urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20150004120210618120707010.xml20150004120210618120707010.docm201500041\201500041.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\786 Bernardo Massari\Sentenzabernardo massari25/06/2021 18:46:09Elena Garbari25/06/2021 16:48:2728/06/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZABernardo Massari, PresidenteMara Bertagnolli, ConsigliereElena Garbari, Referendario, Estensore per l'annullamentodella deliberazione del Consiglio comunale di Bonate Sotto n. 38 del 26 settembre 2014 di revoca della delibera n. 11 di data 5 aprile 2011, avente ad oggetto l’adozione del piano attuativo in variante al PGT denominato “la porta sul Parco”;nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso;e per l’accertamento e declaratoria della condotta illecita dell’amministrazione comunale;ed il risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla società ricorrente, nella misura che risulterà in corso di causa. sul ricorso numero di registro generale 41 del 2015, proposto da Immobiliare Santa Chiara S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Bonate Sotto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, Viale Stazione, n. 37; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bonate Sotto;Visti tutti gli atti della causa;Relatore la dott.ssa Elena Garbari nell'udienza di smaltimento del giorno 9 giugno 2021, svoltasi da remoto senza discussione orale, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con il ricorso in epigrafe la società Immobiliare Santa Chiara S.r.l. impugna la deliberazione n. 38 del 26 settembre 2014 con cui il Consiglio comunale di Bonate Sotto ha revocato ai sensi dell’articolo 21 quinquies della legge 241/1990 il suo precedente provvedimento di adozione del piano attuativo in variante al PGT denominato “la Porta sul Parco”.2. Espone la ricorrente:- di aver acquistato nel marzo 2013 alcuni appezzamenti di terreno nel territorio del menzionato comune, aventi una superficie complessiva di 8.390 mq;- che l’acquisto era finalizzato alla realizzazione di una struttura ricettiva - ricreativa a supporto dei percorsi ciclopedonali esistenti sulla destra del fiume Brembo, quale intervento integrativo e correlato al progetto di interesse pubblico di valorizzazione dell’area e di realizzazione di una biblioteca nel fabbricato comunale ex edificio Enel;- che il Comune aveva manifestato l’intenzione di promuovere una variante urbanistica per consentire la realizzazione di tale nuova struttura ricettiva privata, suggerendo alla ricorrente di presentare a tal fine una proposta di piano attuativo;- che la società il 29 aprile 2013 presentava quindi la proposta di piano attuativo per la realizzazione di “attrezzature collettive ricettive”, che -a fronte della realizzazione del nuovo fabbricato di circa 700 mq- prevedeva la destinazione di aree a verde pubblico e a verde privato, un parcheggio ad uso pubblico, nonché l’assunzione, a carico del soggetto attuatore, di una serie di obbligazioni a favore della collettività, quali il pagamento all’amministrazione di 150.000 euro per la riqualificazione dell’edificio da destinare a museo, la manutenzione straordinaria di un percorso ciclopedonale di circa 2,5 Km interno al PLIS (Piano Locale di Interesse Sovracomunale) e la sua manutenzione ordinaria per 10 anni, la realizzazione di servizi igienici e spogliatoi, di un locale infermeria, di un servizio di deposito e noleggio cicli con annessa piccola officina;- che la Giunta comunale con deliberazione n. 72 del 18 luglio 2013 approvava la proposta di fattibilità, quindi veniva avviato il procedimento di variante al PGT e di VAS e l’autorità competente esprimeva parere positivo di compatibilità ambientale con prescrizioni; a seguito di lungo e articolato iter la proposta di piano attuativo veniva adottata con delibera del consiglio comunale n. 11 del 5 aprile 2014 e, dopo l’adozione, veniva acquisito il parere favorevole di compatibilità al PTCP della Provincia di Bergamo;- che inaspettatamente l’amministrazione comunale con nota del 12 agosto 2014 avviava il procedimento di revoca della delibera di adozione del piano attuativo, in ragione di una nuova e diversa valutazione dell’interesse pubblico. Nonostante le osservazioni formulate dalla società esponente il consiglio comunale assumeva il provvedimento definitivo di revoca. 3. Tanto premesso in fatto, l’esponente deduce l’illegittimità dell’atto avversato per i seguenti motivi:I. Violazione dell’articolo 3 e 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti. Violazione dei principi costituzionali e comunitari di leale collaborazione, proporzionalità, cooperazione, efficacia, prevenzione e trasparenza. L’atto di revoca difetta della necessaria motivazione rispetto al sacrificio imposto al legittimo affidamento ingeneratosi in capo al privato in ordine alla conclusione dell’iter con l’atto di approvazione.II. Violazione dell’articolo 3 e 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti. Violazione dei principi costituzionali e comunitari di leale collaborazione, proporzionalità, cooperazione, efficacia, prevenzione e trasparenza. Sviamento della causa tipica. Le motivazioni allegate dall’amministrazione sono pretestuose e apparenti. In particolare l’affermazione secondo cui la volumetria con destinazione ad attrezzature collettive e ricettive comporterebbe un inutile ed irreversibile consumo di suolo vergine, compromettendo il delicato equilibrio ambientale, è smentita dall’esito positivo della VAS e dalla dichiarazione di intenti sottoscritta dai comuni aderenti al PLIS nel luglio del 2013 ai fini della valorizzazione e riqualificazione dell’area. La scelta pianificatoria era stata inoltre già condivisa con gli altri enti interessati. Né, infine, risulta conferente e adeguata la giustificazione relativa alla mancata realizzazione del connesso spazio museale, costituente una scelta rimessa interamente alla volontà del comune.III. Violazione dell’articolo 3, 7, 19 e 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione e falsa applicazione di legge, eccesso di potere per insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti. Violazione dei principi costituzionali e comunitari di leale collaborazione, proporzionalità, cooperazione, efficacia, prevenzione e trasparenza. Sviamento dalla causa tipica. Il contenuto della memoria partecipativa presentata dalla società è stato interamente disatteso dal comune, che non ha controdedotto in replica. La motivazione dell’atto reca argomenti diversi da quelli dedotti dal sindaco nella comunicazione di avvio del procedimento, sicché su tali profili la ricorrente non ha avuto modo di replicare.IV. Violazione dell’articolo 3, 7, 10 e 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti. Violazione dei principi costituzionali e comunitari di leale collaborazione, proporzionalità, cooperazione, efficacia, prevenzione e trasparenza. Sviamento dalla causa tipica. L’istituto della revoca disciplinato dall’articolo 21 quinquies è limitato agli atti ad efficacia durevole, sicché la norma invocata non è pertinente al caso specifico.V. Violazione dell’articolo 3, 7, 10 e 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere per insufficienza di motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti. Violazione dei principi costituzionali e comunitari di leale collaborazione, proporzionalità, cooperazione, efficacia, prevenzione e trasparenza. Sviamento dalla causa tipica. Il provvedimento impugnato è illegittimo anche perché non ha previsto il necessario indennizzo in favore del privato pregiudicato: l’amministrazione avrebbe dovuto rifondere al soggetto proponente le spese tecniche inutilmente sostenute, quantificate approssimativamente in 60.000 euro, i costi di acquisto delle aree (indicate in 120.000 euro oltre ad imposte e costi notarili) nonché le spese legali. La ricorrente si riserva poi di dimostrare in corso di giudizio l’illegittimità dell’atto impugnato anche ai fini del risarcimento, ipotizzando una responsabilità dell’amministrazione a titolo di “contatto sociale qualificato” o di responsabilità aquiliana ed allegando il danno derivante dalla perdita di valore dell’immobile, dall’impossibilità di esercitare la prevista attività imprenditoriale, dalla perdita di finanziamenti regionali connessi all’EXPO 2015 a cui, soggiunge, poteva ragionevolmente aspirare. 4. Si è costituito per resistere al ricorso il comune di Bonate Sotto.5. In punto di fatto l’amministrazione contesta gli assunti di parte ricorrente, secondo i quali l’acquisto dell’area in questione e la presentazione della proposta di piano attuativo sarebbero stati suggeriti dallo stesso Comune. Sottolinea, inoltre, che il progetto di realizzazione della struttura ricettiva - ricreativa ha incontrato numerose opposizioni sul territorio e che, nel corso del procedimento di approvazione della variante urbanistica, anche ARPA ne ha segnalato i profili di criticità.Nel merito ha dedotto l’infondatezza del gravame.6. Il ricorso è stato chiamato all’udienza di smaltimento del 9 giugno 2021 e ivi trattenuto in decisione.DIRITTO1. Viene a decisione il ricorso promosso da Immobiliare Santa Chiara S.r.l. per l’annullamento della delibera con la quale il consiglio comunale di Bonate Sotto ha revocato il precedente atto di adozione del piano attuativo in variante al PGT proposto dalla società ricorrente e per la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno che la stessa assume di aver ingiustamente patito.2. L’amministrazione resistente ha adottato il provvedimento invocando l’applicazione dell’articolo 21 quinquies della legge 241/1990 (Revoca del provvedimento), il quale così dispone:“1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. (…)”.3. La determinazione avversata è giustificata in particolare da una nuova e diversa valutazione dell’interesse pubblico connesso all’iniziativa urbanistica privata, indicata nella considerazione che “la realizzazione di una volumetria con destinazione “Attrezzature collettive e ricettive” comporterebbe un inutile ed irreversibile consumo di suolo agricolo vergine, compromettendo un delicato equilibrio ambientale ed alterando un ecosistema del tutto particolare ed oggetto di interesse e tutela da parte del PLIS del Brembo. Inoltre nella zona esistono già fabbricati di vecchia costruzione che potrebbero essere oggetto di recupero al fine di trasformarli in strutture ricettive, evitando ulteriore consumo di suolo. L’intervento è inserito all’interno di elementi di primo livello della Rete Ecologica Regionale, ove si prevede non siano inseriti interventi di trasformazione; e nonostante il parere motivato di compatibilità ambientale della procedura di valutazione ambientale strategica abbia valutato positivamente la possibilità dell’intervento di trasformazione, si condividono le preoccupazioni espresse dall’ARPA (…) in merito alle criticità indotte da tale intervento di trasformazione, optando per la conservazione del luogo.” L’amministrazione ha sottolineato inoltre che l’adozione del Piano era animata principalmente dall’intenzione di valorizzare l’area in modalità integrata con la prevista nuova sede museale e che “non appare sostenibile il collegamento funzionale tra la struttura ricettiva privata e l’ipotizzata realizzazione della sede museale del PLIS che è condizionata da fattori economici (risorse d’investimento e rispetto del patto di stabilità) al momento non programmabili”, affermando, quindi, che le valutazioni di merito che hanno condotto precedentemente all’adozione del piano non sono condivise dalla nuova amministrazione, che reputa il progetto come non rispondente all’interesse pubblico alla tutela del territorio e del paesaggio fluviale del Brembo.4. Con i primi due motivi del gravame viene censurata la motivazione dell’atto; deduce parte ricorrente che l’amministrazione non ha congruamente motivato la decisione di interrompere l’iter già avviato, considerato che il soggetto attuatore privato aveva maturato un affidamento qualificato alla sua conclusione che non è stato tenuto in espressa considerazione.5. Gli argomenti di parte ricorrente non possono essere condivisi. 6. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale “l'approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo (ex pluribus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 8 luglio 2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12 marzo 2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11 febbraio 2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29 maggio 2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1479; id. 19 settembre 2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27 maggio 2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 9 aprile 2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 6 giugno 2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248).Ne discende che il Comune, fino all’approvazione del piano, è pienamente titolare della propria potestà pianificatoria e possa modificare le proprie scelte.” (TAR Veneto, sez. II, 4 febbraio 2019, n. 150)Come sottolineato dal Consiglio di Stato, infatti, “in sede di approvazione di un piano urbanistico o di una sua variante, all'organo consiliare spetta un'ampia discrezionalità valutativa, sostanzialmente corrispondente a quella che connota più in generale le scelte pianificatorie del Comune; - di conseguenza deve ritenersi del tutto fisiologica l'ipotesi che un piano attuativo sia prima adottato e successivamente non approvato, tenuto conto che la struttura bifasica del procedimento è proprio volta a consentire, alla luce di osservazioni e rilievi nel frattempo raccolti, eventuali interventi correttivi; - né può dirsi che, per il solo fatto dell'intervenuta adozione del piano, sul Consiglio comunale incomba un onere motivazionale più intenso e incisivo di quello che ordinariamente deve connotare le scelte pianificatorie dell'Amministrazione (salvo che, ovviamente, ricorrano le ipotesi tipizzate in giurisprudenza, come la stipula di convenzioni di lottizzazione o altri accordi urbanistici).” (Cons. Stato Sez. IV, 20 novembre 2020, n. 7210).7. Sicché rientra nell’ampia discrezionalità dell’amministrazione comunale la valutazione dell’opportunità di approvare lo strumento urbanistico attuativo, a maggior ragione nel caso in cui – come in specie – lo stesso non risulti conforme al PGT e ne implichi una modifica. A fronte di tale potere, nella fase che precede l’approvazione, in capo al privato proponente non si è ancora consolidata un’aspettativa qualificata tale da imporre all’amministrazione comunale una specifica e rafforzata motivazione delle determinazioni assunte sulla prosecuzione del procedimento.8. Da tali considerazioni consegue, inoltre, che la scelta comunale in merito all’approvazione del piano attuativo è soggetta al sindacato di legittimità nei soli limiti della verifica della non manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà della stessa. (TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 3 gennaio 2019, n. 5), evenienze che non risultano configurabili nel caso di specie, atteso che il comune resistente, condividendo le preoccupazioni espresse dall’ARPA Lombardia con nota prot. n. 4585 del 28.06.2014 in merito alle criticità indotte dall’intervento di trasformazione, ha riconsiderato gli obiettivi di sviluppo urbanistico dell’area rispetto agli elementi di attenzione richiesti dal contesto ambientale ed ha deciso di privilegiare la conservazione alle funzioni agricole e la riduzione del consumo di suolo, optando quindi per la conservazione dello stato dei luoghi.9. Va disatteso anche il terzo motivo, che stigmatizza il difetto di motivazione sotto l’ulteriore profilo della mancata valutazione, nell’atto, delle osservazioni formulate dal privato interessato. Oltre a quanto già considerato sull’obbligo di motivazione incombente sull’amministrazione, l’argomento è destituito di fondamento anche per il fatto che il contributo partecipativo presentato in data 12 settembre 2014 dalla società ricorrente si è limitato a richiamare i passaggi procedimentali già positivamente espletati ed il conseguente affidamento ingeneratosi nel promotore, nonché l’insussistenza dei presupposti della revoca, senza formulare nuovi argomenti nel merito che richiedessero un’espressa considerazione e replica nella motivazione dell’atto qui avversato.10. Con il quarto motivo del gravame viene dedotto il difetto dei presupposti previsti per la revoca ai sensi del già nominato articolo 21 quinquies della legge 241/1990, ammessa solo per gli atti ad efficacia durevole o istantanea. In relazione a tale censura il ricorrente difetta invero di interesse. Va riconosciuto che il richiamo all’istituto della revoca risulta in specie improprio, considerato che, come premesso, è fisiologico che l’amministrazione non concluda positivamente l’iter di approvazione del piano, costituendo quello di adozione un mero atto endoprocedimentale, che non richiede, per la sua rimozione, l’assunzione di un provvedimento di secondo grado. Pertanto la delibera impugnata non costituisce propriamente espressione del potere di autotutela amministrativa (individuabile, ad esempio, nella diversa ipotesi in cui la revoca intervenga in una fase successiva, investendo l’atto di approvazione), ma risponde, per contro, al “rituale svolgimento del procedimento di cui all’art. 14 della LR 12/2005 sulla pianificazione attuativa, il quale prevede le due distinte fasi dell’adozione e dell’approvazione della proposta di piano avanzata dal privato, approvazione da effettuarsi previa valutazione delle osservazioni al piano adottato presentate da chiunque abbia interesse. La mancata approvazione di un piano adottato non può essere assimilata o equiparata alla revoca o ad altro atto di autotutela amministrativa, in quanto l’adozione non può in alcun modo far sorgere la pretesa incondizionata alla successiva approvazione.” (TAR Lombardia, Milano, II, 19 novembre 2014, n. 2765).La corretta qualificazione del potere esercitato, peraltro, non è comunque idonea in sé ad inficiare l’atto né ad assicurare al ricorrente il bene della vita anelato, atteso che in relazione al già descritto fisiologico sviluppo della pianificazione attuativa, l’amministrazione è comunque legittimata a determinarsi nel senso di non approvare il piano e quindi a non ultimare la procedura, con effetti del tutto coincidenti per il privato interessato. 11. In disparte le considerazioni da ultimo formulate, non può comunque essere accolta la quinta censura, atteso che la mancata previsione di un indennizzo non inficia in sé la validità della revoca (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 20 aprile 2021, n. 824; Cons. Stato, Sez. V, 8 marzo 2017, n. 1100).12. In conclusione la domanda di annullamento è infondata e va respinta.13. Ciò comporta la reiezione della domanda di risarcimento fondata sull’illegittimità dell’atto impugnato. Parimenti va respinta la domanda di risarcimento per contatto sociale qualificato o per responsabilità extracontrattuale, genericamente introdotta dal ricorrente nel ricorso e poi, diversamente da quanto ivi anticipato, non ulteriormente specificata.Va evidenziato in primo luogo che la domanda azionata va qualificata più correttamente come risarcimento per responsabilità precontrattuale, configurabile nel caso in cui, pur a fronte di un atto legittimo, la condotta dell’amministrazione non sia improntata a correttezza e buona fede e ciò cagioni un pregiudizio al privato interessato.La domanda va peraltro respinta in quanto del tutto indeterminata nella causa petendi, negli elementi costitutivi e nella quantificazione delle poste di danno, mai precisati in corso di causa.Il principio generale dell’onere della prova previsto dall’articolo 2697 del codice civile si applica infatti anche all’azione risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione “con la conseguenza che spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi, in particolare, quella della presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso, e quella dell’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi della necessaria prova, la stessa deve essere respinta.” (C.G.A.R. Sicilia, 15 ottobre 2029, n. 914).14. In conclusione il gravame deve essere respinto.15. La peculiarità della vicenda oggetto del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Compensa le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaElena Garbari