urn:nir:tar.emilia.romagna;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20250079520251020092851009.xml20250079520251020092851009.docm202500795\202500795.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\920 Paolo Carpentieri\Sentenza00:00:00Alessio Falferi21/10/2025 10:12:4922/10/2025NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAPaolo Carpentieri, PresidenteMara Bertagnolli, ConsigliereAlessio Falferi, Consigliere, Estensore per l'annullamento-della nota prot. ASPI/RM/2025/0011957/EU del 22.05.2025 recante diniego parziale alla domanda di accesso agli atti riguardante l'appalto avente ad oggetto “Opere Prevam Lotto 6/7” ubicati nel tratto Lagaro - Badia Nuova dell'Autostrada A1 Milano - Napoli - Codice CIG 8311824E23 - Codice CUP n. H41B18000190005”, presentata dall'esponente in data 24.04.2025;-di ogni ulteriore atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguente;nonché' per l'accertamento del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione richiesta con la predetta istanza e per la conseguente condanna dell'Ente intimato all'ostensione dei documenti richiesti. sul ricorso numero di registro generale 795 del 2025, proposto da Consorzio Krea S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Antonio Zaccone, Mariano Maggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elia Barbieri, Stefano Vinti, Chiara Carosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.A., Steelconcrete Consorzio Stabile, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autostrade per L’Italia S.p.A.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso ex art. 116 CPA, depositato in data 20.6.2025, il Consorzio Krea Srl (di seguito solo “Consorzio”) ha chiesto l’annullamento della nota, meglio indicata in epigrafe, con cui Autostrade per l’Italia ha parzialmente negato l’accesso agli atti di cui alla richiesta presentata il 24.4.2025 in ordine all’appalto per i lavori di adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino del Mugello (Variante di valico) “Opere Prevam Lotto 6/7” ubicati nel tratto Lagaro – Badia Nuova dell’Autostrada A1 Milano – Napoli - Codice CIG 8311824E23 - Codice CUP n. H41B18000190005”, chiedendo, altresì, l’accertamento del diritto a prendere visione di tali atti e la conseguente condanna dell’ente intimato al rilascio dei documenti richiesti.La ricorrente, per quanto in questa sede rileva, ha premesso quanto segue:-di aver stipulato in data 18.4.2022 con Autostrade per l’Italia il contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori di adeguamento del tratto di attraversamento appenninico tra Sasso Marconi e Barberino del Mugello – tratto: La Quercia – Badia Nuova;-che in data 21.3.2024 la Stazione Appaltante ha emesso un provvedimento di risoluzione contrattuale la cui legittimità è stata contestata dal Consorzio avanti al Tribunale Civile di Roma –sez. specializzata imprese sub R.G. n. 18345/2024, giudizio tuttora pendente;-in ragione di ciò, con istanza ex art. 22 e s.s. della legge n. 241 del 1990 presentata il 24.4.2025, il Consorzio, precisato che l’appalto in questione è stato affidato al RTI costituito da Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.a. e Steelconcrete Consorzio Stabile, ha formulato domanda di accesso agli atti richiedendo la seguente documentazione: “-atti e documenti (anche istruttori) relativi all’eventuale scorrimento della graduatoria e, dunque, all’eventuale affidamento della commessa al nuovo appaltatore; - ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente rispetto ai predetti atti; - Contratto d’appalto; - Consegna Lavori; - Cronoprogramma dei lavori offerti dall’impresa esecutrice; - Piano Sicurezza e Coordinamento e Pos redatto dall’impresa esecutrice; - progetto esecutivo nonché tutti gli allegati tecnici relativi ai lavori affidati al nuovo appaltatore; - giornale dei lavori; - libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste; - stati di avanzamento lavori; - verbale o i verbali di consegna dei lavori; - perizie di variante; - verbali di Concordamento Nuovi Prezzi; - atti di Sottomissione; - ordini di servizio; - verbali di sospensione o ripresa dei lavori; - as built di cantiere; - prove, sondaggi ed eventuali collaudi effettuati”;-con nota del 22.5.2025 Autostrade per l’Italia ha solo parzialmente accolto l’istanza del Consorzio trasmettendo: “-la comunicazione di risoluzione del 21/03/2024; - la richiesta di interpello del 09/04/2024 inviata al RTI Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.A. - Steelconcrete Consorzio Stabile; - la comunicazione di accettazione dell’interpello del 09/04/2024;- la com. di aggiudicazione ai sensi dell’art. 76, comma 5, lett. a) del D. Lgs. n. 50 del 2016 del 15/04/2024;- la com. di aggiudicazione ai sensi dell’art. 32, comma 5 del D. Lgs. n. 50 del 2016 del 15/04/2024;- la com. di aggiudicazione ex art. 32, comma 7, del D. Lgs. n. 50 del 2016 del 07/05/2024; - il contratto di appalto stipulato il 02/08/2024 tra Autostrade per l’Italia S.p.A. e il RTI Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.A. - Steelconcrete Consorzio Stabile“; in relazione alla restante documentazione richiesta, la S.A. ha comunicato il rigetto “visto il mancato nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa”.Tanto premesso il ricorrente ha denunciato i seguenti vizi: “Violazione degli artt. 22 e 24, l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 35, d.lgs. 36/2023. Violazione dei principi di imparzialità, buon andamento, correttezza e di trasparenza dell'attività amministrativa (art. 97 della Costituzione). eccesso di potere“; il ricorrente, in sintesi, lamenta di aver presentato la domanda di accesso agli atti in funzione della pendenza del giudizio avanti al Tribunale civile di Roma, proposto per far accertare l’invalidità della risoluzione contrattuale disposta in proprio danno, nonché le carenze progettuali e l’inadempimento da imputarsi ad Autostrade per l’Italia, circostanze idonee a dimostrare la sussistenza dell’interesse all’acquisizione della documentazione richiesta e il nesso di strumentalità tra accesso e azione proposta; il parziale diniego di accesso sarebbe, dunque, illegittimo, in quanto il Consorzio aveva ben rappresentato le ragioni della richiesta, trattandosi di ipotesi di accesso “difensivo”; la stretta indispensabilità, peraltro, non potrebbe tradursi in una “probatio diabolica”, né potrebbe svolgersi alcuna valutazione sull’influenza nel giudizio del documento richiesto, considerato che l’Amministrazione non potrebbe sostituirsi nella valutazione del giudice; la documentazione richiesta, invero, pur afferendo alla fase successiva alla procedura di interpello e alla nuova aggiudicazione, rivestirebbe un’importanza cruciale in quanto funzionale a verificare se l’Amministrazione avesse posto rimedio alle carenze progettuali e agli ulteriori inadempienti oggetto di contestazione da parte del Consorzio nel proposto giudizio civile.Si è costituita in giudizio Autostrade per l’Italia (in sigla “ASPI”), contestando puntualmente le censure avversarie e chiedendo il rigetto del ricorso.Alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2025, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.Il ricorso non può trovare accoglimento.Con riferimento al quadro normativo di riferimento, giova ricordare che l’art. 22, comma 2, della legge n. 241 del 1990 prevede che “L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza”; il successivo comma 3 stabilisce il principio generale di accessibilità agli atti prevedendo che “Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6”; il settimo e ultimo comma dell’art. 24 individua un’eccezione rispetto all’elenco delle esclusioni dal diritto di accesso cui è dedicato il medesimo articolo, stabilendo che “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”La giurisprudenza, per quanto qui interessa, ha elaborato i seguenti principi e criteri direttivi: -“per quanto riguarda il profilo della valutazione che deve effettuare l'Amministrazione in ordine alle istanze di accesso ai documenti e alla sussistenza di un certo collegamento tra atti richiesti e difese da articolare in un processo già pendente, l'Adunanza plenaria si è espressa, in particolare, con la sentenza n. 4 del 2021, pervenendo alle seguenti conclusioni in relazione all'<accesso difensivo>:a) deve trattarsi di interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale alla cura in giudizio di determinate fattispecie;b) deve sussistere un certo <collegamento> tra atti richiesti e difese da apprestare;c) la richiesta ostensiva deve essere adeguatamente e diffusamente motivata dalla parte istante; con esclusione, dunque, di generici riferimenti <a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando>. Ciò in quanto <l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l'appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa>” (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 novembre 2022, n. 10277; TAR Lazio, Roma, sez. I, 30 gennaio 2023, n. 1528).-premesso che sono due le logiche all’interno delle quali opera l’istituto dell’accesso, cioè la logica partecipativa e della trasparenza e quella difensiva, “La logica difensiva è costruita intorno al principio dell'accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l'onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi. L'accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi; è connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la <necessità'> della conoscenza dell'atto o la sua <stretta indispensabilità'>, nei casi in cui l'accesso riguarda dati sensibili o giudiziari (Consiglio di Stato, sez. III, 4 aprile 2023, n. 3451);-assai di recente è stato ulteriormente ribadito che “La giurisprudenza, in materia di accesso difensivo, è consolidata nell'escludere che sia sufficiente nell'istanza un generico riferimento ad esigenze difensive, riferite ad un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare (Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4; III, 28 giugno 2024, n. 5745; V, 4 aprile 2025, n. 2922) (Consiglio di Stato, sez. V, 10 giugno 2025, n. 5008; nello stesso senso Consiglio di Stato, sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857; id., sez. V, 4 aprile 2025, n. 2922).Tanto premesso in linea generale, si osserva che il Consorzio ricorrente lamenta l’illegittimità del parziale diniego opposto da ASPI alla domanda di accesso dal medesimo presentata in data 24.4.2025.In tale domanda il Consorzio, richiamata la risoluzione del contratto stipulato il 24.10.2022 e la pendenza del giudizio per contestare tale risoluzione avanti al Tribunale di Roma sub R.G. n. 18345/2024, ha motivato la propria richiesta evidenziando che “in virtù della posizione sostanziale (quale precedente aggiudicatario della procedura in oggetto) e processuale, l’esponente ha un interesse diretto, concreto ed attuale che legittima l’accesso alla documentazione di gara e, in particolare, agli atti e documenti relativi all’eventuale scorrimento in graduatoria o, comunque, all’affidamento al nuovo appaltatore”; sulla base di tali argomenti ha, quindi, richiesto il complesso documentale in precedenza già evidenziato.Ebbene, alla luce di quanto sopra, si rileva l’insussistenza, in capo alla parte ricorrente, di un interesse diretto, concreto e attuale all’ottenimento della chiesta documentazione, non essendo rinvenibile il nesso di necessaria strumentalità tra la documentazione medesima e la situazione finale controversa. Sotto un primo profilo, invero, va evidenziata la carenza di un’adeguata motivazione a supportare l’accesso a tutta la documentazione indicata nella domanda. Il Consorzio, invero, sul presupposto di essere stato il precedente aggiudicatario dell’appalto e di contestare (nel proposto giudizio avanti il Tribunale di Roma) la disposta risoluzione del relativo contratto, afferma la sussistenza di un interesse legittimante l’accesso (oltre che alla documentazione di gara, regolarmente consegnata dalla S.A.) “in particolare, agli atti e documenti relativi all’eventuale scorrimento in graduatoria o, comunque, all’affidamento al nuovo appaltatore”.Dunque, in disparte, per il momento, ogni considerazione in ordine al complesso documentale richiesto (su cui si tornerà di seguito), va rilevato che il Consorzio ricorrente ha chiesto l’accesso a documenti relativi ad un soggetto terzo rispetto al contenzioso pendente avanti al Tribunale Civile di Roma e in ragione del quale sono state rappresentate le esigenze difensive poste a base della richiesta medesima.Inoltre, va evidenziato che nella domanda di accesso non sono state esplicitate le ragioni in base alla quale l’acquisizione dei documenti richiesti sarebbe “strumentale” alle esigenze difensive inerenti il contenzioso, considerato, da un lato, che la causa pendente avanti al Tribunale di Roma attiene alla contestazione della risoluzione del contratto d’appalto disposta da ASPI e che in tale giudizio (come precisato nella domanda di accesso) il Consorzio ha chiesto (i) l’accertamento dell’illegittimità della risoluzione e la contestuale pronuncia della risoluzione del medesimo contratto per fatto e colpa di ASPI, (ii) l’accertamento dell’impossibilità di “procedere all’escussione della cauzione, (iii) la conseguente condanna di ASPI al pagamento di una somma di euro 6.586.978,87 o di quella ritenuta di giustizia, oltre rivalutazione monetaria e interessi sulle somme rivalutate, (iv) in via subordinata, la pronuncia della risoluzione del contratto per mutuo dissenso tra le parti, con condanna di ASPI al pagamento di euro 4.648.410,33, oltre rivalutazione e interessi moratori, (v) in via ulteriormente subordinata, ove sia accertata la legittimità della risoluzione disposta da ASPI, la condanna di quest’ultima al pagamento degli importi delle singole riserve pari ad euro 8.666.467,98, oltre rivalutazione e interessi moratori (vi) in ogni caso, la declaratoria dell’inesistenza del diritto di ASPI all’escussione della garanzia fideiussoria definitiva e di quella per l’anticipazione; dall’altro, che non è oggetto del suddetto giudizio (in quanto non contemplata dalle domande formulate dall’attrice) alcuna questione concernente l’affidamento (ovvero l’esecuzione) dell’appalto al RTI costituito da Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.a e Steelconcrete Consorzio Stabile –subentrato al Consorzio Krea -, il quale, come detto, è soggetto terzo, del tutto estraneo al giudizio medesimo.In buona sostanza, stante la netta distinzione tra le due vicende contrattuali – quella inerente la risoluzione in danno del contratto d’appalto disposta da ASPI e per la quale pende il giudizio avanti al Tribunale di Roma e quella, successiva, intercorrente tra ASPI e il RTI Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.a e Steelconcrete Consorzio Stabile –, non è riscontrabile nella domanda di accesso documentale il nesso di necessaria strumentalità - come visto, imprescindibilmente richiesto dalla giurisprudenza – consistente nella relazione che deve sussistere tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che si intende tutelare, situazione in relazione alla quale l’accoglimento solo parziale dell’istanza potrebbe impedire o ostacolare il soddisfacimento della pretesa stessa.Dunque, proprio in considerazione del fatto che la domanda di accesso mirava ad acquisire (non atti relativi al rapporto tra il Consorzio ricorrente e ASPI ma) tutti i documenti formati nel corso dell’esecuzione del rapporto tra ASPI e il nuovo appaltatore, l’onere motivazionale avrebbe dovuto essere soddisfatto in maniera rigorosa, dando debitamente conto dell’esistenza dell’interesse diretto, concreto e attuale dalla conoscenza della chiesta documentazione, oltre che, evidentemente, della necessaria e imprescindibile strumentalità.Sotto distinto profilo va evidenziato che l’oggetto dell’istanza di accesso appare anche del tutto generico e indeterminato, atteso che il Consorzio ha chiesto non solo documentazione inerente lo “scorrimento della graduatoria” e “l’affidamento al nuovo appaltatore” –come indicato nella motivazione dell’istanza- ma praticamente tutti gli atti che sono tipicamente adottati nel corso della fase esecutiva di un contratto (quali, a titolo esemplificativo, cronoprogrammi, giornale dei lavori, stati di avanzamento, ordini di servizio, verbali di consegna lavori, as built di cantiere, verbali di concordamento nuovi prezzi, verbali di sospensione di lavori, prove, sondaggi, ecc.) senza alcuna contestualizzazione o specificazione e addirittura –come affermato da ASPI e non contestato dal ricorrente- solo ipotizzando l’esistenza di alcuni di tali documenti. Come noto, la giurisprudenza ha da tempo chiarito che l’art. 22 della legge n. 241 del 1990, pur prevedendo il diritto di accesso agli atti della P.A. a chiunque vi abbia interesse, non ha introdotto un'azione popolare volta a consentire un controllo generalizzato sull'attività amministrativa, tant'è che ha contestualmente definito quell'interesse come finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 29 aprile 2025, n. 3599); più nello specifico, è stato rilevato che “la domanda di accesso deve avere un oggetto determinato o quanto meno determinabile, e non può essere generica; deve riferirsi a specifici documenti senza necessità di un'attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta (Cons. Stato, sez. VI, 20-05-2004, n. 3271; C. Stato, sez. VI, 10-04-2003, n. 1925); deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore; non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell'operato della P.A. (…) e non può assumere il carattere di una indagine o un controllo ispettivo (…)”(v. ex multis Cons.St. n. 555/2006, T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 21 gennaio 2010, n. 796) (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 15 gennaio 2025, n. 69) e che “l'accesso agli atti della P.A., deve avere ad oggetto una specifica documentazione in possesso dell'amministrazione, indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto che non può riguardare (….) dati ed informazioni generiche relativi ad un complesso non individuato di atti di cui non si conosce neppure con certezza la consistenza, il contenuto e finanche la effettiva sussistenza, rivestendo altrimenti l'istanza carattere sostanzialmente esplorativo” (TAR Lazio, Roma, sez. IV, 22 ottobre 2024, n. 18296). Ebbene, nel caso in esame, come sopra già evidenziato, il Consorzio ha richiesto l’accesso ad un elenco consistente in tutti i documenti indistintamente e generalmente formati nella fase esecutiva del contratto stipulato con un soggetto terzo (il RTI Costruzioni Edili Baraldini Quirino S.p.a e Steelconcrete Consorzio Stabile), oltre che “ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente rispetto ai predetti atti” (cioè agli atti e documenti (anche istruttori) relativi all’eventuale scorrimento della graduatoria e all’eventuale affidamento della commessa al nuovo appaltatore), in tal modo ulteriormente evidenziando la natura di istanza di accesso generalizzato e meramente esplorativo.Né, d’altra parte, il Consorzio ricorrente può invocare (peraltro solo in questa sede e non nell’istanza di accesso) la sussistenza di un giudizio relativo alla contestazione della risoluzione del contratto stipulato con ASPI per verificare se quest’ultima abbia posto rimedio alle asserite carenze progettuali e ai lamentati inadempienti contestati nel giudizio civile.In definitiva, in assenza del nesso di strumentalità, l’istanza di accesso risulta meramente esplorativa e, come tale, inammissibile.Il ricorso va dunque, respinto.Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA, CPA ed accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAlessio Falferi