urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20150051920210319181505536.xml20150051920210319181505536.docm201500519\201500519.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\Sentenza00:00:00Ariberto Sabino Limongelli21/03/2021 16:06:3323/03/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAriberto Sabino Limongelli, Consigliere, EstensoreAlessandra Tagliasacchi, Primo Referendario per l'annullamentoA) con il ricorso introduttivo e con il primo atto di motivi aggiunti depositato il 29 maggio 2015;- della delibera di consiglio comunale n. 18 del 17/7/2014 di approvazione del PGT;- di ogni altro atto connesso e presupposto, ivi compresa la delibera consiliare di adozione del PGT n. 49 del 27 dicembre 2013;B) con il secondo atto di motivi aggiunti depositato il 17 luglio 2020:- della Variante n. 1 al P.G.T. del Comune di Monzambano, adottata con delibera del consiglio comunale 15 aprile 2019, n. 18, approvata con delibera del consiglio comunale n. 36 del 12 dicembre 2019 e pubblicata sul BURL della Regione Lombardia – Serie Avvisi e Concorsi, 29 aprile 2020 n. 18:- di ogni atto e provvedimento, anche non conosciuto, presupposto, connesso e consequenziale; sul ricorso numero di registro generale 519 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da Biancardi Regina, in proprio e quale trustee del trust denominato Stella Trust (subentrata in tale qualità al sig. Leasi Corrado, in corso di causa, in forza dell’atto indicato nell’epigrafe del secondo ricorso per motivi aggiunti depositato il 13 luglio 2020), rappresentata e difesa dagli avvocati Danilo Giovanni Daniel, Mauro Gherardi e Francesco Noschese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Danilo Giovanni Daniel a Milano, viale Emilio Caldara n. 43, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Monzambano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Fontana in Brescia, via Armando Diaz n. 28; Provincia di Mantova, Regione Lombardia, Giuseppe Groppelli, Arturo Danieli, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monzambano;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza di merito del giorno 10 marzo 2021, svoltasi da remoto senza discussione orale, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, il dott. Ariberto Sabino Limongelli;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 13-16 marzo 2015 e ritualmente depositato, il signor Corrado Leasi, agendo in qualità di gestore (trustee) del trust denominato Stella Trust, ha impugnato le delibere del consiglio comunale di Mozambano (MN) n. 49 del 27 dicembre 2013 e n. 18 del 17 luglio 2014 con cui è stato rispettivamente “adottato”, e quindi “approvato” definitivamente il Piano di Governo del Territorio.2. Il ricorrente ha premesso:- che all’interno del predetto trust, costituito con atto pubblico del 18 giugno 2013, risulta incluso anche il compendio immobiliare sito a Mozambano, in Strada Cavallara n. 91, costituito da un fabbricato di 597 mq costruito nei primi anni settanta e destinato in parte ad abitazione e in parte a ristorante (attivo da oltre trent’anni) con gli inerenti spazi accessori esterni coperti di 335 mq, da un ampio giardino di 7.889 mq, e da un’area esterna confinante con quella occupata dal ristorante di 7.430 mq.- che nel PRG del 1993 il predetto compendio immobiliare era classificato in zona “B5 – area ad uso del settore terziario”, nella quale erano previste destinazioni commerciali, per pubblici servizi e per l’industria alberghiera e che, pertanto, consentiva il consolidamento e lo sviluppo dell’attività esistente anche in relazione al settore ricettivo, in conformità alle potenzialità turistiche della zona (tenuto conto che una parte consistente del territorio comunale è inclusa nel Parco del Mincio);- al contrario, nel PGT adottato dall’amministrazione nel 2013, il compendio immobiliare (che non è mai stato destinato ad usi agricoli) era riclassificato in zona “E1 – ambiti agricoli strategici ad elevata valenza paesaggistica”;- il ricorrente proponeva osservazioni evidenziando l’incongruenza della nuova destinazione rispetto all’attività già in essere da decenni e proponendo di assegnare al compendio una classificazione idonea a garantire il mantenimento e le prospettive di sviluppo dell’attività;- in sede di controdeduzioni e di approvazione definitiva del PGT, l’amministrazione riteneva superfluo l’accoglimento delle osservazioni sul rilievo che il Piano delle Regole aveva già previsto, all’interno della zona agricola, una specifica disposizione di tutela per le attività non connesse all’uso agricolo, ammettendo l’attività di ristorazione e disciplinando gli interventi edilizi anche in termini di ampliamento dell’esistente.3. Tutto ciò premesso, ritenendo che quanto dedotto dall’amministrazione in sede di controdeduzioni non trovasse riscontro nella normativa del Piano delle Regole (dal momento che le uniche deroghe previste in zona agricola sarebbero riferite unicamente agli “edifici agricoli dismessi”, tra cui non ricade il compendio per cui è causa), la parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità in parte qua del PGT e ne ha chiesto l’annullamento per quanto di interesse sulla base di tre motivi, con i quali ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili; in sintesi:3.1) la nuova classificazione dell’area in cui è incluso il compendio immobiliare in parola sarebbe incompatibile rispetto all’attività imprenditoriale in atto; le uniche ipotesi derogatorie rispetto alla disciplina generale delle aree agricole, prevista dall’art. 22.1 delle NTA del Piano delle Regole, riguarderebbero categorie di fabbricati rurali “dismessi”, mentre nessuna tutela derogatoria sarebbe stata introdotta per i fabbricati esistenti che non abbiano mai avuto una destinazione agricola, come il compendio per cui è causa; 3.2) il PGT impugnato sarebbe comunque illegittimo per violazione dell’art. 78 comma 2 del d. lgs. 267 del 2000, per essere stato approvato da consiglieri comunali in situazione di conflitto di interesse;3.3) infine, il Piano impugnato sarebbe illegittimo perché la delibera di approvazione sarebbe intervenuta oltre il termine perentorio di 90 giorni decorrente dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni sul Piano adottato, in violazione dell’art. 13 comma 7 della L. R. n. 12/2005.4. In corso di causa, a seguito della pubblicazione del PGT sul BURL, avvenuta il 13 maggio 2015, la parte ricorrente depositava in data 29 maggio 2015 motivi aggiunti, riproponendo pedissequamente (avverso il PGT pubblicato) le medesime censure di cui all’atto introduttivo.5. Un secondo atto di motivi aggiunti era depositato in data 13 luglio 2020 dalla signora Regina Biancardi (nel frattempo subentrata a Corrado Leasi nella qualifica di trustee di Stella Trust) avverso “la delibera n. 18 del 15 aprile 2019” (recte: la delibera n. 36 del 12 dicembre 2019) pubblicata sul BURL in data 29 aprile 2020, con cui il consiglio comunale di Mozambano ha approvato la Variante generale n. 1 al PGT. Il ricorrente chiedeva l’annullamento della Variante parte in cui, in relazione al compendio immobiliare oggetto del presente giudizio, ha confermato integralmente la precedente classificazione di cui al PGT del 2015. Avverso il nuovo provvedimento impugnato, il ricorrente deduceva un’unica censura, sostanzialmente coincidente con quella dedotta con il primo motivo del ricorso introduttivo.6. Il Comune di Mozambano si costituiva in giudizio depositando documentazione e resistendo al ricorso con memoria difensiva, eccependo preliminarmente l’improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo atto di motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto superati dall’approvazione della Variante Generale n. 1 del PGT del 2019 impugnato con il secondo atto di motivi aggiunti; quanto al secondo atto di motivi aggiunti, ne contestava l’ammissibilità e comunque la fondezza, in ragione del fatto che l’attività di impresa di parte ricorrente troverebbe piena e adeguata tutela all’interno delle previsioni di cui all’art. 22.1 delle NTA del Piano delle Regole, di modo che il gravame non sarebbe sostenuto da un effettivo interesse a ricorrere.7. Le parti depositavano memorie conclusive e di replica nei termini di rito.8. All’udienza pubblica del 10 marzo 2021, la causa era trattenuta per la decisione.DIRITTO1. Quanto al ricorso introduttivo e al primo atto di motivi aggiunti.E’ fondata l’eccezione preliminare formulata dalla difesa dell’amministrazione comunale di improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo atto di motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.1.1. Secondo condivisibili principi giurisprudenziali, “la rielaborazione integrale di uno strumento urbanistico – come nel caso di una variante generale al PGT – non può mai, per sua natura, considerarsi meramente confermativa delle precedenti disposizioni urbanistiche, neppure in quelle parti che effettivamente risultino riproduttive degli strumenti anteriori; allorché dunque, nelle more del giudizio di impugnazione di una prescrizione urbanistica, intervenga altro strumento, completamente sostitutivo del precedente, più nessun interesse a discutere sul precedente strumento urbanistico può residuare, e ciò anche quando il nuovo abbia riprodotto la prescrizione impugnata, palesandosi altrimenti un'eventuale pronuncia sul primo atto inutiliter data” (cfr. TAR Milano, II, 29 gennaio 2021 n. 283; T.A.R. Milano, Sez. II, 27 gennaio 2021, n. 259; Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7782; id., 3 giugno 2010, n. 3538; id., 26 settembre 2019, n. 6438; T.A.R. Milano, Sez. II, 8 maggio 2020 n. 770, id., 5 novembre 2019, n. 2307; id., 18 settembre 2018, n. 2097; id., 30 luglio 2018, n. 1877; id.,15 marzo 2018, n. 731).1.2. Nel caso di specie, in pendenza del gravame avverso i provvedimenti con cui è stato adottato e approvato il PGT di Mozambano del 2015, l’amministrazione comunale ha adottato e approvato nel 2019 una “Variante Generale” del PGT, implicante per sua stessa natura una integrale rivisitazione dello strumento urbanistico previgente, anche in relazione alle parti oggetto di integrale conferma rispetto alla pianificazione originaria; né la parte ricorrente ha proposto o prefigurato la proposizione di domanda risarcitoria in relazione ad ipotetici danni determinati dall’approvazione del PGT impugnato con il ricorso introduttivo e con il primo atto di motivi aggiunti.1.3. Alla luce di tali considerazioni, il ricorso introduttivo e il primo atto di motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse; in particolare, la sopravvenienza in corso di causa del nuovo strumento urbanistico rende prive di interesse alla decisione soprattutto le censure di carattere formale e procedimentale dedotte con il secondo e il terzo motivo dell’atto introduttivo, mentre la censura di carattere sostanziale dedotta con il primo motivo coincide con l’analoga censura dedotta nei confronti della variante Generale con il secondo atto di motivi aggiunti, per cui, limitatamente ad essa, la pronuncia di improcedibilità del ricorso introduttivo non produce effetti sostanziali nel presente giudizio, dovendo comunque la censura essere esaminata in occasione dell’esame dei secondi motivi aggiunti.2. Sul secondo atto di motivi aggiunti.2.1. Secondo la parte ricorrente, la nuova classificazione dell’area in cui è incluso il compendio immobiliare di cui si discute sarebbe incompatibile rispetto all’attività imprenditoriale in atto; ciò in quanto le uniche ipotesi derogatorie rispetto alla disciplina generale delle aree agricole, previste dall’art. 22.1 delle NTA del Piano delle Regole, riguarderebbero, entrambe, categorie di fabbricati rurali “dismessi”, e precisamente: 1) gli “edifici esistenti non connessi all’attività agricola coerenti con il contesto paesaggistico”, per tali intendendosi “gli edifici esistenti non più adibiti agli usi agricoli…da oltre cinque anni”; e 2) “gli insediamenti agricoli dismessi ed incoerenti con il contesto paesaggistico”, per tali intendendosi “i fabbricati non più connessi all’attività agricola da oltre 10 anni che presentano caratteristiche compositive architettoniche non coerenti con la tipicità degli insediamenti rurali delle colline moreniche”. Nessuna tutela derogatoria sarebbe stata introdotta, invece, per i fabbricati esistenti che, come il compendio immobiliare per cui è causa, non abbiano mai avuto una destinazione agricola; in ogni caso, l’amministrazione avrebbe introdotto una previsione pianificatoria illogica, assoggettando alla disciplina delle zone agricole un immobile destinato da decenni all’attività di ristorazione, e come tale destinato a periodici interventi di adeguamento, per i quali non potrebbe mai essere conseguito il necessario titolo edilizio, mancando sia la qualifica di imprenditore agricolo in capo al gestore dell’attività di ristorazione sia la destinazione agricola dell’edificio. Infine, sarebbe stato violato l’art. 62 comma 1 della L.R. 12/2005 il quale impone al PGT di disciplinare, in relazione alle aree agricole, gli interventi edilizi di manutenzione straordinaria, restauro, risanamento conservativo, ristrutturazione e ampliamento, mentre nel caso di specie il compendio immobiliare per cui è causa non avrebbe ricevuto alcuna disciplina nel PGT in ordine a tali tipologie di interventi.Il Collegio osserva quanto segue.2.2. Il compendio immobiliare per cui è causa è stato classificato, sia nel PGT del 2015 che nella Variante Generale del 2019, in “Zona E1: ambiti strategici ad elevata valenza paesaggistica”. Quest’ultima include al suo interno, secondo la definizione contenuta nell’art. 22.1. delle NTA del Piano delle Regole, “gli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico ai sensi del P.T.C.P. di Mantova, ovvero quelle parti del territorio rurale caratterizzate dalla presenza di elementi rilevanti di naturalità e dall’integrazione del sistema paesaggistico e ambientale e del relativo patrimonio storico-culturale e fisico-naturale con l’azione dell’uomo volta alla coltivazione e trasformazione del suolo”.2.3. Nelle proprie memorie difensive l’amministrazione comunale ha sottolineato, anche sulla scorta della documentazione cartografica prodotta in atti (e rimandi alle immagini aerofotogrammetriche tratte da Google Maps), che l’area in cui è incluso il fabbricato della ricorrente è stata ricompresa a buon diritto all’interno di tale Zona urbanistica, in quanto collocata in un contesto urbanistico tipicamente agricolo del Basso Garda, contraddistinto da colline moreniche costeggianti il Parco del Mincio ove trovano sede colture di varia tipologia, aziende agricole e piccole strutture ricettizie (B&B e agriturismi).2.4. Peraltro, all’interno di tale Zona, il richiamato art. 22.1 NTA del P.d.R. disciplina in modo differenziato, da un lato “gli interventi connessi all’attività agricola” , e dall’altro “gli interventi non connessi all’attività agricola”; all’interno di quest’ultima categoria, è operata un’ulteriore sottodistinzione tra interventi relativi ad “edifici esistenti non connessi all’attività agricola coerenti con il contesto paesaggistico” e interventi relativi ad “insediamenti agricoli dismessi ed incoerenti con il contesto paesaggistico”.2.5. Secondo l’amministrazione comunale, il compendio immobiliare per cui è causa rientra nella disciplina prevista per “edifici esistenti non connessi all’attività agricola coerenti con il contesto paesaggistico”, sicchè il ricorso non sarebbe sorretto da un concreto interesse ad agire.3. Secondo il Collegio, le argomentazioni del Comune sono del tutto persuasive:- è vero, infatti, che nel definire tale tipologia di immobili, la norma delle NTA parla di “edifici esistenti non più adibiti agli usi agricoli (…)” e cioè “non più connessi all’attività agricola da oltre 5 anni”, il che lascerebbe supporre che debba trattarsi di fabbricati che abbiano avuto, in origine, una destinazione agricola che sia stata successivamente dismessa da almeno 5 anni: caratteristica che il fabbricato per cui è causa non possiede, essendo stato edificato verso la fine degli anni 70 già con destinazione diversa da quella agricola, in parte abitativa in parte a terziario-ristorazione (secondo la non contestata affermazione di parte ricorrente);- tuttavia, un’interpretazione logico-sistematica, e non meramente letterale, della predetta norma attuativa, induce a depotenziare alquanto la necessità dell’originaria destinazione agricola del fabbricato ai fini della sua inclusione all’interno della tipologia di immobili di cui di discute;- la norma dello strumento urbanistico appare finalizzata ad operare una distinzione di fondo tra immobili tuttora destinati all’attività agricola e immobili che, per quanto situati all’interno di zona agricola, non siano (o non siano più) destinati all’esercizio di tale attività; in relazione a questa seconda categoria di immobili, la norma si preoccupa di differenziare la disciplina degli interventi ammissibili a seconda che i fabbricati siano coerenti, o meno, con il contesto paesaggistico;- nessun elemento della disciplina, al di fuori di quello meramente letterale, induce a ritenere che, all’interno della categoria degli immobili non destinati all’attività agricola, l’amministrazione abbia inteso includere esclusivamente quelli che abbiano avuto in origine una destinazione agricola; tanto più quando si tratti di fabbricati coerenti con il contesto paesaggistico;- e anche da un punto di vista prettamente letterale, tale conclusione risulta avvalorata sia dallo stesso titolo del paragrafo in questione (“edifici esistenti non connessi all’attività agricola coerenti con il contesto paesaggistico”), dove non vi è alcun riferimento alla necessità che si tratti di fabbricati agricoli successivamente dismessi; sia da un significativo inciso contenuto nella disciplina di detti fabbricati, laddove, preliminarmente all’elencazione delle destinazioni d’uso e degli interventi ammissibili, la norma ha cura di precisare “indipendentemente dall’uso precedente dell’immobile”; e sia, infine, da una specifica previsione regolamentare riferita agli “immobili esistenti che alla data di prima adozione del presente Piano non sono connessi all’attività agricola e sono già caratterizzati da altra destinazione d’uso, ammessa secondo quanto indicato precedentemente”, norma che sembra essere stata ritagliata appositamente sul fabbricato di cui si discute.4. Ebbene, in relazione alla categoria degli “edifici esistenti non connessi all’attività agricola coerenti con il contesto paesaggistico”, la norma in questione ammette destinazioni d’uso e tipologie di interventi del tutto compatibili con l’attività di impresa svolta nel compendio di cui si discute e del tutto satisfattive degli interessi sostanziali dedotti nel presente giudizio; in particolare:- quanto alle destinazioni d’uso, la norma dispone che “in questi edifici è ammessa la residenza (Gf1), le attività di artigianato di servizio (Gf 2.3), l’attività ricettiva di tipo alberghiero (Gf 3.0), l’attività connessa alla ristorazione (Gf 4.2) e l’attività per pubblici esercizi, locali per associazionismo, locali di intrattenimento e svago e centri di attività per il benessere fisico, con capienza inferiore alle 200 persone (Gf 4.2.1)”;- quanto agli interventi ammissibili, la norma dispone che “gli immobili esistenti che alla data di prima adozione del presente Piano non sono connessi all’attività agricola e sono già caratterizzati da altra destinazione d’uso, ammessa secondo quanto indicato precedentemente, possono essere oggetto di interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo con titolo abilitativo diretto. Sugli stessi immobili nel caso vengano proposti interventi di ristrutturazione urbanistica, demolizione con ricostruzione, ristrutturazione edilizia, nuova costruzione in ampliamento dell’esistente è fatto obbligo ricorrere a Permesso di Costruire Convenzionato, tramite il quale può essere ammesso un ampliamento degli edifici esistenti nella misura massima del 20% della SLP esistente con un massimo di 300 mq di SLP. I contenuti della convenzione determineranno l’eventuale fabbisogno delle opere di urbanizzazione nonché il reperimento di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale e l’eventuale determinazione di opere di compensazione e/o mitigazione ambientale”;- in sostanza, si tratta di immobili in cui è consentita la residenza, l’attività di ristorazione e quella alberghiera e in cui sono consentiti interventi edilizi non solo di carattere conservativo ma anche di ristrutturazione e di ampliamento, nella misura massima del 20% della SLP esistente.5. Alla luce di tali considerazioni, accertato incidentalmente che il compendio immobiliare oggetto del presente giudizio rientra a pieno titolo tra gli “edifici esistenti non connessi all’attività agricola coerenti con il contesto paesaggistico” disciplinati dall’art. 22.1 NTA del Piano delle Regole, è possibile concludere che sia il PGT originario del 2014 che la successiva Variante generale n. 1 del 2019 soddisfano pienamente l’interesse sostanziale dedotto in giudizio dalla parte ricorrente; di modo che, in mancanza di un interesse originario a ricorrere, il secondo atto di motivi aggiunti va dichiarato inammissibile per carenza di una imprescindibile condizione dell’azione, secondo le condivisibili argomentazioni dell’amministrazione resistente.6. Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, alla luce della peculiarità delle questioni esaminate e della non perspicua formulazione dello strumento urbanistico, nelle parti di rilievo ai fini del giudicare. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:a) dichiara improcedibili il ricorso introduttivo e il primo atto di motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse;b) dichiara inammissibile il secondo atto di motivi aggiunti per carenza originaria di interesse a ricorrere, alla luce delle precisazioni e dell’accertamento incidentale di cui in motivazione;c) compensa le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei signori magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaAriberto Sabino Limongelli