urn:nir:tar.lombardia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20200062920210614161417054.xml20200062920210614161417054.docm202000629\202000629.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\786 Bernardo Massari\Sentenzabernardo massari16/06/2021 21:05:50mara bertagnolli15/06/2021 15:28:0018/06/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZABernardo Massari, PresidenteMauro Pedron, ConsigliereMara Bertagnolli, Consigliere, Estensore per l'annullamento- della deliberazione di Consiglio Comunale n. 82 del 24 luglio 2020, recante Modifiche al Piano Generale degli Impianti Pubblicitari, pubblicata a far data dal 29 luglio 2020, nella parte in cui contiene prescrizioni lesive delle posizioni di parte ricorrente;- della nota del 16 settembre 2020, con la quale è stata comunicata la suddetta modifica del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari; - di ogni altro atto o provvedimento, comunque denominato ed ancorché non cognito, presupposto, connesso e/o conseguente agli atti sopra indicati, se ed in quanto illegittimo e lesivo. sul ricorso numero di registro generale 629 del 2020, proposto da Wayap S.r.l. e Aipe – Associazione Imprese di Pubblicità Esterna, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Paola Conticiani, Fabio Massimo Ventura e Piermario Strapparava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Brescia presso lo studio Valli' Cappiello, via M. D'Azeglio 1/C; Comune di Brescia, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Brescia presso lo studio Andrea Orlandi, Corsetto Sant'Agata, 11/B; Flex S.r.l., non costituita in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Brescia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2021 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi, ai sensi del combinato disposto dell’art. 25 del d.l. 137/2020 e dell’art. 4 del d.l. 28/2020 ivi richiamato, i difensori delle parti come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOLa società WayAP è titolare di numerose autorizzazioni relative a impianti pubblicitari localizzati nel Comune di Brescia, in scadenza il 29 marzo 2022, mentre AIPE è una delle Associazioni più rappresentative sul territorio nazionale degli interessi delle imprese operanti nel settore della pubblicità mediante impianti.Entrambi i soggetti, ravvisando nelle modifiche apportate al PGIP una inaccettabile lesività della propria posizione giuridica, per quanto riguarda la ditta WayAP e di quelle dei propri assistiti, per quanto riguarda AIPE, hanno censurato la legittimità delle nuove disposizioni con specifico riferimento, in particolare, alla previsione dell’assegnazione degli impianti collocati su suolo pubblico mediante gara pubblica preordinata al rilascio di un’apposita concessione e alla inadeguatezza del regime transitorio.Regime transitorio tanto più lesivo quanto si consideri che, negli anni precedenti l’avversata modifica del Piano in questione, una parte delle vie comunali ha visto già un processo di complesso riordino della pubblicità esistente, con censimento degli impianti presenti ed autorizzati, rimozione dei medesimi, individuazione delle posizioni in cui la pubblicità era ammessa e riassegnazione degli spazi così individuati secondo una serie di criteri previsti dal previgente Piano. Le altre, classificate in I e II classe, necessiteranno, prima dell’assegnazione degli impianti, del previo riordino, con conseguente, ulteriore, allungamento dei tempi per il rilascio delle relative autorizzazioni ai sensi della nuova disciplina.Queste e numerose altre perplessità suscitate dalla novella sono state rappresentate attraverso osservazioni trasmesse al Comune a seguito della partecipazione sollecitata portando la bozza delle modifiche a conoscenza delle imprese interessate e delle associazioni di categoria, ma della risposta a tali apporti collaborativi non vi sarebbe, secondo parte ricorrente, traccia alcuna nell’atto con cui è stato approvato il nuovo testo del PGIP.Fatta tale premessa, nel ricorso sono state, dunque, dedotte le seguenti censure:1. Violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzionalità e di effettività del regime transitorio, di certezza del diritto e di chiarezza normativa, del legittimo affidamento, rafforzato dai principi comunitari che lo sanciscono; violazione dei principi costituzionalmente rilevanti della gradualità nella trasformazione del diritto e del buon andamento dell’Amministrazione di cui all’art. 97 Costituzione. Sviamento di potere in ragione della compromissione della finalità della disciplina transitoria; eccesso di potere per illogicità, per irragionevolezza, per contraddittorietà, per travisamento in fatto ed in diritto, per manifesta e grave ingiustizia; per difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 27, comma 5, del D. Lvo n. 285/1992. Data la funzione della disciplina transitoria, che è quella di consentire il passaggio graduale ed effettivo al nuovo regime, nella fattispecie non sarebbe stata prevista alcuna gradualità nella trasformazione del diritto, violando il buon andamento dell’azione amministrativa, anche in ragione della lesione del legittimo affidamento degli operatori titolari di autorizzazioni in corso di validità. Non vi sarebbe stato, dunque, alcun contemperamento tra l’interesse all’applicazione del nuovo regime e le esigenze degli operatori, in termini quantomeno di certezze e di tempi ragionevoli per il passaggio.Tanto più che non sarà possibile un’immediata sostituzione delle autorizzazioni in scadenza con altre rilasciate ai sensi della nuova disciplina, in considerazione del fatto che tutti gli impianti collocati su suolo pubblico non potranno essere nuovamente autorizzati prima che si sia conclusa la procedura di gara per l’affidamento delle concessioni di suolo pubblico che rappresentano un presupposto necessario: procedura che, pur essendo ormai prossima la scadenza delle autorizzazioni, non è stata ancora bandita. Ciò determinerebbe l’irragionevolezza del regime transitorio.Peraltro, il nuovo Piano sarebbe illegittimo per il solo fatto di non aver differenziato, quanto a disciplina transitoria, il regime proprio degli impianti installati su suolo pubblico rispetto a quelli installati su suolo privato. In ogni caso all’incongruità del breve termine per la transizione, che riguarderebbe trasversalmente tutti i tipi di autorizzazioni, da quelle permanenti, a quelle scadute tra l’entrata in vigore del nuovo piano e il 31 dicembre 2020, a quelle che scadranno dopo il termine transitorio, si aggiungerebbe il contrasto della previsione di cui all’art. 38, comma 5, secondo cui “dopo l’entrata in vigore del presente piano non saranno concessi ulteriori rinnovi alla scadenza delle autorizzazioni”, rispetto alla rinnovabilità delle autorizzazioni e delle concessioni sancita dall’art. 27, comma 5 del D.lgv. 285/1992;2. Violazione dell’articolo 3 della Costituzione e dell’art. 3, commi 1-3, del decreto legislativo n. 507/1993, dell’art. 23 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (“Nuovo codice della strada”) e degli artt. 51 e 53 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (“Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada”), nonché dell’art. 16 del D.Lgs. 59 del 26 marzo 2010. Violazione dei principi di buon andamento dell’amministrazione: la collocazione di impianti pubblicitari su strade pubbliche previa concessione di suolo pubblico stravolgerebbe le citate prescrizioni del codice della strada e del regolamento di esecuzione, che, al contrario, prevedono un’unica autorizzazione per l’istallazione degli impianti e per l’occupazione del suolo pubblico;3. Violazione dell’art. 3, commi 1-3, del decreto legislativo n. 507/1993, dell’art. 23 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (“Nuovo codice della strada”) e degli artt. 51 e 53 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (“Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada”), nonché dei principi di buon andamento dell’amministrazione, di ragionevolezza, di proporzionalità, di ingiustizia manifesta: tutto ciò con riferimento all’art. 26.3 del Piano Generale degli Impianti recante la disciplina delle “insegne pubblicitarie sul tetto”, all’art. 26.1, comma 5, del Piano Generale degli Impianti recante la disciplina del “pannello pubblicitario”, nella parte in cui considera cieca la parte di facciata che non solo sia “priva di apertura”, ma sia anche “strutturalmente sfalsata di almeno 30 cm”;4. Violazione del combinato disposto degli artt. 23 e 27 D. Lgs n. 285/1992 (“codice della strada”) con l’art. 2558 c.c., nell’introduzione della previsione per cui l’autorizzazione è personale e non cedibile;5. Violazione degli artt. 3, 10 e 13 della L. n. 241/1990 e dei principi che regolano la partecipazione procedimentale, dal momento che il Comune non avrebbe dato risposta alle osservazioni presentate dagli odierni ricorrenti.Si è costituito in giudizio il Comune, eccependo l’inammissibilità del ricorso in quanto tutte le disposizioni impugnate sarebbero generali ed astratte e, dunque, necessiterebbero dell’adozione di atti attuativi per essere concretamente lesive.Nel merito il ricorso sarebbe infondato.Parte ricorrente, dopo aver sintetizzato il contenuto del proprio ricorso nella memoria del 10 maggio 2021, ha depositato una memoria di replica nella quale, dopo aver sottolineato le ragioni della legittimazione delle ricorrenti, ha pedissequamente riproposto la gran parte delle considerazioni già contenute nel ricorso, insistendo sulla inadeguatezza del regime transitorio, sull’illegittimità dell’imposizione della costituzione di una concessione da affidarsi con gara pubblica per la gestione degli impianti insistenti su suolo pubblico, sulla fondatezza della terza censura riferita all’insegna sui tetti e alle pareti finestrate, sull’illegittimità della previsione del divieto di cessione delle autorizzazioni e concessioni e, infine, sulla violazione dei principi partecipativi, in quanto sarebbe irrilevante il fatto che le ricorrenti non abbiano presentato proprie osservazioni.Alla pubblica udienza del 10 giugno 2021, la causa è stata trattenuta in decisione in esito alla discussione con modalità telematica.DIRITTO0. Il ricorso in esame può avere parziale accoglimento per le ragioni di seguito riportate.1. Prima di entrare nel merito della questione deve, però, essere esaminata l’eccezione in rito introdotta dal Comune, correlata alla natura generale e astratta delle previsioni impugnate, i cui destinatari non sarebbero individuabili a priori: ne deriverebbe l’inammissibilità del ricorso per carenza della lesività concreta e attuale delle disposizioni avversate. La tesi non è suscettibile di positivo apprezzamento, in primo luogo con riferimento alle disposizioni relative al regime transitorio. WayAPP, infatti, in quanto soggetto già titolare di autorizzazioni e AIPE, in quanto associazione di categoria, risultano essere portatori di un interesse concreto ed attuale all’impugnazione in relazione a quelle disposizioni che incidono direttamente e immediatamente sull’attività degli operatori del settore, tra cui, in primo luogo, l’avversato regime transitorio. Lo stesso può sostenersi con riferimento alle censure successive, aventi ad oggetto prescrizioni generali immediatamente lesive in quanto impositive dell’obbligo per la società ricorrente e per gli assistiti dell’associazione, anch’essa legittimata attiva, di accedere a un nuovo sistema autorizzatorio ritenuto lesivo delle prerogative dei soggetti titolari di autorizzazioni permanenti e/o non ancora scadute. Anche le prescrizioni correlate a specifiche caratteristiche degli impianti, parimenti impugnate, peraltro, riguardano categorie di impianti o previsioni comunque generali, immediatamente lesive.Il ricorso risulta, dunque, ammissibile anche in relazione a queste ultime.Si può, quindi, passare all’esame del merito della controversia.2. Con la prima doglianza è, in primo luogo, messa in contestazione la legittimità della caducazione delle autorizzazioni permanenti rilasciate prima dell’entrata in vigore del nuovo codice della strada con un preavviso di soli dieci mesi.Rispetto a tale profilo si deve dare conto di come la società WayAPP non abbia alcun interesse alla censura, atteso che essa è titolare esclusivamente di autorizzazioni rilasciate nell’anno 2016.La questione potrebbe, però, risultare di interesse per taluni degli iscritti ad AIPE, quindi, non si può escluderne l’ammissibilità.Ciò premesso, con riferimento alle autorizzazioni in parola va rilevato che l’art. 27, comma 5 del codice della strada non distingue tra impianti installati prima o dopo l’entrata in vigore del Codice, prevedendo una durata massima delle stesse di 29 anni: ne deriva che tutte le concessioni, anche rilasciate prima dell’entrata in vigore del codice della strada, debbono comunque ritenersi scadute alla decorrenza di ventinove anni dall’entrata in vigore del nuovo codice della strada, intervenuta il 26 maggio 1992.Ne discende che il Piano non può essere ritenuto illegittimo per il solo fatto che abbia inteso regolare le sorti delle autorizzazioni giunte alla loro durata massima possibile.3. Quanto al nuovo regime dettato dai commi 3 e seguenti dell’art. 38 del nuovo Piano pubblicitario, il Comune ha previsto che: “3. Le autorizzazioni relative ad impianti pubblicitari permanenti, rilasciate dall’Amministrazione Comunale antecedentemente all’entrata in vigore del Codice della Strada, scadranno alla data del 30/06/2021, salvo revoca anticipata in caso di difformità da quanto autorizzato. 4. Onde consentire ai titolari di autorizzazione un congruo preavviso, le autorizzazioni che scadono tra l’entrata in vigore del presente piano e il 31.12.2020 verranno prorogate al 30/06/2021. 5. Dopo l’entrata in vigore del presente piano non saranno concessi ulteriori rinnovi alla scadenza delle autorizzazioni. 6. Le postazioni esistenti nelle vie di cui agli art. 6,1 e 6.2 non ancora riordinate, alla scadenza delle autorizzazioni e se conformi al presente piano, saranno assegnate con procedura ad evidenza pubblica.”.L’art. 6 richiamato è dedicato all’individuazione delle strade in cui è ammessa la pubblicità. Al nuovo comma 4 dello stesso si è, quindi, previsto che qualora gli impianti pubblicitari permanenti siano ammessi ai sensi dei commi precedenti, se essi sono destinati ad insistere su suolo pubblico, le nuove postazioni possono essere autorizzate solo a seguito di specifico progetto di riordino, con individuazione delle postazioni consentite. In assenza di tale progetto possono essere autorizzati solo previa assegnazione delle postazioni con apposita procedura ad evidenza pubblica. Secondo parte ricorrente, il Comune avrebbe dovuto prevedere una durata delle autorizzazioni in essere tale da garantire la gradualità e il rispetto del principio di proporzionalità, oltre che il legittimo affidamento indotto negli operatori titolari da tempo delle concessioni che non saranno più rinnovate. In particolare, secondo la ricorrente, sarebbe illogico e irrazionale l’aver previsto la scadenza anticipata dei titoli e l’impossibilità del loro rinnovo a prescindere dalla possibilità di procedere al rilascio di nuove autorizzazioni, laddove ciò presupponga la conclusione delle gare previste per l’assegnazione degli impianti con procedure ad evidenza pubblica.La prima illogicità è individuata nel breve termine previsto dal nuovo piano per la scadenza di tutte le autorizzazioni in essere, fissato al 30 giugno 2021, a prescindere dal fatto che si tratti di autorizzazioni permanenti, rilasciate prima dell’entrata in vigore del codice della strada, scadute tra l’8 agosto 2020 e il 31 dicembre 2020 (e, dunque, prorogate fino a tale data) o in scadenza dopo l’entrata in vigore del nuovo Piano (fissata all’1 gennaio 2020).Parte ricorrente non è però riuscita a dimostrare l’incongruità, in generale, di tale termine, la cui fissazione risulta essere legittimata dal perseguimento dell’interesse pubblico coincidente con l’adeguamento di tutte le autorizzazioni al rispetto delle disposizioni del nuovo Piano. 4. La doglianza risulta, però, fondata, nella parte in cui tende a dimostrare l’irrazionalità, l’illogicità e la carenza di interesse pubblico di fronte alla mancata distinzione tra autorizzazioni di impianti installati su proprietà privata (rispetto alla nuova autorizzazione dei quali non è stato dimostrato sussistere alcun ostacolo pregiudiziale) e autorizzazioni di impianti installati su proprietà pubblica, rispetto ai quali la nuova autorizzazione può essere rilasciata solo all’impresa che risulti aggiudicataria della postazione o del lotto di più postazioni in cui esso è ricompreso. La conclusione della gara ad evidenza pubblica per l’individuazione del soggetto legittimato all’installazione dell’impianto pubblicitario e, dunque, del concessionario dello spazio pubblico utilizzabile per l’installazione stessa è condizione imprescindibile che, in conseguenza della formulazione della disposizione, preclude ogni possibilità del rilascio di una nuova autorizzazione prima della scelta del concessionario.Ciò crea una discrasia temporale che frustra lo stesso interesse del Comune, che non potrà incassare i diritti relativi all’installazione dell’impianto fino a che la gara non sia conclusa e la nuova autorizzazione rilasciata. Non è, quindi, individuabile alcun interesse pubblico sotteso al prodursi degli effetti della previsione del piano che prevede l’automatica caducazione delle autorizzazioni a prescindere dal fatto che lo stesso Comune sia in condizioni di procedere al rilascio di quelle adeguate al nuovo Piano, così ingenerando l’impossibilità di praticare l’attività pubblicitaria per un tempo anche lungo, in pregiudizio sia dell’interesse imprenditoriale del titolare dell’autorizzazione scaduta o in scadenza, che dello stesso Comune, cui verrà a mancare il relativo gettito d’imposta.È illegittima, dunque, la mancata previsione del collegamento tra scadenza dell’autorizzazione relativa agli impianti installati su beni pubblici e possibilità del rilascio di una nuova a seguito dell’individuazione del concessionario dello spazio pubblicitario.5. Il ricorso merita, dunque, positivo apprezzamento nella parte in cui censura la legittimità dell’art. 38 del Piano generale degli Impianti pubblicitari approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 82 del 24 luglio 2020, nella parte in cui non distingue tra impianti su suolo pubblico e privato e non prevede, quanto all’autorizzazione dei primi, una possibilità di proroga delle autorizzazioni in essere o scadute nel periodo previsto dalla norma stessa sino a che non si siano perfezionate le condizioni per il rilascio del nuovo titolo previa conclusione della gara per l’individuazione del concessionario.In tal senso si è recentemente espresso anche il TAR Toscana, nella sentenza n. 407/2021, che a sua volta richiama la pronuncia del T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 27 dicembre 2019, n. 3004; in essa si legge che la previsione della gara pubblica per l’affidamento degli impianti non è illegittima nella misura in cui “nelle more dell’espletamento della procedura ad evidenza pubblica per la concessione del suolo pubblico, l’Amministrazione potrà rilasciare nuovi titoli o rinnovare le autorizzazioni in essere, seppure con durata limitata al periodo di svolgimento della gara, nel rispetto della vigente normativa”. Ipotesi che è, invece, espressamente esclusa nel caso di specie, rendendo, pertanto, illegittima la previsione.Questo Tribunale deve, quindi, esercitare il potere caducatorio ad esso attribuito dall’art. 34 del c.p.a., annullando l’impugnato articolo 38 del PGIP e individuando le ragioni che ne determinano la contrarietà alla legge e ai principi dell’ordinamento, sì da fornire opportune indicazioni cui il Comune dovrà attenersi nel procedere alla riedizione del potere resa necessaria dall’eliminazione dall’ordinamento della disposizione transitoria regolante l’applicazione del nuovo regime dettato dal PGIP modificato. Non può essere superato, infatti, il limite che vieta al giudice di sostituirsi all’Amministrazione in relazione all’esercizio di un potere non ancora esercitato, quale quello di trovare il suddetto collegamento e dettare una disciplina che, in modo razionale e logico, colleghi la scadenza dell’autorizzazione rilasciata sulla scorta della normativa previgente all’esistenza delle condizioni per il rilascio di una nuova, ogni volta che sia previsto che quello stesso spazio pubblico sia destinato ad ospitare un impianto pubblicitario anche alla luce del nuovo Piano.6. Del tutto legittimo, invece, risulta l’aver previsto la necessità del rilascio di nuove autorizzazioni anche con riferimento agli impianti insistenti su suolo privato, in quanto ciò si rende necessario per garantire la loro adeguatezza rispetto a tutte le altre disposizioni modificate, a prescindere dal fatto che tali impianti non siano assegnati a seguito dell’espletamento di una gara pubblica.7. Deve poi, condividersi la tesi della difesa comunale secondo cui il divieto del rinnovo automatico non contrasta con l’art. 27, comma 5 del codice della strada, che comunque prevede la possibilità della revoca del titolo per motivi di interesse pubblico sopravvenuti o per ragioni di sicurezza. L’adozione di un Piano degli impianti pubblicitari e la necessità di garantire il rispetto della disciplina programmatoria ivi contenuta ben può essere una ragione che giustifica il divieto del rinnovo delle autorizzazioni già in essere, per assoggettare il rilascio del titolo alla verifica di conformità alla normativa sopravvenuta.8. Quanto alla seconda doglianza, non può condividersi la tesi di parte ricorrente secondo cui il codice della strada (e il suo regolamento di esecuzione) prevedrebbero un’unica autorizzazione per l’istallazione degli impianti e per l’occupazione del suolo pubblico. Il codice della strada, infatti, disciplina il rilascio dell’autorizzazione occupandosi dei soli profili connessi alla gestione delle strade e alla garanzia della sicurezza della circolazione sulle stesse, a prescindere dalla natura pubblica o privata del sedime dell’impianto pubblicitario. Il rapporto che lega il gestore dell’impianto pubblicitario al proprietario del bene su cui esso è destinato a essere collocato è disciplinato in modo diverso a seconda che questi sia un soggetto privato o pubblico: nel primo caso la fonte sarà rappresentata dal contratto a tal fine stipulato e dalle norme civilistiche di riferimento, mentre nel secondo la costituzione di un rapporto concessorio rientra nella logica secondo cui un bene pubblico (come la pertinenza stradale o un’opera pubblica) può essere sottratto al suo tipico uso per essere destinato a un uso specifico da parte di un soggetto privato (come l’installazione di un impianto pubblicitario) nel rispetto dell’evidenza pubblica: ciò per garantire sia un’adeguata gestione del bene pubblico, che la tutela della concorrenza tra gli aspiranti all’uso esclusivo.In nessun modo può ritenersi, contrariamente a quanto affermato nel ricorso, che il codice della strada riconosca “un diritto alla libera attività di affissione diretta (implicitamente riconosciuta come tale dalla Corte costituzionale; sentenza n. 355 del 2002) sottoposto soltanto ad autorizzazione, ai sensi degli articoli 23 del codice della strada e 53 del relativo regolamento di esecuzione.”. Ciò, infatti, come già anticipato, si porrebbe in contrasto con il regime proprio dei beni appartenenti agli enti pubblici, di cui al codice civile.Il Collegio ritiene, dunque, di poter condividere il principio affermato nella sentenza del T.R.G.A. Bolzano, sent. n. 278/2014, in cui si legge che “La messa a gara da parte di un Comune degli spazi pubblici per la collocazione degli impianti pubblicitari è pienamente legittima, dovendosi ritenere che sia corretto allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico”. Ciò in linea con il principio generale di cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 5/2013, in ragione del quale la concessione tramite gara dell’uso di beni pubblici per l’esercizio di attività economiche private è istituto previsto nell’ordinamento, con la conseguente qualificazione della gara come strumento per assicurare il principio costituzionale della libera iniziativa economica.Risulta inconferente anche l’affermazione di parte ricorrente secondo cui il ricorso alla gara pubblica per l’affidamento della concessione di suolo pubblico non risponderebbe ad esigenze di tutela della concorrenza, in quanto “non è invocabile l’esigenza di contingentamento in quanto il Piano, avendo introdotto prescrizioni, all’evidenza, incerte, indefinite e, per certi versi, anche inoperative, ha omesso di individuare né ha reso, comunque, individuabile ex ante il numero di titoli autorizzatori disponibili per le istallazioni pubblicitarie né ha prescritto le eventuali limitazione di posizionamento di impianti tali da correlarsi, in qualche modo, alla eventuale necessità di gara pubblica per l’assegnazione di contingentati impianti.”. Non è, infatti, il limitato numero di impianti autorizzabili a giustificare il ricorso all’evidenza pubblica, ma il principio, sempre più fortemente affermato anche nelle direttive comunitarie, per cui l’uso dei beni pubblici non può essere concesso se non a soggetti individuati mediante il ricorso a un’adeguata procedura di selezione del contraente.9. Né è dato comprendere in base a quale principio la quantità degli impianti pubblicitari da collocarsi sul territorio dovrebbe essere predeterminato o predeterminabile: ciò a prescindere dalla mancata specificazione di quale sarebbe l’interesse di parte ricorrente all’introduzione di una siffatta disposizione.Invero, al numero di impianti disponibili fa riferimento la giurisprudenza (cfr. TAR Toscana, sentenza n. 407/2021) nel richiamare il già più sopra ricordato principio comunitario per cui il ricorso alla gara pubblica si impone ogni volta che il numero di titoli autorizzatori sia limitato. Ciò, però, non impone alcun obbligo della loro quantificazione, essendo in re ipsa il presupposto che la disponibilità di impianti pubblicitari su suolo pubblico sia una risorsa limitata. Accertata, in ragione di ciò, la legittimità del ricorso alla gara pubblica per l’affidamento degli spazi pubblicitari su suolo pubblico, per quanto attiene alla mancata specificazione delle condizioni di gara nell’ambito del PGIP, come già più sopra anticipato, ciò risulta essere conforme alla natura stessa dell’atto, destinato alla disciplina dell’esercizio della pubblicità nel territorio comunale e non anche a regolamentare l’attuazione del diverso profilo dell’assegnazione degli spazi pubblici. Ne consegue che non può essere ravvisato il vizio dedotto.10. La terza doglianza lamenta il difetto di istruttoria, travisamento, irragionevolezza e ingiustizia della nuova previsione di cui all’art. 26.3 che ha prescritto che le insegne poste sui tetti possano essere composte solo da “lettere scatolate singole” non suscettibili di illuminazione. In tal modo il Comune avrebbe limitato la possibilità di installare un impianto pubblicitario a una tipologia che non interesserà alcun operatore pubblicitario, anche per gli alti costi di realizzazione e manutenzione e la scarsa visibilità.Si tratterebbe, dunque, di una limitazione che precluderebbe a priori l’utilizzo dei tetti a fini pubblicitari e ciò ne fa una disposizione immediatamente lesiva e, dunque, la relativa censura può essere ritenuta ammissibile, ancorché infondata.Nel nuovo Piano non è prevista al proposito alcuna innovazione sostanziale della disciplina previgente, atteso che il Comune si è limitato a specificare che l’articolo si riferisce a insegne collocate su tetto, le quali non sono veri e propri “impianti” pubblicitari, idonei ad essere impiegati per campagne pubblicitarie e sono caratterizzate dallo loro sostanziale immodificabilità, quantomeno fino alla cessazione o al cambio di attività o di denominazione del soggetto pubblicizzato.Ne discende che non può essere ravvisata la loro illogicità. Il Comune si è, infatti, limitato, nell’ambito della propria discrezionalità, ad individuare specifiche caratteristiche proprie delle insegne pubblicitarie collocate sui tetti (diverse da impianti pubblicitari) rispetto a cui non può essere considerato l’eventuale interesse di operatori pubblicitari perché per loro natura non destinate ad essere utilizzate come mezzi per diffondere pubblicità a favore dei propri clienti, ma solo a costituire l’insegna per la promozione di uno specifico soggetto.11. Parte ricorrente lamenta, altresì l’illegittimità dell’art. 26.1, comma 5, del Piano Generale degli Impianti recante la disciplina del “pannello pubblicitario”, nella parte in cui considera cieca la parte di facciata che non solo sia “priva di apertura”, ma sia anche “strutturalmente sfalsata di almeno 30 cm”.A tale proposito deve, in primo luogo, evidenziarsi come l’accoglimento della censura porterebbe alla riviviscenza della precedente disposizione che vietava l’installazione di pannelli di grande formato su qualsiasi parete che presentasse aperture o finestre. Dunque la previsione avversata produce l’effetto, favorevole alle ricorrenti, di ammettere la deroga alla suddetta regola generale ogni volta che la porzione di facciata priva di aperture rappresenti una parte architettonicamente autonoma, discostandosi dalla stessa parete finestrata in cui si innesta di almeno trenta centimetri.Proprio in ragione di tale peculiarità oggettiva, la previsione che ammette la deroga appare logica, razionale e rispondente a uno specifico interesse pubblico, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente.12. Con la quarta censura è stata, quindi, dedotta la violazione del combinato disposto degli artt. 23 e 27 D. Lgs n. 285/1992 (“codice della strada”) con l’art. 2558 c.c., per effetto della previsione per cui l’autorizzazione è personale e non cedibile senza l’assenso del Comune. Ciò è stabilito dall’art. 30, comma 7, secondo cui “L’autorizzazione è personale e non cedibile, salvo espresso assenso dell’Amministrazione comunale.” e nell’art. 31, comma 4, secondo cui “La concessione è personale, non è scindibile dall’autorizzazione e non è cedibile, salvo espresso assenso dell’Amministrazione comunale. Avrà la medesima durata dell’autorizzazione.”. Secondo parte ricorrente tali previsioni non sarebbero giustificabili, perché la voltura del titolo conseguente alle cessioni di azienda e di ramo d’azienda costituirebbe atto dovuto in presenza del requisito oggettivo dell’effettivo trasferimento, alla luce dell’art. 2558 del codice civile.Anche rispetto a tale censura pare configurabile un interesse concreto e attuale all’impugnazione, atteso che una tale disposizione può direttamente incidere sul valore di mercato dell’azienda pubblicitaria, evidentemente diverso nel caso in cui la sua cessione possa comportare l’automatico subentro in tutte le autorizzazioni e concessioni in essere. Essa, però, non è suscettibile di positivo apprezzamento.Le previsioni non possono che tendere a garantire che il subentro nell’autorizzazione avvenga nel rispetto di tutte le condizioni richieste dal Piano della pubblicità, tra cui, dal punto di vista soggettivo, la regolarità rispetto al pagamento dei tributi locali imposta dal comma 14 dell’art. 30 del Piano.Non è ipotizzabile, perché privo di ogni logica, infatti, che le previsioni dell’assenso del Comune abbiano altro significato che quello di escludere un subentro tacito in luogo della necessaria verifica della sussistenza di tutti i presupposti che hanno portato al rilascio dell’autorizzazione in cui è chiesto il subentro.Per quanto attiene, nello specifico, agli impianti su suolo pubblico, la previsione dell’assenso è ulteriormente giustificata dallo stretto collegamento tra autorizzazione e concessione previsto dal comma 4 dell’art. 31 del Piano, che, nel disciplinare il rilascio delle concessioni per l’installazione di impianti pubblicitari su suolo pubblico prevede che: “La concessione è personale, non è scindibile dall’autorizzazione e non è cedibile, salvo espresso assenso dell’Amministrazione comunale. Avrà la medesima durata dell’autorizzazione.”. L’inscindibilità di autorizzazione e concessione è evidentemente collegata al fatto che l’impianto non può essere installato da chi non abbia anche la disponibilità del suolo pubblico per effetto della concessione. Concessione che instaurando un rapporto contrattuale tra pubblica amministrazione e privato non può essere ceduta, al pari di qualsiasi altro contratto stipulato con un soggetto pubblico, senza il necessario assenso di quest’ultimo, subordinato alla verifica del possesso, da parte del nuovo contraente, di tutti i requisiti previsti per poter contrarre con la pubblica amministrazione e di quelli specifici richiesti in relazione alla tipologia di contratto.Dunque, deve ritenersi legittima la prescrizione che subordina il subentro nella concessione all’assenso del Comune, ancorché da intendersi come mero accertamento in senso positivo della sussistenza dei presupposti previsti perché il subentrante possa divenire concessionario e per la volturazione dell’autorizzazione collegata.13. Anche la quinta censura non può trovare positivo apprezzamento. Parte ricorrente lamenta la violazione dei principi che regolano la partecipazione procedimentale, in ragione del fatto che il Comune non avrebbe dato risposta alle osservazioni presentate dagli odierni ricorrenti. Deve, però, preliminarmente darsi atto di come le ricorrenti non hanno dimostrato di aver presentato osservazioni che sarebbero state rigettate. Ciò, peraltro, risulta essere recessivo di fronte al fatto che nell’adozione di un atto generale, come il PGIP, non è espressamente previsto un obbligo di puntuale confutazione delle osservazioni rigettate. Dunque, il Comune risulta aver rispettato gli invocati principi che garantiscono adeguata partecipazione anche al procedimento di formazione di atti pianificatori come quelli in esame, pur senza aggravare il relativo procedimento con la necessità di puntuali risposte alle osservazioni, non essendo ciò esplicitamente previsto dalla norma.Il Collegio non ravvisa, infatti, ragione di discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale secondo cui “nella redazione del piano generale degli impianti destinati alle affissioni pubbliche e private, viene in rilievo la formazione di un atto amministrativo generale con contenuto pianificatorio e programmatorio, al cui iter l’unica norma direttamente applicabile è quella, a contenuto negativo, di cui all’art. 13 della l. n. 241/1990”, il quale prevede che: “1. Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”>> (cfr. TAR Palermo, III, 22/01/2018, n. 172; id. n. 1539/2011, confermata dal C.G.A. con la sentenza n. 53/2014 nonché, le sentenze n. 7319 e n. 7320 del 2010).14. Così esaminate tutte le censure dedotte, il Collegio ritiene opportuno ribadire che, nonostante il Comune abbia espressamente richiesto di definire puntualmente gli effetti della pronuncia, così da “contemperare l’eventuale effetto caducatorio con la riedizione del potere (art. 34, comma 1, lett. e), cpa) in modo da consentire in concreto – e non solo in via di mero principio - di introdurre un sistema di assegnazione degli spazi pubblicitari rispettoso del principio di concorrenza, nel rispetto dell’interesse pubblico e con buona pace dei desiderata dei ricorrenti.”, la presente sentenza non può che avere effetto caducatorio, con conseguente rimessione al Comune della riedizione del potere, richiamando le considerazioni già esplicitate al punto 5, in ordine ai limiti del potere del giudice amministrativo.Il parziale accoglimento del ricorso in esame comporta la caducazione dell’art. 38 del PGIP.Le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la natura prettamente interpretativa delle questioni dedotte e la sola parziale fondatezza di una minima parte delle numerose censure in cui risulta articolato il corposo ricorso. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:- lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’articolo 38 dell’atto impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che il Comune intenderà adottare;- dispone la compensazione delle spese del giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio svoltasi con collegamento da remoto ai sensi del comma 2 dell’art. 25 del d. l. 137/2020 nel giorno 10 giugno 2021 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOColombo Maria GraziaMara Bertagnolli