urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20150053720210211151200768.xml20150053720210211151200768.docm201500537\201500537.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\Sentenza00:00:00alessandra tagliasacchi11/02/2021 16:07:5316/02/2021201502519\201502519.xmlNNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAriberto Sabino Limongelli, ConsigliereAlessandra Tagliasacchi, Primo Referendario, Estensore Quanto al ricorso n. 537 del 2015:per l’annullamento in parte qua della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Ponte di Legno n. 38 del 26.11.2014 di adozione del PGT, pubblicata sul BUR del 14.01.2015;e per la condannadel Comune di Ponte di Legno al risarcimento dei danni patiti dalla società ricorrente in conseguenza dell’atto impugnato.Quanto al ricorso n. 2519 del 2015:per l’annullamento in parte qua della determina del Commissario ad acta n. 2 del 15.07.2015 di approvazione del PGT del Comune di Ponte di Legno, pubblicata sul BUR del 4.11.2005;e per la condannadel Comune di Ponte di Legno al risarcimento dei danni patiti dalla società ricorrente in conseguenza dell’atto impugnato. sul ricorso numero di registro generale 537 del 2015, proposto da Beni Immobili di Basso Franco & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Giavazzi, con domicilio digitale presso l’indirizzo PEC massimo.giavazzi@bergamo.pecavvocati.it; Comune di Ponte di Legno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Davide Santoro, con domicilio digitale presso l’indirizzo PEC davide.santoro@brescia.pecavvocati.it e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Alberto Salvadori in Brescia, via XX Settembre n. 8; Visti i ricorsi e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione nei due giudizi del Comune di Ponte di Legno; Visti tutti gli atti e i documenti della causa;Relatore la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi nell’udienza di merito del giorno 13 gennaio 2021, svoltasi da remoto e senza discussione orale, ex articolo 25, comma 2, D.L. n. 137/2020;Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. sul ricorso numero di registro generale 2519 del 2015, proposto da Beni Immobili di Basso Franco & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Giavazzi, con domicilio digitale presso l’indirizzo PEC massimo.giavazzi@bergamo.pecavvocati.it; Comune di Ponte di Legno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Davide Santoro, con domicilio digitale presso l’indirizzo PEC davide.santoro@brescia.pecavvocati.it e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Alberto Salvadori in Brescia, via XX Settembre n. 8; FATTOCon il ricorso rubricato al n. 537/2015 di R.G. la società Beni Immobili di Basso Franco & C. S.a.s. (nel prosieguo, solo Beni Immobili S.a.s.) ha impugnato, chiedendone l’annullamento in parte qua, la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Ponte di Legno n. 38 del 26.11.2014 di adozione del PGT. Con successivo ricorso R.G. n. 2519/2015 la società Beni Immobili S.a.s. ha impugnato, chiedendone parimenti l’annullamento in parte qua, la determinazione del Commissario ad acta (nominato ai sensi e per gli effetti dell’articolo 25 bis L.R. Lombardia n. 12/2005) n. 2 del 15.07.2015 di approvazione del PGT. In entrambi i giudizi la società ricorrente ha anche formulato domanda di risarcimento del danno (quantificato in €uro 1.472.818,16) che assume aver patito per effetto dell’unilaterale trasformazione del vincolo temporaneo di destinazione d’uso di cui alla convenzione urbanistica del 26.07.1996 sull’edificio di sua proprietà.Espone a tal fine la società Beni Immobili S.a.s.: - di essere proprietaria di un edificio attualmente destinato a struttura turistico-ricettiva, edificato sulla base di una convenzione urbanistica che prevedeva il vincolo decennale, poi convenzionalmente modificato in ventennale, al mantenimento di siffatta destinazione; - che il PGT prima adottato e poi approvato inserisce il suvvisto bene immobile negli ambiti urbani a destinazione turistico ricettiva, nei quali è ammessa quale unica destinazione d’uso quella a attività ricettive alberghiere e non alberghiere di cui alla L.R. Lombardia n. 15/2007; - che la sopravvenuta disciplina urbanistica le impedisce di alienare alla scadenza del vincolo l’immobile suddividendolo in singoli appartamenti e rientrare in tal modo dell’investimento finanziario, sostenuto contraendo un mutuo bancario, che genera interessi solo in parte coperti dai ricavi dell’attività alberghiera. In entrambi i giudizi si è costituito in giudizio il Comune di Ponte di Legno, opponendosi ai ricorsi avversari e concludendo per la loro reiezione. All’udienza di merito del 13 gennaio 2021 tutte e due le cause sono state trattenute in decisione.DIRITTO1. Vengono in decisione le cause promosse dalla società Beni Immobili S.a.s. avverso gli atti di adozione, prima, e di approvazione, poi, del PGT del Comune di Ponte di Legno. Nello specifico parte ricorrente chiede l’annullamento del PGT nella parte in cui trasforma unilateralmente in perpetuo il vincolo temporaneo (con scadenza al 25.11.2018) di destinazione a uso turistico-ricettivo insistente su immobile di sua proprietà, vincolo imposto dalla convenzione urbanistica sottoscritta in data 22.04.1995, poi parzialmente modificata con atto convenzionale di data 26.07.1996. 2.1. Preliminarmente, va disposta la riunione ex articolo 70 Cod. proc. amm. del ricorso R.G. n. 537/2015, promosso dalla ricorrente contro l’atto di adozione del PGT, e del ricorso R.G. n. 2519/2015, promosso sempre dalla società Beni Immobili S.a.s. contro l’atto di approvazione del medesimo PGT, stante le evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva. 2.2. Sempre preliminarmente, va rilevato che l’impugnazione del provvedimento di approvazione del PGT, il quale sostanzialmente conferma in parte qua il Piano adottato, e la prospettazione avverso il Piano approvato, oltre che di nuove censure, anche di tutte quelle già svolte nei confronti dell’atto di adozione dello strumento urbanistico generale, priva di concreta utilità la decisione sul ricorso avverso tale atto. Il ricorso R.G. n. 537/2015 va dunque dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi del combinato disposto degli articoli 35, comma 1, lettera c), e 85, comma 9, Codice di rito. 2.3. Ancora, va rilevato che la memoria difensiva depositata dal Comune in data 12 dicembre 2020 nel ricorso R.G. n. 537/2015 e quella depositata in pari data nel ricorso R.G. n. 2519/2015 non risultano firmate digitalmente: di esse, pertanto, non se ne terrà conto. 2.4. Non essendovi ulteriori rilievi ex officio da effettuare, può passarsi al merito. 3. Avverso l’atto di approvazione vengono dedotti i seguenti profili di illegittimità:(A) violazione dell’articolo 11 della legge n. 241/1990, perché se il Comune vuole esercitare lo ius poenitendi rispetto a un proprio atto di urbanistica negoziata in ragione di superiori interessi pubblici, deve farlo secondo le modalità di cui all’articolo 11 L. n. 241/1990, e non, surrettiziamente, approvando una nuova disciplina urbanistica generale incompatibile con quell’accordo;(B) violazione del principio di buona fede, perché con la trasformazione unilaterale da parte della Amministrazione del vincolo di destinazione temporaneo in un vincolo permanente è stato leso l’affidamento del privato sulla stabilità della regolazione dei rapporti concordata; (C) eccesso di potere per contraddittorietà con gli obiettivi dichiarati nel Piano delle Regole, perché l’area di proprietà della società ricorrente si trova al limitare del centro storico (zona denominata “Tessuto urbano di interesse storico e architettonico”) e immediatamente a ridosso dell’ambito “di completamento ad alta densità edilizia”, sicché sulla base dei criteri di pianificazione indicati nel PGT (segnatamente, rispetto dei Piani Attuativi in essere e alla loro scadenza applicazione della disciplina propria dell’ambito in cui sono inserite le aree), alla scadenza del vincolo convenzionale l’area avrebbe dovuto ricevere destinazione residenziale come le aree d’intorno;(D) eccesso di potere per contraddittorietà con l’istruttoria effettuata dall’ufficio tecnico comunale, perché il Commissario ad acta aveva respinto l’osservazione presentata dalla odierna ricorrente con una motivazione diversa da quella elaborata dall’ufficio tecnico, e perché tale motivazione (ovverosia l’intervenuta suddivisione del territorio comunale in ambiti omogenei, ragione per cui non si potrebbe apportare alcuna modifica di destinazione alle aree inserite in un ambito) sarebbe smentita dal fatto che l’edificio della società Beni Immobili S.a.s. costituirebbe una sorta di “enclave” circondata da aree a destinazione residenziale; (E) eccesso di potere per difetto di motivazione, perché l’esistenza della convenzione urbanistica determinava in capo alla società ricorrente una situazione di legittimo affidamento, con la conseguenza che il Comune aveva un obbligo motivazionale aggravato rispetto alle proprie scelte pianificatorie, qui totalmente disatteso. 4.1. Il ricorso è fondato nei termini che si vanno a esporre. 4.2. E’ pacifico in giurisprudenza che le convenzioni urbanistiche concretizzino un accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento previsto e disciplinato dall’articolo 11 L. n. 241/1990 (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, sentenza n. 1525/2018; T.A.R. Piemonte, Sez. II, sentenza n. 1090/2019; C.d.S., Sez. II, sentenza n. 5318/2020). Come tali, le convenzioni urbanistiche sono assoggettate, ove non diversamente stabilito e nei limiti della compatibilità, ai principi generali in materia di obbligazioni e contratti, e, in particolare, quelli di correttezza e buona fede nell’esecuzione dell’accordo (cfr., C.d.S., Sez. III, sentenza n. 293/2014), e di tutela dell’affidamento della controparte sulla situazione venutasi a creare per effetto della conclusione dell’accordo medesimo (cfr., T.A.R. Abruzzo – Pescara, sentenza n. 107/2015). Il che vale, in particolar modo, nell’esercizio dell’autotutela decisoria, che va a incidere su un esistente assetto dei rapporti tra interesse pubblico e interesse privato, tra Amministrazione e amministrati (cfr., T.A.R. Sardegna, Sez. I, sentenza n. 214/2019). Le convenzioni urbanistiche, ancorché dirette al perseguimento dell’interesse pubblico, presentano un ineludibile profilo negoziale, scaturendo dall’incontro di due volontà. L’interesse del privato concorre anch’esso a comporre la causa del negozio, e va salvaguardato nella fase esecutiva (cfr., T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, sentenza n. 1166/2020). Di conseguenza, la modifica delle condizioni convenzionali deve essere accettata da entrambi i patiscenti secondo i comuni principi civilistici (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 7298/2019).Questo non significa che sia in assoluto precluso all’Amministrazione che è parte dell’accordo sostitutivo di rideterminarsi unilateralmente, ma implica che ove la rideterminazione sia collegata a una sopravvenienza, essa debba assumere le forme e le modalità dal recesso di cui al comma 4 del già citato articolo 11 della L. n. 241/1990, che essa contempli l’indennizzo per il contraente privato, e che sia assoggettata a un onere motivazionale rinforzato in ordine alla prevalenza dell’interesse pubblico, proprio in ragione dell’affidamento ingenerato nella controparte. 4.3. Ora, come condivisibilmente rilevato dalla società Beni Immobili S.a.s. nel primo e nel secondo motivo di impugnazione, nel caso di specie tali principi sono stati totalmente disattesi dal Comune di Ponte di Legno. L’Amministrazione ha, invero, alterato il sinallagma convenzionale, nel quale la temporaneità del vincolo di destinazione dell’immobile si giustificava proprio in correlazione con gli altri obblighi negoziali, senza un preventivo accordo con la controparte, o, in alternativa, senza utilizzare il potere tipico e nominato del recesso ex articolo 11, comma 4, L. n. 241/1900. L’affidamento della società ricorrente sulla possibilità, alla scadenza del vincolo di destinazione, di frazionare il proprio immobile e di metterlo sul mercato con una funzione non più turistico-recettiva, bensì residenziale, è stato vanificato dal Comune, senza l’esplicitazione delle prevalenti esigenze di interesse pubblico che in tal modo si intendevano soddisfare e senza l’adozione di un formale atto di recesso. 4.4.1. Al contempo, come stigmatizzato dalla società Beni Immobili S.a.s. nel terzo e nel quinto motivo di impugnazione, nemmeno la scelta pianificatoria operata dal Comune nel nuovo PGT risulta adeguatamente motivata. Nello specifico il riscontrato deficit motivazionale si estrinseca su un duplice versante.4.4.2. Sotto un primo profilo va ricordato che costituisce ius receptum l’assunto per cui l’attribuzione di una certa destinazione a una determinata zona del territorio comunale da parte dello strumento urbanistico generale di regola non richieda una specifica motivazione, trovando giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale posti alla base della pianificazione, salvo che non ricorra un’ipotesi di affidamento tutelato (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 6483/2018). Va altresì ricordato che tra le situazioni di affidamento tutelato enucleate dalla giurisprudenza vi è proprio la preesistenza di una convenzione urbanistica, la quale determina per l’appunto un obbligo motivazionale aggravato (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 915/2020). Sennonché dalla documentazione in atti non emergono affatto le ragioni di interesse pubblico che hanno condotto il Comune a superare il quadro regolatorio scaturente dalla convenzione urbanistica precedentemente stipulata con la società Beni Immobili S.a.s..4.4.3. Sotto un secondo profilo, va osservato che, ferma restando l’ampia discrezionalità che connota il potere di pianificazione urbanistica, affinché la scelta operata dall’Amministrazione comunale non trasmodi in arbitrio, è necessario che essa venga motivata, laddove, come nel caso in esame, la destinazione impressa ad una determinata area (i.e. quale sulla quale insiste il fabbricato della ricorrente) si differenzi rispetto a quella impressa a tutte le aree circostanti (circostanza questa non specificamente contestata da parte del Comune qui resistente), determinando a carico di quell’unica area un regime urbanistico deteriore.Il che, ancora una volta, non è avvenuto, non avendo il Comune (al di fuori di stereotipate e generiche formule di rigetto dell’osservazione presentata dalla società ricorrente) esplicitato le ragioni del divieto di destinazione residenziale dell’area per cui è causa, a fronte della previsione di tale destinazione nelle aree con contermini. 5. In conclusione, il ricorso è fondato e, in accoglimento della domanda caducatoria formulata dalla società ricorrente, viene annullato in parte qua l’atto di approvazione del PGT impugnato. 6.1. Non può di contro trovare accoglimento la domanda risarcitoria formulata dalla società Beni Immobili S.a.s., per le ragioni che si vanno a esporre. 6.2. Secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente la responsabilità da attività provvedimentale illegittima della Pubblica Amministrazione va ascritta al paradigma definito dall’articolo 2043 Cod. civ. (cfr., C.d.S., Sez. V, sentenza n. 118/2018). Conseguentemente, in virtù del combinato disposto degli articoli 2056, I comma, e 1223 Cod. civ., i danni risarcibili sono quelli che sono conseguenza diretta e immediata del fatto generatore del danno (nel caso di specie, l’atto di approvazione del PGT impugnato in parte qua). E, come da regola generale (contenuta nell’articolo 2697 Cod. civ.), in capo a colui che si assume danneggiato vi è un onere di allegazione e di prova dei danni di si chiede il risarcimento (cfr., T.A.R Veneto, Sez. I, sentenza n. 128/2018). 6.3. Nel caso di specie, la società Beni Immobili S.a.s. ha allegato quale danno patito per effetto della trasformazione da temporaneo a permanente del vincolo di destinazione sull’immobile di proprietà, il fatto di non poter realizzare il proprio progetto di alienazione dell’immobile alla scadenza del vincolo, così da poter restituire il finanziamento contratto per la realizzazione del fabbricato, finanziamento che genera interessi passivi non totalmente coperti dall’attività alberghiera. Sennonché, tale danno non è risarcibile, perché non è certo, e comunque non è conseguenza diretta e immediata dell’atto amministrativo illegittimamente emesso dall’Amministrazione. Valgono al riguardo le seguenti considerazioni: (i) il vincolo posto dalla convenzione urbanistica non era un vincolo di inalienabilità assoluta, ma era un vincolo a non alienare il fabbricato costruendo per porzioni o unità abitative separate fino a quando perdurava la destinazione turistico – ricettiva – alberghiera (v. articolo 3 - lettera D), dunque nulla impediva alla società ricorrente (allora come ora) di mettere sul mercato il fabbricato nella sua interezza e con l’originaria destinazione, per rientrare, anche prima della scadenza del vincolo, dell’investimento; (ii) il progetto di alienazione del fabbricato per unità separate con destinazione residenziale non è definitivamente tramontato, perché allo stato, per effetto della presente pronuncia di annullamento (che sul punto è pienamente satisfattiva dell’interesse fatto valere dalla ricorrente), non sussiste più alcun impedimento giuridico; (iii) quand’anche la ricorrente avesse messo sul mercato le singole porzioni del fabbricato, come autonome unità aventi destinazione residenziale alla scadenza del vincolo convenzionale (25.11.2018), non è certo se e quando avrebbe portato a termine l’operazione economica progettata, dipendendo questa anche da variabili legate all’esistenza di una domanda e di un livello di prezzi soddisfacente per l’alienante. In definitiva, il nocumento che lamenta la società ricorrente, ovverosia il pagamento degli interessi passivi del mutuo, non è certo nella sua esistenza, e comunque non è direttamente riconducibile all’attività provvedimentale illegittima del Comune. 7. In conclusione, il ricorso R.G. n. 2519/2015 viene accolto limitatamente alla domanda di annullamento. Avuto riguardo al complesso delle questioni sottoposte al vaglio del Collegio, il Comune di Ponte di Legno risulta comunque la parte soccombente e conseguentemente a suo carico sono poste le spese del giudizio, nella misura liquidata in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così statuisce:a) dichiara improcedibile il ricorso R.G. n. 537/2015;b) accoglie il ricorso R.G. n. 2519/2015 nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte qua l’atto impugnato;c) condanna il Comune di Ponte di Legno a rifondere alla società Beni Immobili di Basso Franco & C. S.a.s. le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 4.000,00, oltre agli accessori, e al rimborso – al verificarsi dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 6 bis1, D.P.R. n.115/2002 - del contributo unificato effettivamente versato per i due giudizi.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2021, tenutasi con collegamento da remoto ex articolo 25, comma 2, D.L. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaAlessandra Tagliasacchi