urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20140072020210621171242428.xml20140072020210621171242428.docm201400720\201400720.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\786 Bernardo Massari\Sentenza00:00:00alessandra tagliasacchi21/06/2021 19:02:5723/06/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardiasezione staccata di Brescia (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZABernardo Massari, PresidenteAriberto Sabino Limongelli, ConsigliereAlessandra Tagliasacchi, Primo Referendario, Estensore Quanto al ricorso principale: per l’annullamento dell’ordinanza n. 14 del 25.03.2014 del Sindaco del Comune di Pegognaga che ordina di provvedere all’adozione degli accorgimenti necessari al contenimento delle emissioni moleste, nonché di ogni altro atto connesso, in particolare la relazione dell’ASL di Mantova prot. n. 0002869 del 17.01.2014, il verbale del tavolo tecnico prot. n. 1576 del 28.01.2014, il verbale del sopralluogo ARPA del 7.02.2014, la relazione ARPA del 17.03.2014.Quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato da Copernit S.p.A. depositato in data 12 febbraio 2015: per l’annullamento, previa sospensione cautelare, dell’ordinanza n. 6 del 7.02.2015 del Sindaco del Comune di Pegognaga che ordina di interrompere con effetto immediato l’utilizzo della linea produttiva priva del filtro a carboni attivi anti-odori nonché di ogni altro atto connesso, in particolare il verbale della Polizia locale relativo al sopralluogo del 12.01.2015 e la relazione di ARPA del 5.02.2015;e per la condanna del Comune resistenteal risarcimento dei danni patiti e patiendi. sul ricorso numero di registro generale 720 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da Copernit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Monica Bertolini, Paolo Colombo e Flavia Manerba, con domicilio eletto presso lo studio della terza, in Brescia, via Solferino n. 53; Comune di Pegognaga, non costituito in giudizio;ASL 307 - A.S.L. della Provincia di Mantova, non costituita in giudizio;Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) - Lombardia, non costituita in giudizio;Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) - Lombardia - Dipartimento di Mantova, non costituita in giudizio; Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti tutti gli atti e i documenti della causa;Relatore la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi nell’udienza smaltimento del giorno 9 giugno 2021, svoltasi con collegamento da remoto senza discussione orale, ai sensi dell’articolo 25, comma 2, D.L. n. 137/2020; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTOLa società Copernit S.p.A. ha il proprio stabilimento di produzione nel territorio del Comune di Pegognaga e dal 1991 produce – tra l’altro – guaine bituminose impermeabilizzanti. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società Copernit S.p.A. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, l’ordinanza sindacale n. 14/2014, con la quale il Comune le ha intimato l’adozione entro 10 giorni “degli accorgimenti necessari al contenimento delle emissioni moleste, ponendo particolare attenzione agli interventi di manutenzione degli impianti e dei relativi sistemi di abbattimento ivi comprese le operazioni di stoccaggio dei reflui derivanti di trattamenti di depurazione e delle emissioni”. Con il successivo ricorso per motivi aggiunti la società ricorrente ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 6/2015, con la quale il Comune le ha ordinato di “interrompere, con effetto immediato, l’utilizzo della linea produttiva priva del filtro a carboni attivi per l’abbattimento degli inquinanti odorigeni”, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, oltre al risarcimento del danno conseguente. Il Comune, ancorché ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito. Così come non si sono costituite in giudizio ASL Mantova e ARPA Lombardia, pure evocate. Rinunciata dalla ricorrente la domanda cautelare collegata al ricorso per motivi aggiunti, la causa è stata introitata all’udienza speciale di smaltimento del 9 giugno 2021.DIRITTOA.1 Viene in decisione la causa promossa dalla società Copernit S.p.A. nei confronti delle ordinanze sindacali del Comune di Pegognaga n. 14/2014 e n. 6/2015, emesse sulla base dell’assunto che dal suo stabilimento provenissero emissioni odorigine moleste.A.2.1. Con la prima, emessa ai sensi dell’articolo 50, comma 5, D.Lgs. n. 267/2000 e dell’articolo 217 R.D. n. 1265/1934, è stato ordinato alla ricorrente di adottare entro 10 giorni gli “accorgimenti necessari al contenimento delle emissioni moleste, ponendo particolare attenzione agli interventi di manutenzione degli impianti e dei relativi sistemi di abbattimento ivi comprese le operazioni di stoccaggio dei reflui derivanti di trattamenti di depurazione e delle emissioni”.A.2.2. Con la seconda è stato intimato alla ricorrente di “interrompere, con effetto immediato, l’utilizzo della linea produttiva priva del filtro a carboni attivi per l’abbattimento degli inquinanti odorigeni”. A.3. Entrambe le ordinanze sindacali sono state sospese sine die dallo stesso Comune, anche se formalmente non consta ne sia intervenuta la revoca. Permane, pertanto, l’interesse della ricorrente alla decisione della causa. B.1. Con il ricorso principale la società ricorrente chiede l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 14/2014 per i seguenti motivi di illegittimità: 1) difettano nel caso di specie i requisiti fissati dall’articolo 50, comma 5, D.Lgs. n. 267/2000 per l’adozione di una ordinanza contingibile e urgente, tenuto conto(i) che il fenomeno della diffusione degli odori nel territorio comunale era stato riscontrato da almeno due anni e non era stato ritenuto particolarmente rilevante dalle Autorità competenti, (ii) che la situazione che il provvedimento comunale intenderebbe fronteggiare non è né imprevedibile, né eccezionale, e che, ulteriormente, non vengono dettate precise prescrizioni e non vengono indicate misure temporanee per fronteggiare le necessità più urgenti, (iii) che l’ordinanza è diretta a scongiurare un pericolo alla salute umana, che tuttavia non è nemmeno provato, (iv) che non è nemmeno certa la fonte delle emissioni odorigene, essendo presenti nelle vicinanze altri stabilimenti produttivi; 2) l’ordinanza sindacale è viziata da eccesso di potere per - difetto di istruttoria, perché non è certa né la sussistenza di una situazione di danno o quanto meno di pericolo per la salute umana (anzi le indagini svolte da ASL e ARPA tra il 2011 e il 2013 lo hanno escluso), né la fonte dell’emissione odorigena;- perplessità, perché manca un’indicazione precisa degli interventi che la destinataria del provvedimento è tenuta a eseguire; - travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà, perché a fronte della relazione dell’ASL che ha confermato che le emissioni sono in parte riconducibili a una fonte diversa dall’attività produttiva svolta dalla ricorrente, non è stato svolta alcuna indagine per individuare questa fonte diversa, il che comporta, anche sotto questo aspetto un difetto di istruttoria; - ulteriore profilo di contraddittorietà, perché all’esito dei sopralluoghi effettuati e dei tavoli tecnici, gli Organi tecnici partecipanti hanno concordato sulla necessità di ulteriori approfondimenti istrutti prima di adottare qualsivoglia provvedimento;3) difettano nel caso di specie i requisiti fissati dall’articolo 217 R.D. n. 1265/1934, in quanto non è stata dimostrata, all’esito di una accurata istruttoria, l’esistenza di inconvenienti igienici, né che siano stati precedentemente effettuati interventi poi rivelatisi inutili; 4) contrariamente a quanto indicato nell’ordinanza, la ricorrente ha tenuto una condotta collaborativa, come riconosciuto anche da ARPA nel verbale del sopralluogo del 7.02.2014, tant’è che ha presentato un piano di interventi, su cui gli Enti preposti devono pronunciarsi, inoltre gli esiti del sopralluogo di ARPA smentiscono che vi sia stato un aggravamento degli odori e che questi non siano più tollerabili; 5) è incongruo il termine di 10 giorni assegnato alla ricorrente per provvedere, specie se si considera che ancora non è stata individuata la fonte delle emissioni odorigene. B.2. Con il ricorso per motivi aggiunti la società ricorrente chiede l’annullamento dell’ordinanza n. 6/2015, oltre al risarcimento del danno, per i seguenti motivi di illegittimità: 1) anche in questo caso difettano i requisiti fissati dall’articolo 50, comma 5, D.Lgs. n. 267/2000 per l’adozione di una ordinanza contingibile e urgente per le stesse ragioni viste con riferimento alla precedente ordinanza, inoltre la linea produttiva 3 (quella al momento senza filtro) non è la fonte degli odori e nessun rilievo era stato avanzato dagli Enti in precedenza per il fatto che la linea fosse mantenuta in funzionamento anche senza il filtro, e non è nemmeno certo che lo stabilimento della ricorrente sia la fonte dell’odore, essendo presenti nelle vicinanze altri stabilimenti produttivi; 2) l’ordinanza sindacale è viziata da eccesso di potere per: - difetto di istruttoria, perché il Comune non ha accertato né l’esistenza di fenomeni di inquinamento odorigeno, né la loro riconducibilità all’attività della linea 3 di produzione della ricorrente, o, piuttosto, alle altre attività produttive presenti in zona; - difetto assoluto di motivazione, perché non si dà conto delle lamentele ricevute, dei giorni e dell’orario in cui si sarebbero verificati i fenomeni di inquinamento, dell’orientamento dei venti in quei frangenti, le caratteristiche degli odori; - contraddittorietà, perché all’esito dei sopralluoghi effettuati e dei tavoli tecnici, gli organi competenti non hanno mai rappresentato la necessità di adottare provvedimenti prescrittivi, né l’esistenza di un pericolo per la salute umana; - illogicità, essendo la linea 3 in funzione da 12 anni senza che sia insorta qualsivoglia tipo di problematica;3) anche in questo caso difettano i requisiti fissati dall’articolo 217 R.D. n. 1265/1934, in quanto non è stata dimostrata, all’esito di una accurata istruttoria, l’esistenza di inconvenienti igienici, né che siano stati precedentemente effettuati interventi poi rivelatisi inutili, ed infatti in precedenza il Comune non aveva avanzato obiezioni al fatto che la linea 3 continuasse a operare senza il filtro a carboni attivi; 4) non è vero che la ricorrente ha condizionato l’installazione del filtro a carboni attivi sulla linea 3 all’intervenuto rilascio dell’autorizzazione per l’attivazione di una quarta linea produttiva, vero è, invece, che il filtro era già stato ordinato, senza contare che la linea 3 aveva sempre lavorato senza problemi anche in assenza del filtro. C.1. I ricorsi sono fondati nei termini che si vanno a esporre. Prema di entrare nel merito delle doglianze dedotte dalla ricorrente, al Collegio preme puntualizzare che la società Copernit S.p.A. svolge la propria attività produttiva in conformità ai titoli autorizzatori rilasciati dalla Regione: diversamente, infatti, le autorizzazioni sarebbero state, sospese, sottoposte a nuove prescrizioni o addirittura revocate. Questo non significa che un’ordinanza contingibile e urgente non possa essere adottata, ma che l’adozione di tale atto presuppone a monte lo svolgimento di un’accurata istruttoria che verifichi la sussistenza della situazione di fatto a cui intende porre rimedio, l’origine della situazione di fatto, l’idoneità e la proporzionalità del rimedio prescelto (cfr., ex plurimis, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. V, sentenza n. 2087/2020). C.2. Ciò premesso, con riguardo al ricorso principale il Collegio ritiene fondata e assorbente è la censura concernente la mancanza di determinatezza dell’ordine impartito al destinatario del provvedimento (secondo motivo di impugnazione). L’ordinanza n. 14/2014, invero, non contiene un’indicazione precisa degli interventi che la società Copernit S.p.A. deve eseguire, limitandosi a richiede l’adozione entro 10 giorni degli “accorgimenti necessari al contenimento delle emissioni moleste, ponendo particolare attenzione agli interventi di manutenzione degli impianti e dei relativi sistemi di abbattimento ivi comprese le operazioni di stoccaggio dei reflui derivanti di trattamenti di depurazione e delle emissioni”. Il fatto che l’ordinanza contingibile e urgente, quale provvedimento atipico, sia atto a contenuto libero, non significa che quel contenuto non debba essere determinato: il destinatario del provvedimento deve essere in grado di sapere che cosa è tenuto a fare o non fare, quale azione o omissione determina l’inadempienza all’ordine della pubblica Autorità. La giurisprudenza ha, infatti, avuto modo di chiarire come «non possa essere richiesto al privato, destinatario di un provvedimento contingibile ed urgente, un procedimento interpretativo per comprendere quali interventi debbano essere effettuati» (così, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 3256/2020; nello stesso senso, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 4958/2020). L’ordinanza n. 14/2014 è indubbiamente del tutto generica e indeterminata. Dunque, è illegittima e dev’essere annullata.C.3. Parimenti fondato è il ricorso per motivi aggiunti, laddove stigmatizza – siccome ingiustificato - l’ordine di interruzione immediata del funzionamento della linea 3 di produzione, perché priva del filtro ai carboni attivi. Come rappresentato dalla ricorrente, l’installazione del filtro non è un accorgimento richiesto dal provvedimento autorizzatorio dell’attività produttiva, e la linea 3 aveva sempre funzionato in assenza del filtro. L’ordinanza n. 6/2015 non spiega le ragioni per le quali si rendeva improcrastinabile l’interruzione dell’attività, quali erano cioè le sopravvenienze che impedivano di attendere il tempo strettamente necessario a che il filtro – già ordinato – venisse installato. Il provvedimento non delinea una situazione di pericolo non scongiurabile in altro modo se non con il fermo immediato dell’attività produttiva. E, d’altro canto, la circostanza che lo stesso Sindaco di Pegognaga abbia sospeso l’ordinanza prima dell’installazione del filtro, costituisce elemento probatorio (sia pure indiretto) della insussistenza di una siffatta situazione. Conclusivamente, anche l’ordinanza n. 6/2015 è illegittima e va annullata. D.1. Di contro, non può essere accolta la domanda di risarcimento del danno. L’illegittimità dei provvedimenti è elemento necessario, ma non sufficiente per determinare l’insorgere di un obbligo risarcitorio in capo all’Amministrazione, dovendosi altresì provare sia il danno subito, sia l’elemento soggettivo del dolo o della colpa dell’Autorità procedente (cfr., C.d.S., Sez. III, sentenza n. 2889/2021). Il danno risarcibile non è in re ipsa (danno-evento), ma è il pregiudizio – eziologicamente riconducibile al provvedimento illegittimo – a una posizione giuridica tutelata dall’ordinamento, che si configuri come pregiudizio ingiusto (cfr., T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I quater, sentenza n. 11732/2018). Deve cioè trattarsi di un danno-conseguenza di una condotta “non iure” e “contra ius”, non ovviabile dal danneggiato con una condotta diligente. Come da regola generale contenuta nell’articolo 2697 Cod. civ., applicabile anche nel giudizio avanti al G.A., spetta alla parte che si assume danneggiata dal provvedimento illegittimo dell’Amministrazione provare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, ivi compreso il danno patito (cfr., C.d.S., Sez. VI, sentenza n. 1354/2021; T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III ter, sentenza n. 1445/2021). D.2. Dalla documentazione in atti risulta che l’ordinanza di interruzione dell’attività, emessa e notificata in data 7.02.2015 è stata sospesa dal Sindaco in data 16.02.2015 (tanto è vero che la Copernit S.p.A. ha rinunciato alla sospensiva): complessivamente vi è stato un fermo di 5 giorni lavorativi (visto che, come dichiarato dalla ricorrente, l’attività è articolata su cinque giorni la settimana). Un fermo dell’attività così contenuto nel tempo non può aver provocato la perdita di quote di mercato paventata dalla ricorrente, né la perdita di fiducia da parte dei fornitori e degli istituti di credito, prospettato dalla deducente. Del pari, il ritardo di soli 5 giorni nell’esecuzione degli ordinativi non è di tale entità da non poter essere recuperato dall’impresa con opportune misure organizzative. In definitiva, la società Copernit S.p.A. non ha dimostrato che il danno di cui chiede il risarcimento si sia effettivamente verificato. E. In conclusione, il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono accolti limitatamente alla domanda caducatoria, e per l’effetto le ordinanze sindacali impugnate sono annullate. Le spese sono compensate per un terzo, data la reciproca parziale soccombenza, mentre per i restanti due terzi sono posti a carico del Comune, che quindi è condannato a pagare alla società Copernit S.p.A. la somma complessiva di €uro 2.000,00, oltre agli accessori di legge, e, giusta quanto dispone l’articolo 13, comma 6 bis 1, D.P.R. n. 115/2002, al rimborso dei contributi unificati effettivamente versati. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi e per l’effetto annulla le ordinanze sindacali impugnate. Respinge la domanda di risarcimento del danno. Compensa per un terzo le spese di giudizio tra le parti. Condanna il Comune di Pegognaga a pagare alla società Copernit S.p.A. la somma di €uro 2.000,00, oltre ad accessori di legge, pari ai due terzi delle spese di giudizio. Al verificarsi dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 6 bis 1, D.P.R. n. 115/2002, il Comune di Pegognaga provvederà a rimborsare alla società Copernit S.p.A. i contributi unificati effettivamente versati. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2021, tenutasi con collegamento da remoto, ai sensi dell’articolo 25, comma 2, D.L. n. 137/2020; con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODe Marco MariaAlessandra Tagliasacchi