3 del D.L. n. 95/2012, di aderire alla Convenzione CONSIP attiva in relazione ai medesimi servizi e all’ambito territoriale corrispondente alla provincia di Brescia, a pena di nullità del diverso contratto eventualmente stipulato;- in tale contesto, il provvedimento impugnato violerebbe anche i principi affermati a livello regionale dalla DGR n. XI del 16.12.2019, la quale, nel disciplinare gli acquisti da parte del enti del SSR, ribadisce il principio per cui, qualora non sia immediatamente disponibile una convenzione regionale ARIA, gli enti del SSR possono procedere ad acquisti autonomi soltanto qualora il prodotto o il servizio necessario non sia disponibile presso CONSIP;- sarebbe pertanto censurabile, nel caso in esame, il comportamento di ARIA, la quale, su richiesta dell’ASST degli Spedali Civili di Brescia, avrebbe omesso di segnalare la disponibilità della convenzione CONSIP, indicando soltanto l’esistenza della convenzione regionale, inapplicabile a detta Azienda Sanitaria.5. Le parti resistenti hanno contestato la fondatezza di tali censure, rilevando che:- diversi atti della procedura di gara sfociata nella stipula della convenzione regionale ARCA_2018_80.1 (e in particolare la determina di indizione, il progetto di gara e la stessa convenzione conclusiva) avevano qualificato espressamente tale convenzione come convenzione “ex art. 26 L. 488/1999”;- il riferimento esplicito a quest’ultima norma avrebbe reso palese che la gara avrebbe avuto ad oggetto una convenzione aperta ex lege all’adesione di tutti gli enti sanitari regionali interessati, e non riservata alle sole aziende citate nel lotto; - la previsione di specifici enti sanitari all’interno del lotto sarebbe servita unicamente a “dimensionare” il servizio messo a gara in relazione al fabbisogno di servizio evidenziato da tali enti nel periodo considerato; e ciò al fine di consentire, da un lato alla stazione appaltante di determinare la base d’asta, e dall’altro alle ditte concorrenti di formulare offerte consapevoli e di confidare su un grado minimo presuntivo di redditività della convenzione;- non si sarebbe trattato, quindi, di una gara bandita da ARCA su delega di specifici enti sanitari, ma di una convenzione quadro aperta alla futura adesione di tutti gli enti sanitari regionali, e ciò spiegherebbe l’assenza di una clausola espressa di adesione, necessaria soltanto nel caso di appalti specifici stipulati dalla centrale unica di committenza su delega di alcuni enti; - pertanto, in presenza di convenzioni regionali attive e capienti nello specifico servizio, l’ASST degli Spedali Civili di Brescia non avrebbe potuto rivolgersi alla convenzione nazionale CONSIP, secondo principi ormai consolidati.6. Ciò posto, il Collegio ritiene che le censure dedotte dalla parte ricorrente con i primi due motivi siano fondate e debbano essere accolte, alla luce delle seguenti considerazioni.6.1. La procedura di gara bandita nel 2018 dalla società di committenza regionale lombarda per l’approvvigionamento del servizio di pulizia in favore degli enti del servizio sanitario regionale era stata ripartita in tre lotti, ciascuno dei quali riferito a specifici enti sanitari, corrispondenti a quelli che avevano preventivamente manifestato interesse alla procedura; in relazione a ciascun lotto, la tipologia delle prestazioni inserite nel progetto di gara e la base d’asta erano state determinate sulla base dei fabbisogni qualitativi e quantitativi ipotizzati dagli enti interessati nel biennio contrattuale oggetto della procedura, e ciò all’evidente fine di garantire un adeguato livello di efficienza della futura convenzione, modellandola sulle esigenze concrete delle aziende interessate.6.2. Le amministrazioni resistenti e la parte controinteressata sostengono che, sebbene la gara regionale fosse stata ripartita in lotti riferiti a specifici enti sanitari, nondimeno ciascuna delle tre convenzioni scaturite da tale gara sarebbe rimasta suscettibile di future adesioni da parte di tutti gli enti del servizio sanitario regionale, inclusa l’ASST degli Spedali Civili di Brescia, trattandosi di convenzioni stipulate espressamente ai sensi dell’art. 26 della L. 488/1999 e come tali aperte ex lege all’adesione di tutti gli enti sanitari interessati. Non sarebbe pertanto censurabile la determinazione dell’ASST di aderire alla convenzione ARCA relativa al lotto n. 2, sebbene in quest’ultimo fossero stati inclusi esclusivamente l’ASST NORD MILANO e l’ASST RHODENSE.6.3. La tesi non convince il Collegio.6.3.1. Il mero richiamo dell’art. 26 della L. 488/1999 contenuto negli atti della gara regionale non appare di per sé risolutivo al fine di ritenere che la convenzione regionale sia aperta per legge all’adesione indiscriminata di tutti gli enti del servizio sanitario regionale, dal momento che la norma in questione si limita a prevedere l’obbligo del soggetto aggiudicatario della convenzione quadro di “accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato” (comma 1), ma di per sé non esclude che, allorchè le amministrazioni beneficiarie della convenzione siano state espressamente individuate negli atti di gara e nella convenzione quadro, l’obbligo a contrarre dell’appaltatore sussista esclusivamente nei confronti di dette amministrazioni, e non, genericamente, nei confronti di tutte le amministrazioni dello stesso comparto o dello stesso ambito territoriale; parimenti, la norma in esame aggiunge (al comma 3) che “Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse (…)”, ma tale previsione, di per sé, non preclude alla società di committenza di destinare la convenzione quadro a specifiche amministrazioni pubbliche che abbiano manifestato preventivamente il proprio interesse all’approvvigionamento periodico di quel servizio o di quella fornitura in un determinato arco temporale, modellando conseguentemente la procedura di gara sulle esigenze qualitative e quantitative rappresentate da dette amministrazioni.6.3.2. D’altra parte, la tesi difensiva sostenuta in giudizio dalle parti resistenti, oltre a non trovare un riscontro dirimente nel mero richiamo dell’art. 26 della L. 488/1999, conduce a conseguenze palesemente irragionevoli nella misura in cui finisce per avvalorare l’assunto che una convenzione quadro regionale, modellata sul fabbisogno qualitativo e quantitativo di specifiche aziende sanitarie, possa poi essere erosa, in tutto o in parte, nel suo importo contrattuale massimo, dalle richieste di approvvigionamento formulate da aziende diverse da quelle espressamente contemplate, con l’effetto ultimo - potenziale, ma assolutamente concreto - di renderla incapiente e incapace di soddisfare proprio le richieste di quelle specifiche aziende sulle cui esigenze era stata modellata.6.3.3. Se, quindi, è certamente vero che l’indicazione di specifici enti sanitari negli atti della gara regionale è servita a “dimensionare” l’oggetto della futura convenzione per consentire la determinazione della base d’asta secondo criteri di trasparenza e la formulazione da parte degli operatori di offerte consapevoli, non è però vero che essa sia servita soltanto a questo, dal momento che l’esigenza di dimensionamento del servizio era funzionale, prima ancora che alla determinazione della base d’asta, a garantire la tendenziale copertura, nel periodo contrattuale, delle esigenze di approvvigionamento del servizio rappresentate da specifici enti sanitari, sia quanto a tipologia di prestazioni sia, correlativamente, quanto ad entità economica delle stesse; sicchè, ritenere che, ad onta di tutto questo, la convenzione regionale sia destinata indistintamente a tutti gli enti del servizio sanitario regionale e che il suo plafond possa essere utilizzato, e persino esaurito, da imprese diverse da quelle specificamente indicate negli atti di gara, costringendo queste ultime a rivolgersi al mercato per procacciarsi il servizio, a costi verosimilmente più alti, appare contrario a canoni di logica e di ragionevolezza, e quindi, in definitiva, a principi di buona amministrazione.6.3.4. A ciò si aggiunga che la suddivisione della gara in lotti e la individuazione, all’interno di ciascun lotto, di specifici enti beneficiari territorialmente omogenei (come nel caso di specie), orienta e condiziona inevitabilmente le stesse offerte degli operatori, essendo intuitivo che i costi del servizio possono divergere sensibilmente a seconda della ubicazione territoriale dell’ente beneficiario e della sua distanza dalla sede dell’operatore economico (a cui si connettono esigenze di dislocazione e di trasporto del personale necessario), per cui non appare ragionevole che un’offerta economica elaborata da un concorrente in relazione ad un lotto territoriale contiguo alla propria sede possa poi vincolarlo a rendere le medesime prestazioni, allo stesso prezzo, in favore di amministrazioni dislocate nei più disparati contesti territoriali, solo perché ricomprese in ambito regionale.6.3.5. Per la stessa ragione, l’eventuale estensione della convenzione quadro ad enti diversi da quelli specificamente indicati deve essere sottoposta al confronto concorrenziale tra le imprese partecipanti alla gara centralizzata, le quali devono poter formulare la propria offerta nella consapevolezza che potrebbe essere loro richiesto di approntare beni, servizi o lavori ulteriori rispetto a quelli richiesti dalla lex specialis; a tal fine, è necessario che l’eventualità della futura adesione di enti diversi da quelli indicati sia oggetto di una previsione esplicita negli atti di gara, attraverso la formulazione di una clausola espressa di adesione o di estensione.6.3.6. Tale clausola, secondo condivisibili principi giurisprudenziali, deve predeterminare il perimetro soggettivo ed oggettivo della eventuale estensione, indicando sia i soggetti che potranno beneficiarne sia le prestazioni che potranno essere richieste e in quali limiti; è stato affermato, a questo riguardo, che "il criterio orientativo di base, elaborato dalla giurisprudenza, vuole che una clausola estensiva in tanto possa essere ammessa, in quanto soddisfi i requisiti, in primis di determinatezza, prescritti per i soggetti e l'oggetto della procedura cui essa accede: infatti, l'appalto oggetto di estensione, in questa prospettiva, non viene sottratto al confronto concorrenziale, a valle, ma costituisce l'oggetto, a monte, del confronto tra le imprese partecipanti alla gara, poiché queste nel prendere parte ad una gara, che preveda la c.d. clausola di estensione, sanno ed accettano (...) che potrebbe essere loro richiesto di approntare beni, servizi o lavori ulteriori, rispetto a quelli espressamente richiesti dalla lex specialis, purché determinati o determinabili a priori, al momento dell'offerta, secondo requisiti né irragionevoli né arbitrari, tanto sul piano soggettivo - per caratteristiche e numero delle amministrazioni eventualmente richiedenti - che su quello oggettivo - per natura, tipologia e quantità dei beni o delle prestazioni aggiuntive eventualmente richieste entro un limite massimo (Cons. St., sez. III, 28 settembre 2020 n. 5705; 15 febbraio 2018, n. 982; 4 febbraio 2016, n. 442); analogamente, è stato affermato che “L'adesione postuma da parte di un'Amministrazione pubblica agli esiti di una procedura di gara alla quale è risultata estranea, indetta sulla scorta di una convenzione alla quale non aveva aderito, integra violazione dei principi generali di evidenza pubblica di derivazione comunitaria e di stampo nazionale, che impediscono l'affidamento di una fornitura senza una procedura individuale o collettiva di cui sia stato parte, formalmente e sostanzialmente, il soggetto affidante” (Consiglio di Stato, sez. V , 11/02/2014 , n. 663). 6.3.7. Per tutte le ragioni appena esposte, la possibile estensione della convenzione regionale ARCA_2018_080.1 ad enti diversi da quelli specificamente indicati avrebbe dovuto essere prevista già negli atti della gara regionale e nelle relative convenzioni quadro attraverso l’introduzione di una clausola espressa di estensione, che invece è mancata del tutto; e tale constatazione rende pertanto illegittima la determinazione dell’ASST resistente di aderire a tale convenzione regionale, essendo questa riferita esclusivamente a specifici enti sanitari e modellata sul fabbisogno qualitativo e quantitativo di servizio rappresentato da questi ultimi nella fase preliminare di programmazione e di predisposizione degli atti di gara.7. In definitiva, alla luce di tali considerazioni, i primi due motivi di ricorso sono fondati a vanno accolti, con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati e l’assorbimento delle censure residue, peraltro dedotte in via dichiaratamente subordinata.8. 10. Sono naturalmente fatte salve le successive determinazioni che l’Azienda sanitaria vorrà assumere, anche mediante propri idonei strumenti di negoziazione, per garantirsi l’approvvigionamento del servizio nelle more dell’espletamento della nuova gara indetta (o in corso di indizione) da parte della centrale di committenza regionale..9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il decreto del Direttore Generale dell'Azienda Socio Sanitaria Territoriale degli Spedali Civili di Brescia n. 119 del 12 febbraio 2021.Condanna l’ASST degli Spedali Civili di Brescia, ARIA s.p.a. e Markas s.r.l., in solido tra loro, a rifondere alla parte ricorrente le spese di lite, che liquida in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei signori magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaAriberto Sabino Limongelli