urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20170090820211001114745586.xml20170090820211001114745586.docm201700908\201700908.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\Sentenza00:00:00Elena Garbari04/10/2021 15:46:4006/10/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAlessandra Tagliasacchi, Primo ReferendarioElena Garbari, Referendario, Estensore per l'accertamento del mancato decorso del termine per la stipula, tra la ricorrente ed il Comune di Calcinato, dell'atto di cessione reciproca di aree comprese nell'Ambito strategico del tessuto urbano consolidato lett. “A” previsto dal Piano delle Regole del P.G.T. comunale, in attuazione dell'Atto unilaterale d'obbligo del 22/6/2012 rep./racc. n. 41084/14019 sottoscritto dalla ricorrente e recepito dal P.G.T., nell'Appendice “A” alle N.T.A. del P.d.R.;- del conseguente inadempimento da parte del Comune di Calcinato agli obblighi di cessione a favore della società Caseifici Zani F.lli S.p.a. dell'area catastalmente identificata al NCT al Fg. 26 mappale 474 della superficie di circa 4.080 mq, come previsto dall'Atto unilaterale d'obbligo del 22/6/2012 rep./racc. n. 41084/14019 recepito dal P.G.T., nell'Appendice “A” alle N.T.A. del P.d.R.;e per la pronuncia- ai sensi e per gli effetti dell’art. 2932 cod. civ., di una sentenza d’esecuzione in forma specifica dell’obbligo del Comune di Calcinato di concludere il contratto di cessione dell’area catastalmente identificata al NCT al Fg. 26 mappale 474 della superficie di circa 4.080 mq, che tenga luogo dell’inadempimento del Comune di Calcinato e che produca gli effetti del contratto non concluso, onde consentire l’attuazione dell’Ambito strategico del tessuto urbano consolidato lett. “A” previsto dal P.d.R. del P.G.T. secondo le previsioni urbanistico-edilizie indicate nell’Appendice “A” alle N.T.A. del P.d.R..In via subordinata, per la condannadel Comune di Calcinato all’adempimento degli obblighi di cessione dell’area catastalmente identificata al NCT al Fg. 26 mappale 474 della superficie di circa 4.080 mq a favore della società Caseifici Zani F.lli S.p.a., con fissazione di un congruo termine ex art. 1183 del cod. civ. per la stipula degli atti notarili di cessione immobiliare, essendo quello previsto dalle parti, tamquam non esset.In via ulteriormente subordinata,per la condanna dell’Amministrazione Comunale al ripristino della precedente destinazione urbanistica, in parte produttiva, in parte agricola, delle aree di proprietà della ricorrente inserite nell’Ambito strategico del tessuto urbano consolidato in forza del nuovo P.G.T. approvato con d.C.C. n. 62 del 28/12/2012, in quanto inefficace in parte qua, per la sopravvenuta decadenza degli obblighi assunti dal Comune di Calcinato indicati al punto 2 dell’Atto unilaterale d’obbligo del 22/6/2012, così come recepiti dal P.G.T., Appendice “A” alle N.T.A. del P.d.R.;e per la condanna, in ogni caso, al risarcimento del danno patito o patiendo. sul ricorso numero di registro generale 908 del 2017, proposto da Caseifici Zani F.lli S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Brescia, via A.Diaz, n. 13/c; Comune di Calcinato, non costituito in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2021 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOEspone la ricorrente:- di essere proprietaria di alcune aree nel comune di Calcinato (BS) ubicate in prossimità del centro sportivo comunale che, unitamente ai limitrofi terreni appartenenti alle signori Zani Cristina e Zani Laura, costituiscono un compendio immobiliare esteso circa 54.800 mq; - che nel Piano Regolatore Generale in vigore fino all’anno 2012 le sue aree avevano in parte destinazione produttiva e in parte agricola;- che in occasione dell’avvio dell’iter di approvazione del nuovo strumento urbanistico e in considerazione dell’interesse manifestato dal Comune all’ampliamento dell’esistente centro sportivo la società e le signore Zani, ciascuna per i terreni di rispettiva competenza, sottoscrivevano un atto unilaterale d’obbligo recante una proposta di permuta immobiliare con cessione di aree al Comune e conguaglio in diritti edificatori; - che tale atto veniva depositato presso il Comune di Calcinato in data 26/5/2011 e che il P.G.T. adottato con delibera del Consiglio comunale n. 30 del 20/7/2012 e definitivamente approvato con delibera del Consiglio comunale n. 62 del 28/12/2012 ne recepiva il contenuto nell’Appendice “A” alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole;- che i proponenti ivi assumevano l’obbligo di cedere gratuitamente all’Amministrazione due aree, rispettivamente estese 20.200 mq e 4.225 mq (gravate da ipoteca), di eseguire a propria cura e spese le urbanizzazioni dei comparti edificabili rimanenti in loro proprietà come da piani attuativi e da convenzioni urbanistiche da stipulare con il Comune, cedendo gratuitamente allo stesso le aree necessarie alle urbanizzazioni, compresa un’area catastalmente già adibita a strada d’uso pubblico, di eseguire un’indagine ambientale asseverata sui livelli di contaminazione delle aree a destinazione produttiva cedute ed, infine, di corrispondere all’Amministrazione alcune somme al momento dell’approvazione dei piani attuativi;- che a fronte di tali impegni erano previsti corrispondenti obblighi in capo al Comune, tra i quali quello di rendere edificabile l’area rimasta di proprietà dei privati avente una superficie di 28.300 mq ai fini della realizzazione, mediante piano attuativo, di edifici residenziali per complessivi 21.000 mc oltre alla cubatura già esistente sull’area medesima; di cedere gratuitamente ai proponenti l’area di circa 4.080 mq di proprietà comunale da destinare a edifici commerciali e turistico-ricettivi per complessivi 2.500 mq di s.l.p., di prevedere l’edificazione con piano attuativo dell’area della ricorrente di 4.290 mq per la realizzazione di edifici e impianti a destinazione sportiva per complessivi 2.000 mq di s.l.p., di esonerare i proponenti dagli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e dal conferimento degli standard, ad esclusione degli standard a parcheggio;- che, secondo quanto previsto dal punto 3 dell’atto unilaterale, la prevista cessione di aree doveva essere formalizzata con atto notarile “entro 30 giorni dalla pubblicazione ed entrata in vigore del PGT, comunque non prima del 31 dicembre 2012, previo assolvimento da parte dell’Amministrazione comunale degli obblighi di cui al precedente punto 2, nonché previo avveramento delle seguenti condizioni (di cui ai successivi punti 3.a e 3.b), entro la data del deposito degli atti del PGT per la relativa adozione:3.a ottenimento da parte dei Proponenti, dell’assenso alla cancellazione delle ipoteche attualmente gravanti sulle aree, da parte dei Soggetti a favore dei quali sono state costituite;3.b assunzione da parte del Comune di Calcinato degli oneri economici per eventuali opere di bonifica residuali sulle aree da cedere al comune stesso (…)”.Soggiunge l’esponente:- che dopo l’entrata in vigore del P.G.T. (in data 15/05/2013), il 26/06/2013 l’amministrazione comunale informava le parti sottoscrittrici dell’atto unilaterale di avere incaricato il Polo catastale di Montichiari di redigere il frazionamento delle aree oggetto di cessione reciproca, poi eseguito in data 5/12/2013;- che la società otteneva l’assenso alla cancellazione delle ipoteche sui terreni da cedere in permuta al Comune solo nel dicembre 2015, dovendosi quindi a tale data collocare l’avveramento della condizione sospensiva di cui al punto 3.a dell’atto unilaterale d’obbligo;- che successivamente il Comune non assumeva alcun atto volto al perfezionamento della cessione, ma neppure dichiarava di ritenersi liberato dagli obblighi indicati dall’atto unilaterale e dalle previsioni urbanistiche contenute nell’Appendice “A” alle NTA del Piano delle Regole;- che in data 14/12/2015 la ricorrente convocava il Comune avanti al notaio per la stipula degli atti di permuta immobiliare; il Comune riscontrava con una nota del 24/12/2015 a firma del Responsabile dell’Area tecnica che negava la possibilità di procedere legittimamente alla sottoscrizione dell’atto di cessione, invocando l’inutile decorso del termine a contrarre indicato nell’atto unilaterale d’obbligo e ratificato dal PGT;- che la società diffidava con PEC del 17 gennaio 2017 il Comune a concludere il contratto di cessione, ma questi confermava la propria posizione contraria.Tanto premesso, la ricorrente assume che, al di là del nomen utilizzato, l’atto unilaterale costituisce un vero e proprio accordo recante reciproche obbligazioni, atteso che il PGT ne ha recepito il contenuto confermando l’interesse dell’amministrazione ad acquisire le aree della ricorrente per un loro utilizzo a fini pubblici, e che l’obbligo del Comune di Calcinato di addiverire alla stipula degli atti di cessione è ancora sussistente, perché il termine perentorio previsto a pena di decadenza degli obblighi assunti non è, come ritenuto dall’amministrazione, quello indicato ai fini della cessione delle aree (trenta giorni dalla pubblicazione ed entrata in vigore del PGT), bensì quello per l’avveramento delle condizioni sospensive (ovvero la data di deposito degli atti del PGT per la relativa adozione). Aggiunge che quest’ultimo termine, ancorché definito per concorde volontà delle parti come perentorio, è stato dalle stesse rinunciato per facta concludentia, dato che – nonostante le condizioni previste non si siano tempestivamente avverate – il Comune ha recepito gli obblighi dell’atto unilaterale nel P.G.T. ed ha dato avvio alle procedure per il frazionamento delle aree.La società qualifica, quindi, il rifiuto opposto dall’Amministrazione alla richiesta di cessione delle aree come un inadempimento degli obblighi assunti per mezzo del recepimento nel Piano urbanistico del citato atto unilaterale.Chiede pertanto, in via tra loro subordinata:- una pronuncia costitutiva, che condanni l’Amministrazione intimata ex art. 2932 c.c. all’esecuzione in forma specifica degli obblighi di cessione immobiliare; - la fissazione di un congruo termine ex art. 1183 c.c. per la stipula degli atti di cessione immobiliare.In via ulteriormente subordinata, l’accertamento della decadenza degli obblighi reciproci e, quindi, dell’inefficacia in parte qua delle disposizioni del P.G.T. che disciplinano l’ambito strategico di cui all’appendice A alle NTA del Piano delle Regole, con conseguente ripristino delle destinazioni urbanistiche derivanti dal previgente P.R.G.L’esponente insta in ogni caso per il ristoro del danno patrimoniale derivante dall’impossibilità di sfruttamento edificatorio del comparto, evidenziando che in ragione della mancata attuazione dello strumento urbanistico il valore delle sue proprietà è diminuito da 4.600.000 euro a 350.000 euro, come comprovato dalla relazione di stima prodotta in giudizio, svalutazione che ascrive all’illegittimo comportamento del Comune.L’amministrazione intimata non si è costituita in giudizio.La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 29 settembre 2021.DIRITTOIl principale assunto dell’esponente, posto a fondamento delle conseguenti domande giudiziali, è che l’intimato Comune di Calcinato avrebbe erroneamente interpretato il punto 3 dell’atto unilaterale d’obbligo, riportato nella parte in fatto.Ricorda la difesa della società Caseifici Zani che tale disposizione prevedeva due termini:- quello per formalizzare gli atti notarili per le cessioni delle aree, fissato in 30 giorni dalla pubblicazione ed entrata in vigore del P.G.T., e comunque non prima del 31/12/2011;- quello per l’avveramento delle condizioni sospensive di cui ai punti 3 a e 3b del medesimo atto (ottenimento -da parte dei proponenti- dell’assenso alla cancellazione delle ipoteche gravanti sulle aree, assunzione -da parte del comune- degli oneri economici per eventuali opere di bonifica residuali sulle aree produttive da cedere allo stesso), individuato nella data di deposito degli atti del P.G.T. per la relativa adozione.Ritiene il ricorrente che la previsione, recata dal nominato punto 3, secondo cui “le parti concordano che il mancato avveramento delle condizioni sospensive di cui sopra entro il termine perentorio sopraccitato, farà decadere, di fatto e di diritto, ogni obbligo assunto dalle parti” si riferisca inequivocabilmente al secondo termine, ovvero quello per l’avveramento delle condizioni sospensive.L’argomento non coglie nel segno.Entrambi i termini menzionati risultavano -infatti- ampiamente spirati alla data di proposizione del presente gravame e ciò ha determinato, in applicazione della menzionata clausola espressa, la decadenza in fatto e in diritto di ogni obbligo relativo all’area de qua.Non risulta poi conferente la ricostruzione proposta dall’esponente, secondo cui le parti avrebbero rinunciato alla prevista perentorietà per fatti concludenti; detta interpretazione si pone -infatti- in evidente contrasto con la contestuale domanda di accertamento dell’inadempimento comunale, atteso che - aderendo alla tesi del superamento del carattere perentorio delle scadenze indicate - non vi sarebbe alcun termine per l’invocata cessione, la cui violazione sia suscettibile di ingenerare un inadempimento azionabile in giudizio.L’accoglimento delle domande proposte dall’esponente presuppone del resto la sussistenza di un obbligo del comune di Calcinato del quale possa essere accertato l’inadempimento ai fini della pronuncia di una sentenza costitutiva o di condanna, secondo il petitum azionato.Infatti sia l’articolo 2932 che l’articolo 1183 del codice civile presuppongono la sussistenza di un obbligo inadempiuto.Dispone l’articolo 2932 c.c., concernente l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere un contratto, che “Se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso.”.Come precisato dall’Adunanza plenaria l’azione costitutiva ex art. 2932 c.c. è ammissibile anche nell’ambito del processo amministrativo, nelle materie a giurisdizione esclusiva, atteso che “la giurisprudenza ha anche recentemente di ribadito (Cass. civ., sez. II, 30 marzo 2012, n. 5160) che “il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. a fine di ottenere l’esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto, deve ritenersi applicabile non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege (Cass. n. 6792 del 08/08/1987; v. Cass. n. 7157 del 15/04/2004; v. Cass. n. 13403 del 23/05/2008 in tema di rifiuto di prestare il consenso di una cooperativa edilizia all’atto traslativo dell’immobile al socio assegnatario; Cass. n. 8568 del 05/05/2004 in tema di stipulazione di contratto di lavoro)”. (Cons. Stato, Ad.Plen, 20 luglio 2012, n. 28).Pertanto presupposto generale di applicazione del rimedio costitutivo disciplinato dall’articolo 2932 c.c. è che, a monte, vi sia un preciso obbligo a contrarre a carico di una delle parti rimasto inadempiuto, cui corrisponda un diritto soggettivo in capo all’altra. Tale presupposto difetta in specie, atteso che -per le considerazioni già espresse- lo spirare del termine perentorio ha fatto venir meno ogni obbligo assunto dalle parti, secondo le previsioni dello stesso atto unilaterale e, quindi, del PGT e, anche accedendo alla tesi di parte ricorrente relativo alla rinuncia nei fatti alla perentorietà originariamente prevista, l’obbligo di cessione rimarrebbe privo di un riferimento temporale, tanto che il comune non può essere ritenuto allo stesso inadempiente. Né può essere utilmente invocata l’applicazione dell’articolo 1183 c.c., che presuppone l’insussistenza, ab origine, di un termine per l’adempimento.Va ugualmente disattesa la richiesta, subordinata, di accertamento dell’intervenuta decadenza delle previsioni urbanistiche relative alle aree di cui è questione, con conseguente ripristino della destinazione urbanistica antecedente il P.G.T. La domanda risulta inammissibile, atteso che la caducazione delle disposizioni di Piano inattuate o inattuabili, alla quale mira in sostanza l’azione della società ricorrente, presuppone il tempestivo esperimento dell’azione di annullamento e la sussistenza di vizi di legittimità dell’atto. A termini dell’articolo 34, comma 2 c.p.a., infatti, “il giudice non può conoscere della illegittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento”; pertanto l’azione di accertamento che risulti funzionale all’eliminazione di un atto amministrativo va dichiarata inammissibile, perché elusiva del termine decadenziale previsto per l’esercizio dell’azione caducatoria. La pretesa di parte ricorrente ad una nuova destinazione urbanistica dell’area dovrà pertanto essere eventualmente fatta valere in sede di modifica dello strumento urbanistico.Va respinta, infine, la domanda di risarcimento del danno, sia perché formulata in termini inammissibilmente generici sia perché del tutto sprovvista della prova dell’illegittimo comportamento del comune intimato, che pur ne costituisce il presupposto.In conclusione il ricorso è infondato e va respinto.Nulla va disposto in punto spese, in ragione della mancata costituzione dell’amministrazione intimata. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Nulla per le spese.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaElena Garbari