urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20160113020210419170048027.xml20160113020210419170048027.docm201601130\201601130.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\Sentenza00:00:00Ariberto Sabino Limongelli19/04/2021 18:04:2022/04/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAriberto Sabino Limongelli, Consigliere, EstensoreAlessandra Tagliasacchi, Primo Referendario per l'annullamento- in parte qua, della deliberazione del consiglio comunale di Brescia n. 17 del 9/02/2016, pubblicata su BUR Lombardia n. 24 in data 15 giugno 2016, recante “controdeduzioni alle osservazioni e approvazione definitiva della seconda variante al piano di governo del territorio – PGT – variante generale – ai sensi e per gli effetti dell’art. 13 della l.r. 12/2005 e s.m.i.”;- della deliberazione del consiglio comunale di Brescia n. 128 del 28 luglio 2015 di adozione della seconda variante al PGT (variante generale);- di ogni altro atto connesso e presupposto, ancorchè non noto; sul ricorso numero di registro generale 1130 del 2016, proposto da G.L. Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Ruotolo, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Brescia, in Brescia via Carlo Zima, 3; Comune di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Moniga e Andrea Orlandi, con domicilio eletto in Brescia, C.Tto S. Agata, 11/B; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Brescia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore il dott. Ariberto Sabino Limongelli nell’udienza di merito del giorno 14 aprile 2021, svoltasi da remoto senza discussione orale, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. La società ricorrente è proprietaria nel Comune di Brescia di un compendio immobiliare di circa 15.000 mq, sito lungo la via San Zeno, confinante a nord con la Tangenziale Sud, a sud con l’Autostrada A4 e a ovest con la Ferrovia Brescia-Cremona, e per tale motivo interessato da ampie fasce di rispetto stradali e ferroviarie.2. Su tale compendio immobiliare la ricorrente esercita, sin dal 1991, la propria attività di commercio all’ingrosso di materiale, macchinari e attrezzature per l’edilizia e opere stradali. Sul terreno insistono due fabbricati tra loro collegati, aventi una s.l.p. complessiva di mq 219,16, con relativa area di pertinenza di circa 5.000 mq utilizzata quale deposito a cielo aperto dei macchinari e delle attrezzature commercializzate.3. Con ricorso portato alla notifica il 13 settembre 2016 e ritualmente depositato, essa ha impugnato le delibere di consiglio comunale n. 128 del 28 luglio 2015 e n. 17 del 9 febbraio 2016 (quest’ultima pubblicata sul BURL del 15 giugno 2016), con cui il Comune di Brescia ha rispettivamente “adottato” e quindi “approvato” definitivamente la seconda Variante generale al PGT. 3.1. Ha premesso la ricorrente che:- nel P.R.G. 2002-2003 il predetto compendio era classificato, in parte in zona D1 P2 (“aree della mescolanza funzionale a densità alta”), con una previsione di edificabilità di 1.200 mq di s.l.p. al centro del comparto, in funzione dell’ampliamento dell’attività commerciale esistente; e nella restante parte (quella a ridosso delle infrastrutture viabilistiche), come zona F2 con destinazione a “filtro di compensazione ambientale”;- successivamente, nel P.G.T. del 2012 e nella successiva prima Variante Generale del 2013, l’intera area era riclassificata nell’Ambito di Trasformazione “U – mitigazione lungo le infrastrutture”, nella quale erano previsti meccanismi di premialità tali per cui, a fronte di interventi di rimboschimento e di mitigazione ambientale da realizzarsi all’interno del comparto, era prevista l’attribuzione di diritti edificatori per mq 1.200 di s.l.p. tra esercitarsi altrove;- senonchè, con l’adozione della seconda Variante generale al PGT, l’area è stata inclusa tra le “aree di valore paesistico-ambientale”, e in particolare nella categoria delle aree “di salvaguardia e mitigazione ambientale”, nelle quali non sono più ammesse le attività commerciali (ma soltanto quelle agricole, i servizi alla mobilità e i percorsi ciclopedonali), sono vietati i depositi e gli stoccaggi di materiali e mezzi non agricoli, e per gli edifici esistenti (diversi da quelli sottoposti a vincolo storico-architettonico) sono ammessi esclusivamente interventi non eccedenti la ristrutturazione edilizia, senza possibilità di ampliamenti;- la ricorrente ha presentatoa osservazioni sul progetto di Variante adottato, in particolare chiedendo: 1) il riconoscimento dell’attività commerciale esistente su circa 6.000 mq e degli edifici esistenti; 2) la previsione dell’ammissibilità degli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria delle strutture e dei piazzali esistenti e, qualora necessario, anche di un modesto ampliamento degli edifici esistenti; 3) la “possibilità di una redditività del compendio”, e cioè il riconoscimento, come in passato, di diritti edificatori da trasferire altrove a fronte della realizzazione sull’area di interventi di mitigazione ambientale; 4) in subordine, la conferma del credito volumetrico assegnato dall’allora vigente PGT, quantificato in 1.200 mq di slp;- l’osservazione è stata respinta dal consiglio comunale in sede di controdeduzioni e di approvazione definitiva della seconda Variante con la seguente motivazione: “l’area oggetto della richiesta ricade in ambito di salvaguardia e mitigazione ambientale. Per tali aree lo strumento urbanistico individua specifiche politiche finalizzate alla tutela e valorizzazione dei caratteri ambientali e paesistici, delle reti ecologiche, nonché politiche finalizzate alla mitigazione degli impatti ambientali. Per gli interventi ammessi sugli edifici esistenti si richiamano i contenuti della disciplina specifica”.3.2. Tutto ciò premesso, la parte ricorrente ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti impugnati sulla base di tre motivi, con i quali ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili; in particolare:1) con il primo motivo, ha dedotto vizi di eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta:- la determinazione del Comune di destinare i terreni di proprietà della ricorrente alla formazione della Rete Ecologica Comunale, con la funzione di verde di mitigazione e con divieto di attività diverse da quella agricola, sarebbe macroscopicamente illogica e frutto di un’istruttoria gravemente carente, in quanto non terrebbe conto che l’area non ha mai avuto, quanto meno a far data dai primi anni 90, destinazione agricola né avrebbe alcuna possibilità di tale utilizzazione, considerato lo specifico contesto territoriale, circondato da grandi infrastrutture stradali e caratterizzato, conseguentemente, da elevato tasso di inquinamento ambientale;- altrettanto illogica sarebbe la soppressione della premialità volumetrica in precedenza prevista dal PGT a fronte della realizzazione di interventi di mitigazione ambientale, che avrebbe il solo effetto di disincentivare il privato proprietario a realizzare tali interventi, finendo in tal modo per precludere alla stessa amministrazione comunale la possibilità di realizzare l’obiettivo del P.G.T. di costruzione del disegno di Rete Ecologica Comunale, tenuto conto che nella Relazione di Piano lo stesso Comune ammette di non avere la forza economica per realizzare tali interventi, riconoscendo quindi l’essenzialità, a tal fine, del partenariato pubblico-privato;2) con il secondo motivo, la ricorrente ha dedotto vizi di eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, illogicità manifesta e difetto di motivazione: - la decisione dell’amministrazione di destinare l’intera area di proprietà della ricorrente alla realizzazione della Rete Ecologica Comunale, senza salvaguardare nemmeno la porzione centrale del compendio in modo tale da consentire quanto meno la prosecuzione dell’attuale attività commerciale, sarebbe contraria al principio di proporzionalità, dal momento che gli obiettivi perseguiti dall’amministrazione potrebbero essere ragionevolmente perseguiti realizzando fasce di mitigazione e di mascheramento a ridosso delle infrastrutture stradali e ferroviarie, per una fascia profonda circa 20 metri, lasciando inalterata la destinazione della parte centrale dell’area, destinata all’attività commerciale;- la contestata previsione pianificatoria, particolarmente penalizzante per la ricorrente, non sarebbe stata in alcun modo motivata e sarebbe, di fatto, arbitraria, considerato che in relazione all’ambito territoriale immediatamente adiacente l’amministrazione avrebbe accolto l’osservazione della proprietà, di contenuto analogo a quella della ricorrente, riconoscendo diritti edificatori da trasferire altrove pari a 5.680 mq di slp, dichiaratamente “in contrasto con i principi del PGT”;3) infine, con il terzo e ultimo motivo, la parte ricorrente ha dedotto il vizio di difetto di motivazione, lamentando che l’amministrazione avrebbe respinto le osservazioni della ricorrente con una motivazione del tutto tautologica, senza illustrare le ragioni per le quali l’amministrazione abbia ritenuto di destinare tutta l’area di sua proprietà a verde di mitigazione, senza alcuna previsione di salvaguardia dell’attività commerciale in essere da oltre 25 anni.4. Il Comune di Brescia si è costituito in giudizio depositando documentazione e resistendo al ricorso con memoria difensiva.5. La parte ricorrente ha depositato una memoria di replica.6. All’udienza pubblica del 14 aprile 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTOIl ricorso è infondato.1. Giova premettere che, secondo noti principi giurisprudenziali:- le scelte effettuate dalla p.a. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un'amplissima valutazione discrezionale per cui, nel merito, appaiono insindacabili e sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse; in ragione di tale discrezionalità, l'Amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione in ordine alle scelte operate nella sede di pianificazione del territorio comunale, se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l'impostazione del piano (cfr. tra le tante, T.A.R. Brescia, I, 15 marzo 2021 n. 246; T.A.R. Brescia, I, 29 dicembre 2020 n. 927; T.A.R. Brescia, I, 30 marzo 2020, n. 255; T.A.R. Brescia, sez. I, 20/12/2018, n.1231; Consiglio di Stato, sez. IV, 22/05/2012, n. 2952).- le scelte urbanistiche, inoltre, non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico, con il solo limite dell’esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (TAR Brescia, I, 20 marzo 2020 n. 252);- nell’ambito del relativo procedimento, le osservazioni dei privati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici, il cui rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (TAR Brescia, I, 5 maggio 2020, n. 331; T.A.R. Brescia, sez. I, 20/12/2018, n.1231; T.A.R. Milano, sez. II, 13/05/2019, n. 1065; Consiglio di Stato, sez. IV, 22/05/2012, n. 2952).2. Nel caso di specie, la seconda variante generale del P.G.T., oggetto del presente giudizio, ha tratto origine dagli obiettivi programmatici della nuova amministrazione comunale insediatasi a seguito delle elezioni del maggio 2013, obiettivi incentrati, sostanzialmente, sul contenimento e ridimensionamento del consumo di suolo (con speciale considerazione per le aree agricole), la riqualificazione dei suoli non urbanizzati come beni comuni capaci di dare qualità ecologica e ambientale, e sulla riconversione delle aree urbane degradate.3. Gli specifici obiettivi della Variante sono stati dettagliatamente illustrati nella Relazione Generale ad essa allegata (punto 1.5.), con particolare riferimento, tra gli altri, alla tutela del paesaggio esistente, alla riqualificazione del paesaggio degradato, alla conservazione degli spazi aperti urbani, alla costruzione delle rete verde, alla conservazione e ricostruzione della rete ecologica. Nella Relazione viene evidenziato il particolare rilievo attribuito, nella nuova pianificazione, al “non costruito”, ossia alle aree libere da costruzioni intese quale “risorsa preziosa da salvaguardare” al fine di assicurare le condizioni di sostenibilità ambientale degli interventi ritenuti ammissibili e di temperare gli impatti negativi generati dagli interventi di trasformazione urbanistica verificatisi nel tempo. In tale contesto, un rilievo prioritario è stato attribuito alla creazione della Rete Ecologica Comunale e alla utilizzazione delle aree non edificate situate all’interno di Ambiti di trasformazione in funzione della realizzazione di misure di mitigazione ambientale, sotto forma di macchie boscate, fasce arborate, prati o usi agricoli. Nel complesso, come riconosciuto dalla Regione Lombardia con D.G.R. n. 4706 del 29.12.2015, in sede di espressione del parere di competenza sul progetto di variante adottato dall’amministrazione comunale, il perseguimento di tali obiettivi generali dovrebbe consentire una riduzione del 51% delle previsioni di consumo del suolo rispetto alla pianificazione previgente, per circa 627.000 mq. 4. L’area di proprietà della ricorrente è stata inclusa tra le “aree di valore paesistico-ambientale”, e precisamente all’interno della sottocategoria delle “Aree di salvaguardia e mitigazione ambientale”, disciplinate dall’art. 85-c delle NTA del Piano delle Regole. Si tratta di aree per le quali il Piano delle Regole individua specifiche previsioni pianificatorie finalizzate, tra l’altro, “alla mitigazione degli impatti ambientali costituiti dalla prossimità di attività antropiche particolarmente significativi”. 5. Tale classificazione appare al Collegio del tutto coerente con le caratteristiche dello specifico contesto territoriale, tenuto conto che, come emerge chiaramente dalla documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione (cfr. in particolare doc. 13), l’area di proprietà della ricorrente, in gran parte inedificata, è interamente ricompresa all’interno di un perimetro formato da grandi arterie stradali e ferroviarie, sicchè la funzione che l’amministrazione ha inteso attribuire alla stessa nell’ambito della nuova pianificazione, preservandone le condizioni di integrale inedificabilità (già previste, peraltro, nel previgente PGT), è stata quella di garantire uno sviluppo armonico del territorio, caratterizzato dall’alternanza di ambiti edificati e spazi liberi, a sua volta funzionale al miglioramento delle condizioni di vivibilità.5.1. In tale contesto, non è rilevante la circostanza, lamentata dalla ricorrente con il primo motivo, che l’area in questione non abbia mai avuto vocazione agricola né potrebbe averne in futuro vista la sua interclusione all’interno di un contesto fortemente urbanizzato e inquinato, dal momento che, secondo condivisibili principi giurisprudenziali, la destinazione di un’area a verde agricolo – o, come nel caso di specie, a verde di mitigazione ambientale – non deve necessariamente essere funzionale all’utilizzo agricolo del territorio, potendo bensì rispondere a più generali esigenze di tutela ambientale ed ecologica, anche soltanto al fine di impedire ulteriori edificazioni o un congestionamento di tali aree, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, compensando gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano (T.A.R. Brescia, sez. I, 17/05/2018, n. 487; T.A.R. Milano, sez. II, 07/05/2020, n. 751; T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, 18/04/2019, n. 5004).5.1.1. Pertanto, anche laddove si sia al cospetto di aree ampiamente urbanizzate, e come tali non utilizzabili a fini agricoli, non per questo se ne può escludere la rilevanza dal punto di vista ambientale, poiché tali dati di fatto si prestano anzi a far emergere un interesse alla conservazione del suolo inedificato, per ragioni di compensazione ambientale (in tal senso, cfr. da ultimo T.A.R. Milano, sez. II, 07/05/2020, n. 751).5.1.2. Anche la lamentata soppressione della premialità volumetrica prevista dal previgente strumento urbanistico si giustifica alla luce degli obiettivi programmatici perseguiti dall’amministrazione con la Variante impugnata, preordinata a garantire una drastica riduzione del consumo dell’uso del suolo, in misura complessivamente superiore al 50% rispetto alla pianificazione previgente. 5.1.3. Né, d’altra parte, la società ricorrente vanta un’aspettativa qualificata alla conservazione della previgente disciplina pianificatoria, in mancanza di impegni convenzionali assunti dall’amministrazione nei suoi confronti attraverso l’approvazione di piani attuativi o altri obblighi convenzionali; e in ogni caso, le innovazioni introdotte dalla Variante, in ordine alla complessiva riduzione del consumo del suolo e alla utilizzazione delle aree inedificate anche in funzione della realizzazione di interventi di mitigazione ambientale in contesti fortemente urbanizzati, sono state ampiamente motivate nella Relazione illustrativa della Variante alla luce degli obiettivi di fondo perseguiti dalla nuova amministrazione.5.2. Le considerazioni che precedono consentono di confutare anche la censura dedotta con il secondo motivo, con la quale la parte ricorrente ha lamentato che le nuove previsioni pianificatorie sarebbero contrarie al principio di proporzionalità per non aver salvaguardato quantomeno la porzione centrale del compendio, conservandone la destinazione previgente, e riservando soltanto alla fascia perimetrale più esterna, a contatto con le infrastrutture stradali e ferroviarie, le misure di mitigazione ambientale.5.2.1. Anche sotto tale profilo, non può che ribadirsi che l’amministrazione ha diffusamente illustrato i principi ispiratori di fondo della nuova pianificazione nella Relazione illustrativa della Variante, con argomentazioni - incentrate sulla drastica riduzione del consumo del suolo sull’intero territorio comunale - non intaccate da profili di evidente illogicità, irragionevolezza o di travisamento dei fatti, gli unici astrattamente sindacabili da questo giudice in ambiti connotati, come quello in esame, dall’esercizio da parte dell’Amministrazione di poteri di ampia discrezionalità.5.2.2. Quanto alla censura di disparità di trattamento, ne va rilevata la genericità, posto che la parte ricorrente non ha dimostrato l’assoluta identità delle situazioni poste a confronto.Al riguardo è noto che, secondo consolidati e condivisibili principi giurisprudenziali, “Il G.A. può sindacare l'esercizio del potere di pianificazione territoriale entro limiti rigorosi; ciò in considerazione della circostanza che, di per sé, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento è configurabile solo nel caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità di trattamento riservato alle stesse. Inoltre, l'Amministrazione dispone di un'ampia discrezionalità nel compimento delle scelte pianificatorie, le quali comportano necessariamente, per loro stessa natura, la differenziazione nel trattamento dei suoli” (T.A.R. Milano, sez. II, 02/12/2020, n. 2370; in senso analogo, di recente, anche T.A.R. Brescia, sez. I, 14/10/2020, n. 703 e T.A.R. Perugia, sez. I, 22/12/2020, n. 622).Peraltro, la difesa comunale ha illustrato i profili differenziali tra le due aree poste a raffronto dalla parte ricorrente (pagg. 13-14), rilevando che, quanto all’area limitrofa, si tratta di un’area su cui era stata concentrata l’intera edificabilità di un’area molto più ampia a fronte della cessione al Comune di una porzione di circa 61.000 mq collocata lungo la tangenziale sud e divenuta attualmente un’Area di naturalizzazione. Nel momento in cui anche l’area residua è stata inclusa tra le “Aree di salvaguardia e mitigazione ambientale”, l’amministrazione ha ritenuto ragionevole mantenere la previsione dell’edificabilità compensativa già attribuita in precedenza, trasferendola però su altra area da individuarsi successivamente.5.3. Infine, alla luce di quanto sopra esposto, è infondato anche il terzo motivo con cui la parte ricorrente ha lamentato che l’amministrazione avrebbe respinto le osservazioni della ricorrente con una motivazione del tutto tautologica, senza alcuna spiegazione delle ragioni per le quali l’amministrazione abbia ritenuto di destinare tutta l’area di sua proprietà a verde di motivazione, senza alcuna previsione di salvaguardia dell’attività commerciale in essere da oltre 25 anni.Al riguardo va rammentato che nell’ambito del procedimento di pianificazione urbanistica, le osservazioni dei privati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici, il cui rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (TAR Brescia, I, 5 maggio 2020, n. 331; T.A.R. Brescia, sez. I, 20/12/2018, n.1231; T.A.R. Milano, sez. II, 13/05/2019, n. 1065; Consiglio di Stato, sez. IV, 22/05/2012, n. 2952).Nel caso di specie, le osservazioni di parte ricorrente sono state esaminate dal consiglio comunale e confutate in modo espresso in sede di controdeduzioni e di approvazione definitiva della variante, attraverso il richiamo degli obiettivi di fondo della pianificazione: obiettivi che, come detto, rendono piena ragione delle scelte adottate adottate dall’amministrazione con i provvedimenti qui impugnati.6. Alla stregua di tali considerazioni, il ricorso va respinto.7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la parte ricorrente a rifondere al Comune di Brescia le spese di lite, che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei signori magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaAriberto Sabino Limongelli