urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20160142620210705143943765.xml20160142620210705143943765.docm201601426\201601426.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\Sentenza00:00:00Elena Garbari07/07/2021 18:53:4908/07/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAlessandra Tagliasacchi, Primo ReferendarioElena Garbari, Referendario, Estensore per l'annullamentodell'ordinanza di demolizione e ripristino emessa in data 3.10.2016, R.O. n 48/2016, spedita per la notifica in data 5.10.2016, con la quale il Comune di Manerba del Garda ha espresso parere negativo in merito all’istanza di sanatoria prot. n. 9505 di data 1.08.2014 ed ha contestualmente ordinato al ricorrente la rimozione delle opere eseguite in assenza di titolo abilitativo e in difformità al permesso di costruire n. 448/2008;nonché, ove occorra, delle comunicazioni di avvio del procedimento prot. n. 2298 del 19/02/2014 e prot. n. 6468 del 15/05/2014 e di ogni provvedimento presupposto, consequenziale e connesso, anche non espressamente richiamato. sul ricorso numero di registro generale 1426 del 2016, proposto da Denis Siritsyn, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Luppi e Francesco Luppi, con domicilio eletto presso il loro studio in Brescia, via Solferino 10; Comune di Manerba del Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Manerba del Garda;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza di merito del giorno 23 giugno 2021, svoltasi da remoto senza discussione orale, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, la dott.ssa Elena Garbari;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. L’odierno contenzioso riguarda alcune opere edilizie abusive realizzate dal ricorrente presso la sua residenza nel Comune di Manerba del Garda, rilevate nel corso del sopralluogo condotto in data 11 febbraio 2014 dall’ufficio tecnico comunale unitamente al Corpo forestale dello Stato.2. L’area di cui è questione ricade in zona sottoposta a vincolo ambientale ai sensi del d.lgs. 42/2004 ed è individuata dal Piano delle Regole del Piano di Governo del Territorio vigente all’interno degli “ambiti territoriali a destinazione prevalentemente residenziale identificati con i nuclei di rilevanza ambientale e paesistica”, normati dall’art. 29 delle NTA.3. All’esponente è stata contestata la realizzazione:- in assenza di titolo edilizio, di una tettoia per il ricovero di automezzi, di una tettoia chiusa su quattro lati destinata ad area “relax”, della chiusura del portico esistente sul lato a valle del fabbricato, di terrazzamenti nel giardino contiguo alla piscina, di un locale destinato a sala filtri della piscina, di una scala a valle del fabbricato sul lato sud-ovest a confine, di pannelli fotovoltaici sulla falda sud-est del fabbricato, di un barbecue in calcestruzzo;- in difformità al permesso di costruire n. 448/2008, della recinzione in prossimità dell’imbocco carraio al garage in forma diversa da quella autorizzata, di un muretto delle aiuole più corto di quello autorizzato, della traslazione della piscina verso valle, di pavimentazioni di camminamento in giardino e sul perimetro della piscina.4. A seguito del sopralluogo il comune, con comunicazione datata 19 febbraio 2014, ha notiziato l’interessato dell’avvio del procedimento finalizzato alla verifica della conformità urbanistica e paesaggistica dei manufatti.5. Il successivo 15 maggio 2014, rilevato che non era pervenuta alcuna comunicazione, l’amministrazione comunale lo ha sollecitato al deposito di un dettagliato rilievo dello stato attuale dell’immobile e delle aree esterne di pertinenza al fine di accertare le opere realizzate in assenza o in difformità al titolo edilizio nonché alla presentazione di eventuali osservazioni, assegnandogli un termine di quindici giorni, oltre il quale l’amministrazione si è riservata di assumere i provvedimenti di competenza.6. Detta richiesta è rimasta inevasa fino a quanto il ricorrente, in data 1 agosto 2014, ha presentato istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica ex articolo 146 del d.lgs. 42/2004 e di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. 380/2001. 7. Il 7 agosto 2014 l’amministrazione comunale ha richiesto all’istante alcune integrazioni documentali per l’istruttoria della pratica edilizia, che il ricorrente rappresenta di aver depositato in data 3 ottobre 2014. In data 10 ottobre 2014 il comune ha richiesto il completamento della documentazione prodotta.8. Con ordinanza di ripristino datata 3 ottobre 2016 il responsabile del settore urbanistica ed edilizia privata del comune di Manerba del Garda, dato atto delle richieste di integrazioni inviate all’interessato e rilevato che nessuna documentazione risultava successivamente pervenuta, ha espresso parere negativo sull’istanza di sanatoria e ordinato al proprietario e al direttore dei lavori il ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni dalla notifica del provvedimento, mediante rimozione delle opere abusive.9. L’esponente deduce l’illegittimità di tale atto per i seguenti motivi:I. Violazione degli artt. 1, 2, 3, 10 bis L. 7-8-1990 n. 241; Violazione dei principi del corretto procedimento e di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza; Eccesso di potere per aggravamento del procedimento amministrativo; Difetto di istruttoria e di motivazione. II. Violazione degli artt. 1 e 3, L. 241/1990; Violazione degli artt. 20, 31, 34 e 36 del D.P.R. 6-6-2001 n. 380; Violazione dell’art. 11.2.2, 11.2.3 e 11.4.2. lett. g) del piano delle regole del PGT vigente. Violazione dei principi del corretto procedimento e di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza; Difetto di istruttoria e di motivazione.Le prime due censure riguardano il parere negativo espresso sull’istanza di sanatoria; il ricorrente lamenta che tale determinazione è carente di motivazione, perché non dà conto né della normativa urbanistica ostativa al rilascio del titolo abilitativo richiesto né dell’istruttoria compiuta dal Comune. L’amministrazione, inoltre, non ha inviato il preavviso di rigetto a termini dell’articolo 10 bis della legge 241/1990, precludendo all’interessato qualsiasi partecipazione al procedimento amministrativo. L’esponente evidenzia, poi, con riferimento a ciascuno degli interventi edilizi contestati, le ragioni a supporto della ritenuta conformità allo strumento urbanistico in vigore e, quindi, della sanabilità.III. Violazione dei principi del corretto procedimento e di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza; Difetto di istruttoria e di motivazione. Il terzo motivo del gravame si appunta sul contenuto ripristinatorio dell’atto, in quando indirizzato indiscriminatamente a tutti gli interventi edilizi contestati; il ricorrente deduce che il Comune, in ottemperanza ai principi di proporzionalità ed adeguatezza dell’azione amministrativa, avrebbe dovuto distinguere le opere non incidenti sui parametri urbanistici, quindi sanabili, da quelle ritenute insanabili per le quali, sole, avrebbe dovuto disporre la rimessa in pristino.10. Si è costituito per resistere al ricorso l’intimato comune di Manerba del Garda. 10.1 L’amministrazione ha evidenziato, in fatto, che l’integrazione documentale effettuata dal ricorrente il 3 ottobre 2014 era solo parziale e che l’amministrazione, con ulteriore richiesta datata 10 ottobre 2014, parimenti citata nell’atto impugnato, ha richiesto la presentazione di tutta la documentazione necessaria ai fini dell’istruttoria, interlocuzione alla quale l’interessato non ha però dato seguito. 10.2 La difesa di parte resistente ha eccepito, quindi, che il ricorso è irricevibile per tardività, atteso che sull’istanza di accertamento di conformità edilizia si è formato il silenzio-rigetto a termini dell’articolo 36, comma 3 del DPR 380/2001 e che, non avendo l’esponente proposto impugnativa nei termini decadenziali ex art. 29 c.p.a., l’atto tacito si è consolidato. Ha soggiunto il Comune che il provvedimento emesso nel 2016 e avversato con l’odierno gravame ha disposto ex novo unicamente la demolizione delle opere abusivamente realizzate, limitandosi ad una mera conferma del rigetto di sanatoria già consolidato, richiamandolo quale presupposto dell’ordine di ripristino.10.3 Nel merito ha dedotto l’infondatezza del gravame.11. Il ricorrente ha replicato da un lato che, non avendo l’amministrazione concluso il presupposto procedimento di compatibilità paesaggistica, il silenzio-rifiuto sulla pratica urbanistica non poteva ritenersi formato e, dall’altro, che il diniego di sanatoria contenuto nell’atto impugnato va qualificato come conferma propria, che è stata quindi tempestivamente avversata. 11.1. Nel merito l’esponente ha evidenziato che con riferimento alla richiesta documentale datata 10 ottobre 2014 l’amministrazione ha depositato in atti l’allegato report di trasmissione a mezzo fax, che non risulta però indirizzata – come dichiarato da parte resistente – al tecnico da lui incaricato, bensì al corpo forestale. Detta nota non risulta, quindi, documentalmente notificata né al ricorrente personalmente né al suo tecnico. 12. In vista dell’udienza di merito fissata per il 24 marzo 2021, in data 19 marzo 2021 il comune ha depositato copia della ricevuta PEC di invio della suddetta richiesta di integrazione all’indirizzo di posta elettronica certificata del tecnico incaricato dal ricorrente; questi, con note d’udienza del 22 marzo 2021, ha eccepito l’inammissibilità della produzione avversaria perché tardiva, dichiarando di non accettare il contradditorio sulla stessa.13. All’esito dell’udienza per la trattazione nel merito del ricorso, il Collegio ha assunto l’ordinanza collegiale n. 292 del 25 marzo 2021, con la quale ha autorizzato ai sensi dell’articolo 54, comma I, c.p.a. la produzione tardiva del documento di cui è questione, rimettendo in termini la parte ricorrente per replicare al riguardo e fissando al 23 giugno 2021 la nuova udienza per la decisione del ricorso.14. Le parti hanno depositato memorie e repliche. 15. Il ricorrente ha richiamato le argomentazioni a supporto delle censure articolate nel ricorso introduttivo, ribadendo di non accettare il contraddittorio sulla richiesta di integrazione documentale datata 10 ottobre 2014.16. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza di merito del 23 giugno 2021.DIRITTO1. In via preliminare va confermata la statuizione già disposta con la nominata ordinanza collegiale n. 292 del 25 marzo 2021, che ha autorizzato la produzione della prova della notifica via PEC al tecnico di parte ricorrente della richiesta di integrazione documentale datata 10 ottobre 2014, in applicazione dell’articolo 54, I comma, c.p.a., secondo cui la presentazione tardiva “di memorie o documenti può essere eccezionalmente autorizzata, su richiesta di parte, dal collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile”.2. Come indicato nel nominato provvedimento, infatti, ancorché la produzione comunale sia stata effettuata decorsi i termini perentori di cui all’articolo 73 c.p.a., “la tardiva allegazione documentale si è però resa necessaria a fronte delle deduzioni di parte ricorrente, formulate solo con memoria di replica, sicché parte resistente era impossibilitata a rispettare i tempi prescritti dal nominato articolo 73 c.p.a.”. Il ricorrente è stato rimesso in termini per replicare in merito a detto deposito, sicché, ancorchè egli non abbia formulato difese al riguardo, il contraddittorio sul punto è stato pienamente rispettato.3. Tanto premesso, i primi due motivi del gravame, con i quali il ricorrente censura l’illegittimità del diniego di sanatoria edilizia, sono inammissibili perché tardivi, atteso che sulla relativa istanza si è formato il silenzio-diniego ai sensi dell’articolo 36 del d.P.R. 380/2001.4. Il termine di sessanta giorni previsto per la formulazione della proposta di provvedimento, infatti, ai sensi dell’articolo 20, comma 5 del d.P.R. 380/2001 “può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell'amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente. In tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa.”.5. Nel caso di specie la richiesta di integrazione è stata formulata dall’amministrazione il 7 agosto 2014 e, quindi, il termine di conclusione del procedimento è rimasto sospeso da tale data fino al 3 ottobre 2014, data di ricezione della (parziale) documentazione integrativa.Dopo l’ulteriore richiesta del 10 ottobre 2014, priva di effetto sospensivo, il ricorrente non ha più prodotto alcunché. Sicché la sua istanza deve intendersi respinta per mancata adozione entro i termini di un provvedimento espresso, in conformità a quanto previsto dalla normativa già menzionata. 6. Né può essere accolto l’argomento allegato dal ricorrente, secondo cui alla formazione tacita del provvedimento di diniego del titolo edilizio osterebbe il mancato esame dell’istanza paesaggistica che ne costituiva il presupposto.Come evidenziato dalla difesa comunale, infatti, in una logica di economia procedimentale e di non aggravamento dell’azione amministrativa, nell’ipotesi in cui non sia possibile accertare la conformità edilizia viene meno anche l’obbligo di pronunciarsi rispetto all’istanza di compatibilità paesaggistica, non essendo l’intervento sanabile.7. Stante la mancata adozione di un provvedimento espresso non ha poi pregio la doglianza relativa all’omissione dell’obbligo di preavviso di rigetto. Va evidenziato, del resto, che il silenzio-significativo si è formato per un’inerzia imputabile al solo ricorrente, che era quindi già edotto della necessità di ulteriori documenti ai fini dell’istruttoria della sua pratica.Inoltre, secondo costante giurisprudenza “il potere comunale correlato ad una domanda di accertamento di conformità ex art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 ha natura dovuta e vincolata, in quanto condizionato, esclusivamente, all'accertamento dell'eventuale conformità delle opere abusive rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione delle stesse sia a quello della presentazione della domanda ("doppia conformità"). L'esercizio del potere in questione non prevede, quindi, alcun margine di discrezionalità, essendo rigorosamente ancorato all'accertamento della suddetta conformità (quanto al carattere vincolato del diniego di sanatoria edilizia, cfr. T.A.R. Campania, Napoli, III, 4 febbraio 2019, n. 609). Laddove il Comune non si pronunci espressamente entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza, sulla stessa, ai sensi dell'art. 36, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, si forma una fattispecie tipica di silenzio significativo in senso sfavorevole al richiedente, il cd. silenzio-diniego che va impugnato, alla stregua di un provvedimento esplicito di rigetto, entro il termine decadenziale, adducendo tuttavia, esclusivamente, ragioni di diritto tese a comprovare la sanabilità degli abusi, con esclusione del deficit di motivazione, del quale la fattispecie in questione è ope legis strutturalmente carente, oltre che di tutti gli altri vizi formali del procedimento, quali ad esempio la mancanza di pareri o del preavviso dei motivi ostativi all'accoglimento (T.A.R. Lazio, Roma, II quater, 11 giugno 2020, n. 6394; T.A.R. Campania, Napoli, III, 30 agosto 2018, n. 5296; cfr. anche Consiglio di Stato, VI, 9 gennaio 2020, n. 179)” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 31 maggio 2021, n. 1351).8. Il provvedimento successivo emesso nel 2016 dall’Ufficio Tecnico, che ha ribadito il diniego di sanatoria e ha ordinato la demolizione delle opere abusivamente realizzate, risulta inoltre meramente confermativo del silenzio-rigetto già maturato. Un atto si assume, infatti, come meramente confermativo (o di conferma “impropria”) ogni qualvolta con esso l'Amministrazione richiama un proprio precedente provvedimento avvalorandone il contenuto, senza alcun tipo di attività istruttoria ovvero nuovo apprezzamento di circostanze conosciute ed acquisite successivamente, come avvenuto in specie, e di conseguenza resta non impugnabile stante la ormai maturata incontestabilità del precedente (Cons. Stato Sez. VI, 7 febbraio 2018, n. 774).9. Il terzo motivo di ricorso è volto a censurare il provvedimento impugnato nella parte in cui impone la rimozione in pristino di tutte le opere abusive. Sostiene parte ricorrente che l’amministrazione, nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza, avrebbe dovuto indicare, partitamente, le opere sanabili e quelle insanabili e solo per queste ultime disporre la demolizione.10. La doglianza non può essere accolta. Non spetta infatti all’amministrazione, ma al privato, accertare la possibilità di sanare ex post gli interventi edilizi realizzati in assenza o in difformità rispetto al titolo edilizio prescritto, in quanto “l'ingiunzione di demolizione prescinde dalla conformità urbanistica del manufatto abusivo, essendo giustificata dal mero difetto dei titoli abilitativi; infatti, l'Amministrazione non è tenuta ad indagare, prima dell'adozione della misura repressiva, se gli abusi siano o meno sanabili, laddove spetta invece all'interessato l'onere di chiedere, sussistendone i presupposti, l'accertamento di conformità delle opere realizzate in difetto delle preventive abilitazioni (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 04/02/2019, n. 608).” (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 1 aprile 2021, n. 2188).Va evidenziato, inoltre, che nell’ambito delle zone soggette a tutela paesaggistica, la violazione delle norme del d.lgs. 42/2004, ivi compresa la realizzazione di interventi edilizi in assenza dei necessari titoli autorizzativi, impone in ogni caso, ai sensi dell’articolo 167 comma 1 del testo unico, la rimessione in pristino.11. In conclusione, per le esposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto.12. Le spese di lite seguono la soccombenza. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perchè in parte inammissibile e in parte infondato, come precisato in motivazione.Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite al Comune di Manerba del Garda, che liquida in 3.500,00 (tremilacinquecento/00) euro, oltre oneri di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaElena Garbari