urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20140075320210331214235419.xml20140075320210331214235419.docm201400753\201400753.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\817 Angelo Gabbricci\Sentenza00:00:00alessandra tagliasacchi31/03/2021 22:28:4501/04/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAngelo Gabbricci, PresidenteAriberto Sabino Limongelli, ConsigliereAlessandra Tagliasacchi, Primo Referendario, Estensore per l’annullamentodella deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Ospitaletto n. 9 del 6.03.2014 mediante la quale si è concluso negativamente il procedimento avviato il 4.09.2008 mediante SUAP su proposta dei ricorrenti, comportante variante allo strumento urbanistico ai sensi dell’articolo 5 D.P.R. n. 447/1998;e per l’accertamentodella responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione. sul ricorso numero di registro generale 753 del 2014, proposto da Rossetti Giampietro, Rossetti Danilo, Rossetti Massimo, Rossetti Michela, Rossetti Daniela, e società Acciaio e Strutture S.r.l., quest’ultima in persona del proprio legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio eletto presso il loro studio, in Brescia, via Diaz n. 28; Comune di Ospitaletto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Fiorenzo Bertuzzi, Gianpaolo Sina e Silvano Venturi, con domicilio eletto presso il loro studio, in Brescia, via Diaz n. 9; Provincia di Brescia, non costituita in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ospitaletto;Visti tutti gli atti e i documenti della causa;Relatore la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi nell’udienza di merito del giorno 24 febbraio 2021, tenutasi con collegamento da remoto senza discussione orale ai sensi dell’articolo 25, comma 2, D.L. n. 137/2020;Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. I signori Rossetti Gianpietro, Rossetti Danilo, Rossetti Massimo, Rossetti Michela e Rossetti Daniela sono proprietari di un’area a destinazione agricola in Comune di Ospitaletto, inserita in un ampio territorio urbanizzato, che si sviluppa tra l’autostrada A4 e la linea ferroviaria AV/AC, ove sono insediate numerose attività commerciali e produttive. L’area è stata acquistata dai signori Rossetti con l’intenzione di insediarvi un’attività economica di stoccaggio e deposito di materiali connessa all’attività della società Acciaio e Strutture S.r.l. allocata altrove. Con atto unilaterale d’impegno del 4.12.2007 i ricorrenti chiedevano all’Amministrazione l’inserimento dell’area di loro proprietà in un comparto edificabile “per la realizzazione del 60% di superficie coperta sul comparto destinato ad attività produttiva, attraverso le procedure previste dal D.P.R. n. 447/90” (rectius: 447/1998), impegnandosi ad anticipare a titolo di perequazione urbanistica la somma di €uro 1.000.000,00. Veniva così avviata la procedura di SUAP (sportello unico per l’ampliamento dell’attività produttiva esistente) per la modifica della destinazione dell’area da E1 (agricola produttiva) a D7 (produttiva di espansione). La conferenza di servizi all’uopo convocata si concludeva con un parere sospensivo, e non con un parere favorevole come richiede l’articolo 97, comma 4, L.R. Lombardia n. 12/2005 per l’approvazione della proposta. Frattanto, con deliberazione consiliare n. 6 del 22 marzo 2011, il Comune adottava un nuovo PGT, il quale inseriva l’area dei ricorrenti in un ambito di trasformazione a destinazione produttiva: il procedimento di pianificazione, tuttavia, non si concludeva e tale strumento urbanistico generale non veniva mai approvato. Ripresa pertanto l’istruttoria sul SUAP, il Consiglio comunale si esprimeva negativamente sull’istanza presentata dai dei signori Rossetti, rilevando: (A) che non erano state depositate le integrazioni richieste dalla conferenza di servizi del 6.10.2008 con particolare riguardo alle destinazioni d’uso, al tipo di attività esercitata e alle maestranze necessarie, alle condizioni degli ambienti di lavoro; (B) che non erano state attuate le condizioni a cui era subordinato il parere della Provincia di compatibilità con il PTCP, con particolare riferimento ai sistemi di raccolta e di smaltimento delle acque meteoriche, all’inquinamento elettromagnetico, alle opere di mitigazione ambientale, alla viabilità interna ed esterna; (C) che l’istanza presentata non riguardava l’ampliamento di una attività produttiva ivi esistente (così come rappresentato nella stessa), bensì l’estensione produttiva di un’impresa collocata altrove;(D) che non poteva essere riconvocata la Conferenza di servizi perché erano scaduti i termini perentori di cui all’articolo 14 ter, comma 3, L. n. 241/1990; (E) che non era stata svolta la procedura di VAS prevista dall’articolo 6, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, con le procedure di cui all’articolo 12, richiamato dalla DGR Lombardia n. 9/761 del 10.11.2010, pubblicata il 25.11.2010; (F) che il Settore Lavori pubblici della Provincia di Brescia aveva espresso parere negativo sul progetto di innesto a T con attraversamento a raso tra la SP 11 “Padana Superiore” e la strada di penetrazione del comparto; (G) che mancava l’atto unilaterale d’obbligo avente i contenuti di cui all’articolo 97, comma 5 bis, L.R. Lombardia n. 12/2005;(H) che il progetto si poneva in contrasto con le sopravvenute linee di indirizzo comunali per la redazione del nuovo PGT.2.1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio i signori Rossetti e la società Acciaio e Strutture S.r.l. chiedono l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Ospitaletto che ha respinto la predetta istanza di SUAP e l’accertamento della responsabilità precontrattuale della Amministrazione comunale. 2.2. A sostegno della domanda caducatoria i ricorrenti articolano quale unico motivo di illegittimità la “Violazione erronea applicazione di legge: art. 3 Cost.; artt. 41 e 42 Cost.; art. 3 e 14 ter L. n. 241/1990; art. 5 D.P.R. n. 447/1998 e art. 8 D.P.R. n. 160/2010; artt. 4, 13 e 97 L.R. n. 12/2005” e l’ “Eccesso di potere per violazione dei fondamentali principi di proporzionalità e di tutela dell’affidamento; eccesso di potere sotto i profili del difetto di motivazione e di istruttoria, del travisamento dei presupposti; della manifesta illogicità ed irragionevolezza”.Sostengono i deducenti che la decisione negativa del Consiglio comunale sia carente di motivazione per le ragioni di seguito sintetizzate. (1) Non viene spiegato perché prima di pronunciarsi sull’istanza di SUAP non si sia voluto attendere (così come espressamente richiesto dagli istanti) il completamento del procedimento di approvazione del nuovo PGT, tanto più che tra i motivi del rigetto di detta istanza vi è proprio la contrarietà alle linee guida del nuovo PGT. (2) Non viene spiegato perché si sia deciso di deliberare sullo stato degli atti, anziché consentire l’integrazione dei documenti mancanti, tenuto conto che, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, i termini dell’articolo 14 ter, comma 3, L. n. 241/1990 non sono perentori. In ogni caso, tutti i motivi opposti nel diniego consiliare sarebbero infondati, dal momento che: (A) le integrazioni richieste dalla conferenza di servizi del 6.10.2008 riguardano elementi di dettaglio, di rilevanza secondaria, se non addirittura marginale, tenuto conto che i ricorrenti intendono realizzare magazzini per l’attività di logistica; (B) – (F) stesse considerazioni valgono per i rilievi sollevati dalla Provincia, tanto più che pendente il procedimento di SUAP i ricorrenti avevano ottenuto l’autorizzazione allo scarico nel suolo delle acque reflue domestiche, avevano inoltre presentato richiesta di interramento della linea elettrica, e avevano infine preso contatti con i tecnici provinciali per individuare una soluzione viabilistica condivisa;(C) la domanda presentata dai ricorrenti è di ampliamento dell’attività già insediata della società Acciaio e Strutture S.r.l., anche se collocata in altro luogo; (D) i termini dell’articolo 14 ter, comma 3, L. n. 241/1990 non sono perentori; (G) l’atto unilaterale d’obbligo avente i contenuti di cui all’articolo 97, comma 5 bis, L.R. Lombardia n. 12/2005 può essere depositato dai proponenti in vista della seduta consiliare fissata per l’approvazione del SUAP, e comunque tale obbligo sorge solo dopo che la Conferenza di servizi si concluda con esito positivo, condizione questa non verificatasi nel caso di specie; (E) la VAS non è stata esperita perché all’epoca si riteneva che a tale procedura non fossero assoggettate le Varianti di PRG mediante SUAP, in ogni caso si tratta di un procedimento che si attiva ex officio, quindi spetta al Comune avviarlo e la sua mancanza non può andare a detrimento dell’iniziativa dei privati, e comunque possono qui valere gli esiti della VAS frattanto eseguita sul PGT adottato nel 2011 non essendo mutato il quadro fattuale.(3) Sempre in ordine al difetto di motivazione, i ricorrenti lamentano che non sia spiegato perché l’intervento progettato contrasterebbe con le linee programmatiche di indirizzo del nuovo PGT e non corrisponderebbe all’interesse pubblico urbanistico. Rilevando come a carico del Comune vi sia un obbligo motivazionale rafforzato, in presenza di una Variante speciale al PGT e dell’intervenuta attivazione di un procedimento di SUAP, attivazione che non costituisce un atto vincolato, ma è frutto di una scelta discrezionale da parte dell’Amministrazione. In ogni caso, sempre secondo i deducenti, se il procedimento SUAP di cui all’articolo 5 D.P.R. n. 447/1998 consente di approvare un progetto di sviluppo produttivo in Variante al PGT vigente, a maggior ragione può derogare alle linee programmatiche di indirizzo del nuovo PGT, che sono atto endoprocedimentale privo di valenza prescrittiva ed esterna. (4) Infine, non viene spiegato perché l’Amministrazione non abbia tenuto in considerazione l’affidamento maturato dai ricorrenti in ordine alla concreta possibilità di una conclusione favorevole del procedimento. Nello specifico tale affidamento si sarebbe consolidato in ragione delle seguenti evenienze:- l’anticipazione di €uro 1.000.000,00 al Comune quale acconto sulle somme dovute a titolo di contributo perequativo e di oneri di urbanizzazione per la futura realizzazione del comparto produttivo;- la mancata restituzione di tale somma, nonostante il relativo credito sia esigibile da tempo e sia stata inviata una diffida; - la nota del dicembre 2007 prot. n. 24669 in cui il Comune si era sostanzialmente dichiarato favorevole all’intervento, indicando i parametri urbanistici le destinazioni d’uso, le soluzioni di mitigazione ambientale; - la deliberazione consiliare del 12.03.208 di modifica dello stato di ricognizione delle aree industriali nel territorio di Ospitaletto, che aveva ricompreso anche l’area di cui si discute; - i verbali delle conferenze di servizi, nelle quali le Amministrazioni partecipanti non avevano mai rappresentato elementi ostativi all’accoglimento della proposta di SUAP; - la deliberazione consiliare n. 6/2011 di adozione del nuovo PGT e la VAS preordinata a tale adozione, che prevedevano un’edificabilità ancora maggiore per l’area dei ricorrenti, atti che la nuova maggioranza, insediatasi dopo il commissariamento del Comune, non aveva dichiarato di voler ritirare; - le linee guida del nuovo PGT, che prevedevano soltanto l’eliminazione degli ambiti di espansione promossi con atti unilaterali d’obbligo e non indirizzati al consolidamento delle imprese esistenti, categoria questa nella quale non rientra il SUAP promosso dai ricorrenti, che è diretto al consolidamento di impresa operante nel territorio;- la nuova VAS 2013/2014 per il nuovo PGT, che conferma che le aree dei ricorrenti non presentano vincoli di carattere paesistico-ambientale, idrogeologico o infrastrutturale, né fattori di rischio urbanistico-ambientale che ne precludano o ne sconsiglino l’edificabilità.2.3. Con riferimento alla domanda di accertamento della responsabilità del Comune di Ospitaletto, i ricorrenti rappresentano che ove la deliberazione consiliare impugnata sia ritenuta illegittima, essi agiranno in separata sede per il risarcimento del danno da fatto illecito, ove, viceversa, detta deliberazione sia ritenuta legittima, essi agiranno, sempre in separata sede, per il risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale nei limiti dell’interesse negativo.Sostengono i deducenti che la responsabilità dell’Amministrazione deriverebbe dal fatto di aver rappresentato solamente al termine del procedimento gli elementi ostativi all’accoglimento della loro domanda, quando questi erano noti sin dall’inizio. Cosicché, essi hanno sostenuto inutili gravose spese di progettazione, e le lunghe trattative con il Comune avrebbero impedito loro di coltivare altri vantaggiosi affari. 3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Ospitaletto, con atto di mera forma seguito da memorie difensive, per resistere al ricorso avversario. La difesa comunale ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione di questo Giudice a favore del Giudice ordinario sulla domanda di risarcimento del danno da affidamento incolpevole in caso di riconosciuta legittimità del provvedimento gravato. Nel merito parte resistente fa presente che l’attività produttiva della società Acciaio e Strutture S.r.l. non è localizzata nel territorio comunale, che i ricorrenti hanno rinunciato al SUAP con la presentazione della osservazione al PGT da ultimo adottato, nella quale chiedono di destinare l’area di loro proprietà non a logistica, ma ad attività commerciali al dettaglio, terziario, ricettivo e non meglio specificate “attività produttive” ed artigianali. 3.2. Non si è invece costituita in giudizio la Provincia di Brescia, che compare tra i destinatari del ricorso introduttivo del presente giudizio.4. Replicano con memorie i ricorrenti alle difese del Comune, insistendo sulle proprie tesi. 5. All’udienza di merito del 24 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione. 6.1. Preliminarmente, il Collegio deve farsi carico dell’eccezione di parziale difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa del Comune. Effettivamente, la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è nel senso di attribuire al Giudice ordinario la cognizione delle domande di risarcimento del danno arrecato all’affidamento riposto dal privato in ordine all’adozione da parte dell’Amministrazione di una condotta conforme ai canoni di correttezza e buona fede (cfr., ex plurimis, sentenze nn. 615/2021, 14231/2020, ordinanza n. 8236/2020).Va, dunque, declinata a favore del Giudice ordinario (avanti al quale la causa potrà in parte qua essere riassunta nei termini di cui all’articolo 11, comma 2, Cod. proc. amm.) la giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale. Non può, infatti, trovare accoglimento la tesi dei ricorrenti di uno spezzettamento della giurisdizione per cui al Giudice amministrativo competerebbe l’accertamento della non conformità a correttezza e buona fede della condotta dell’Amministrazione, e al Giudice ordinario la condanna di quella stessa Amministrazione al risarcimento dell’interesse negativo per responsabilità precontrattuale. Ad una siffatta soluzione osta il principio di concentrazione delle tutele. 6.2. Può, invece, prescindersi dall’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse all’istanza di SUAP in ragione della presentazione di un’osservazione al nuovo PGT, stante l’infondatezza nel merito della domanda caducatoria. 7.1. Va, invero, considerato che i signori Rossetti avevano presentato istanza ai sensi dell’articolo 5 D.P.R. n. 447/1998, il quale prevede una procedura semplificata di approvazione delle Varianti agli strumenti urbanistici generali, funzionali a consentire l’insediamento o l’ampliamento di impianti produttivi. Condizioni per l’applicazione di detta procedura semplificata sono che il progetto risulti conforme alle norme in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza sul lavoro e che lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti rispetto al progetto presentato. In tali ipotesi, la procedura sfocia in una conferenza di servizi la cui determinazione costituisce proposta di variante urbanistica, sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte ed opposizioni formulate dai partecipanti al procedimento, il Consiglio comunale si pronuncia entro sessanta giorni. Sennonché, detta istanza, anche se istruita, non garantisce alcunché ai proponenti. Infatti, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, a cui il Collegio senz’altro aderisce «la proposta di variazione dello strumento urbanistico assunta dalla conferenza di servizi, da considerare alla stregua di un atto di impulso del procedimento volto alla variazione urbanistica, non è vincolante per il Consiglio comunale, che conserva le proprie attribuzioni e valuta autonomamente se aderirvi» (così, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 5273/2020; nello stesso senso, C.d.S. Sez. IV, sentenza n. 940/2017). Il Consiglio comunale può, infatti, discostarsi dalla proposta della conferenza di servizi o respingerla «senza alcun dovere di motivazione puntuale o “rafforzata”, in quanto l’esito della Conferenza non comporta il sorgere di alcun affidamento né di aspettative qualificate in capo al proponente (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 novembre 2013, nr. 5292; id., sez. IV, 19 ottobre 2007, nr. 5471; id., 27 giugno 2007, nr. 3772; id., sez. VI, 26 giugno 2007, nr. 3593; id., sez. IV, 14 aprile 2006, nr. 2170)» (così, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 650/2016 (nello stesso senso, C.G.A., Sez. giurisdizionale, sentenza n. 479/2016). 7.2.1. Dunque, se nessuna aspettativa in ordine al conseguimento del bene della vita (i.e. l’auspicata modifica della disciplina urbanistica dell’area da edificare a fini produttivi) discende dal parere favorevole della Conferenza di servizi, a maggior ragione nessuna aspettativa può discendere dalla sola attivazione della procedura semplificata.7.2.2. Nel caso di specie, poi la Conferenza di servizi si era conclusa non con un parere soprassessorio, all’esito del quale i proponenti non si sono peritati, nei cinque anni intercorsi tra la pronuncia di detto parere e l’adozione del provvedimento finale di rigetto, di integrare la domanda della documentazione mancante. 7.3.1. In questo quadro, la motivazione della decisione reiettiva assunta dal Comune risulta adeguata e scevra da quei vizi di manifesta irragionevolezza o di palese travisamento del dato fattuale, che soli giustificherebbero l’intervento caducatorio di questo Giudice. Infatti, da un lato, un procedimento amministrativo non può restare aperto per anni senza concludersi con un provvedimento espresso e i ricorrenti non hanno documentato in giudizio di aver presentato, nemmeno all’esito della comunicazione ex articolo 10 bis L. n. 241/1990 inviata loro dal Comune, le integrazioni istruttorie richieste dalla Conferenza di servizi oltre cinque anni addietro. Dall’altro lato, l’istanza presentata dai richiedenti contrasta con gli indirizzi del nuovo PGT volto al contenimento del consumo del suolo, alla preservazione delle aree agricole e al superamento della prassi delle Varianti semplificate tramite atti unilaterali d’obbligo scoordinati e privi di una visione d’insieme (v. doc. 31 fascicolo di parte ricorrente). E legittimamente il Comune poteva attenersi a quelle linee guida per valutare la proposta di SUAP. 7.3.2. Un tanto costituisce ragione autonoma e sufficiente a reggere la scelta operata dal Comune e consente di prescindere dal vaglio delle altre ragioni che hanno condotto a respingere l’istanza dei ricorrenti, in applicazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza sull’atto plurimotivato, basato cioè su ragioni tra loro indipendenti e autonome, in grado ognuna di giustificare di per sé sola la decisione assunta dall’Amministrazione (si veda, esemplificativamente, della Sezione la recente sentenza n. 198/2021), 8.1. In conclusione, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione quanto alla domanda di accertamento della responsabilità precontrattuale del Comune.8.2. Il ricorso è respinto, siccome infondato, quanto alla domanda di annullamento della deliberazione di Consiglio comunale impugnata. 8.3. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore del Comune resistente nella misura indicata in dispositivo; nulla dovendosi disporre a favore della Provincia che non si è costituita in giudizio. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:a) lo dichiara inammissibile quanto alla domanda di accertamento della responsabilità precontrattuale del Comune per difetto di giurisdizione, indicando quale Giudice munito di giurisdizione il Giudice ordinario, avanti al quale la causa potrà per questa parte essere riassunta nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza;b) lo respinge quanto alla domanda di annullamento della deliberazione di Consiglio comunale impugnata. Condanna i signori Rossetti Giampietro, Rossetti Danilo, Rossetti Massimo, Rossetti Michela, Rossetti Daniela, e la società Acciaio e Strutture S.r.l., in solido tra loro, a rifondere al Comune di Ospitaletto le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi €uro 4.000,00, oltre ad accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2021, svoltasi con collegamento da remoto ai sensi dell’articolo 25, comma 2, D.L. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaAlessandra Tagliasacchi