urn:nir:tar.emilia.romagna;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20170053920201005084859122.xml20170053920201005084859122.docm201700539\201700539.xmlU:\DocumentiGA\Bologna\Sezione 1\2017\201700539\SentenzaAndrea Migliozzi13/10/2020 11:07:41paolo amovilli13/10/2020 09:56:1213/10/2020NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAndrea Migliozzi, PresidenteUmberto Giovannini, ConsiglierePaolo Amovilli, Consigliere, Estensore per l'annullamentoprevia sospensiva-del Decreto Rettorale prot. -OMISSIS- con cui è stata decretata - in pretesa applicazione della Sentenza del TAR Emilia Romagna - al ricorrente la sanzione disciplinare della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio; - della delibera assunta dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 27/06/2017 e del parere ivi riportato espresso dal Collegio di Disciplina nella seduta del 22.05.2017;- del Decreto Rettorale prot. n. -OMISSIS- con il quale è stato riconvocato il Collegio di Disciplina; quanto ai motivi aggiunti : -dell’allegato 2 alla delibera assunta dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 27 giugno 2017; sul ricorso numero di registro generale 539 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Baccolini, Alessandra Blasi e Massimo Sanguini, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Baccolini in Bologna, via San Gervasio n. 10; Alma Mater Studiorum Università di Bologna non costituita in giudizio; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2020 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1.-Espone l’odierno ricorrente, professore associato sin dal 1996 confermato presso il Dipartimento di -OMISSIS-dell’Università di Bologna, di aver riportato con decreto rettorale n. -OMISSIS-la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per nove mesi per reiterate condotte in situazione di incompatibilità e conflitto di interessi.Segnatamente la sanzione inflitta era motivata dal fatto che il prof. -OMISSIS-aveva ricoperto sino al 2015 il ruolo di Presidente della -OMISSIS- (spin off accademico) e di responsabile della ricerca per la suddetta Università e tutor assegniste e presidente della commissione che nel 2011 aveva assegnato assegno di ricerca alle dott sse -OMISSIS- (socie della suddetta società).Aveva precisato parte ricorrente come quantomeno sino al 2010 fosse particolarmente diffusa la costituzione di organismi di spinn off tra docenti e lo stesso ateneo bolognese per il finanziamento di progetti di ricerca o contratti con cui detti organismi affidavano all’università l’incarico di provvedere a studi e ricerche relativi ai nuovi progetti. Nella fattispecie la -OMISSIS- era stata costituita nel 2002 con l’oggetto della produzione e commercializzazione di attrezzature scientifiche -OMISSIS- con la partecipazione al capitale sociale per il 95 % da parte del prof. -OMISSIS-e delle dott.sse -OMISSIS- e per il restante 5 % dell’Università. In seguito alle modifiche intervenute con la legge 240/2010 anche in materia di spinn off, che hanno spinto l’Ateneo a rivedere la propria partecipazione in tali società, aveva luogo una contrattazione con l’odierno ricorrente per la cessione della quota, conclusasi con esito negativo stante il mancato accordo sul valore. 2. - Con sentenza n. 981 del 5 dicembre 2016 l’adito Tribunale Amministrativo ha accolto il ricorso del prof. -OMISSIS-apprezzando la fondatezza del secondo motivo in quanto, pur ritenendo effettivamente sussistente la situazione di incompatibilità di cui all’addebito disciplinare, ha considerato l’attenuante della dimostrata prassi in tal senso in seno all’Ateneo, si che la sanzione ha “carattere ritorsivo per non aver acquistato quota dell’università” (pag. 15) così accertando il difetto di proporzionalità, annullando “il provvedimento in relazione all’entità della sanzione che dovrà essere rideterminata dal Collegio di disciplina tenuto conto del contenuto della presente sentenza”.Con sentenza n. 3804 del 16 giugno 2020 il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto dal prof. -OMISSIS-per la parte di relativa soccombenza.In seguito alla sentenza di primo grado, depositata il 5 dicembre 2016, con decreto rettorale prot. -OMISSIS-, in pretesa applicazione della citata sentenza, è stata inflitta al prof. -OMISSIS-la sanzione disciplinare della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio per 2 mesi, previa deliberazione del Consiglio di Amministrazione e parere espresso dal Collegio di disciplina, secondo il procedimento delineato dall’art. 10 della legge n. 204/2010.Il prof. -OMISSIS-ha impugnato il suddetto decreto unitamente alla citata delibera e al presupposto parere, deducendo motivi così riassumibili:I.-Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L. 240/2010. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e ss. del D.R. n. 245/2013 del 2.04.2013 (Regolamento di funzionamento del Collegio di Disciplina ai sensi dell’art. 10, L. n. 240/2010 e dell’art. 33 dello Statuto di Ateneo). Violazione degli articoli 87, 88 e 89 del Regio Decreto 31.8.1933 n. 283;Violazione degli artt. 3 (principio di ragionevolezza), 97(principio di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa), 111 (principio del giusto processo) e 117 comma 1, Costituzione, in rapporto agli artt. 6 par.1, CEDU (diritto ad un processo equo e ragionevole durata del processo) e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (diritto ad una buona amministrazione). Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irrazionalità, illogicità, sviamento, disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta. Violazione e/o falsa applicazione della sentenza del TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, n. 981 del 5.12.2016. Nullità della sanzione comminata: il procedimento disciplinare è stato riattivato dopo oltre cinque mesi dal deposito della sentenza del Tribunale Amministrativo, in violazione del termine perentorio di 30 gg di cui all’art. 5 D.R. 245/2013 poiché diversamente opinando il Rettore avrebbe potuto riesercitare “sine die” il potere disciplinare; sarebbe stata necessaria una nuova formulazione degli addebiti anche perché la sentenza avrebbe annullato tutti gli atti del procedimento e non solo la sanzione; la nuova formulazione dell’ addebito si rendeva a fortiori necessaria avendo l’adito Tribunale apprezzato come illecito un fatto unico ovvero la violazione del dovere di astensione; il decreto sarebbe motivato anche dall’aver il prof -OMISSIS-rilasciato dichiarazioni non veritiere in merito all’insussistenza di situazioni di incompatibilità, in palese violazione della sentenza.II.-Violazione del principio di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione. Violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione. Violazione dell’art. 24 della Costituzione. Violazione dell’art. 111 Costituzione. Violazione dell’art. 112 del D.P.R. n. 3/1957.Violazione del principio secondo cui i funzionari che sono intervenuti in una fase precedente del procedimento – poi annullata per illegittimità riscontrate nella medesima - non possono intervenire in quelle successive, in cui l’incolpato deve essere nuovamente giudicato. Violazione del principio d’imparzialità del Collegio di disciplina. Eccesso di potere per sviamento: la composizione del Collegio di disciplina avrebbe dovuto essere modificata sia per ragioni di buon andamento ed imparzialità che in base al disposto di cui all’art. 112 ultimo comma del TU n.3/1957 ultimo comma secondo cui “Non possono partecipare alla deliberazione a pena di nullità i membri della commissione che abbiano riferito all'ufficio del personale o svolte indagini ai sensi dell'art. 103 o che abbiano partecipato come funzionari istruttori o consulenti all'inchiesta”.Con motivi aggiunti ha impugnato l’allegato 2 alla delibera assunta dal Consiglio di Amministrazione nella seduta del 27 giugno 2017 consistente nel resoconto del dibattito che ha condotto all’erogazione della sanzione impugnata, lamentando doglianze in via derivata rispetto a quanto già dedotto con il ricorso introduttivo.Con memoria parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame ribadendo come l’Università di Bologna avrebbe dovuto riformulare l’addebito unitamente alla proposta di sanzione, si da tener conto della unicità del fatto contestato e delle scriminanti individuate dal Tribunale; ha inoltre ribadito l’illegittimità della sanzione comminata anche per il denunziato profilo di tardività dell’avvio del procedimento disciplinare in violazione del termine di cui all’art. 119 TU n. 3/57, ritenendolo applicabile, nonché infine la violazione dell’art. 6 CEDU in tema di “giusto processo” oltre che dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali di Nizza.L’Università degli Studi di Bologna, ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.All’udienza pubblica del 23 settembre 2020, udito il difensore di parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1.-E’ materia del contendere la legittimità della sanzione disciplinare inflitta al ricorrente, quale professore associato, dal Rettore dell’Università di Bologna con decreto prot. -OMISSIS-.Come già indicato, la sanzione è stata comminata in asserita applicazione della sentenza n. 981/2016 pronunciata dall’adito Tribunale Amministrativo, allo stato attuale passata in giudicato, riducendo l’entità della sospensione in due mesi in luogo dei nove comminati nella sanzione annullata.Ad avviso del prof. -OMISSIS-il nuovo procedimento disciplinare sarebbe stato esercitato, in buona sintesi, in spregio dei criteri conformativi derivanti dalla citata sentenza oltre che degli articolati parametri normativi specificati nei due motivi di gravame.2. - Preliminarmente giova riassumere, per quel che qui rileva, i termini del giudicato formatosi quanto all’impugnazione della prima sanzione disciplinare inflitta con decreto rettorale, con la precisazione che al momento dell’emanazione del decreto qui gravato la sentenza n. 981/2016, pur non ancora definitiva, era comunque efficace ex art. 33 comma 2 c.p.a. in quanto non sospesa.Come anticipato nella parte in fatto la sentenza n. 981/2016, resa tra le stesse parti, ha respinto il dedotto motivo circa la tardività dell’azione disciplinare ed accolto quelli di eccesso di potere per disparità di trattamento e di difetto di proporzionalità della sanzione, dal momento che, pur accertata la situazione di incompatibilità, ha dato rilievo alla dimostrata prassi diffusa in seno all’Ateneo consistente in comportamenti del tutto analoghi posti in essere da altri docenti, costantemente tollerata, con conseguente “carattere ritorsivo della sanzione” in relazione al mancata acquisto della quota societaria. Inoltre in motivazione si è dato atto di come tale situazione di incompatibilità fosse nota all’Amministrazione quantomeno sin dall’epoca di pubblicazione sul portale dell’Ateneo dei bandi di selezione degli assegnisti e della parziale deroga al principio di esclusività delle prestazioni del dipendente pubblico contenuto nel regolamento interno approvato con D.R. n. 89 del 2013, circostanze tutte ritenute, unitamente al rilevante tempo trascorso, attenuanti. La sentenza ha dunque annullato “il provvedimento in relazione all’entità della sanzione che dovrà essere rideterminata dal Collegio di disciplina tenuto conto del contenuto della presente sentenza”.E’ dunque a tale sentenza che deve farsi riferimento al fine dell’esame di legittimità del decreto impugnato, secondo il noto principio del “tempus regit actum” (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 30 luglio 2019, n.5395; id sez. IV, 4 marzo 2020, n.1581) non rilevando la sopravvenienza dei fatti successivi.Va detto che con sentenza n. 3804 del 16 giugno 2020 il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto dal prof. -OMISSIS-, confermando la sentenza di primo grado, in sintesi ribadendo la sussistenza di una situazione di incompatibilità e del correlato obbligo di astensione, al contempo ritenendo invero irrilevante la prassi diffusa nell’Amministrazione di tolleranza circa la commistione di ruoli tra membri delle commissioni d’esame chiamate a scegliere gli assegnisti di ricerca e interessati allo sviluppo dei progetti finanziati con gli assegni di ricerca.Va evidenziato come il giudice d’appello, seppur con motivazione parzialmente diversa, abbia confermato la sentenza 981/2016 ed il relativo dispositivo di annullamento della sanzione inflitta, ivi compresa la statuizione della necessaria rideterminazione dell’entità della sanzione “tenuto conto del contenuto della presente sentenza”.3. - Così ricostruito l’antecedente logico-giuridico può passarsi all’esame dei motivi di ricorso.4. - Il ricorso è fondato e merita accoglimento.5. - Non ritiene il Collegio di condividere la doglianza di violazione del termine di cui all’art. 119 TU n. 3/1957 per l’apertura del procedimento disciplinare secondo cui “Quando il decreto del Ministro che infligge la sanzione disciplinare sia annullato per l'accoglimento di ricorso giurisdizionale o straordinario e la decisione non escluda la facoltà dell'amministrazione di rinnovare in tutto o in parte il procedimento, il nuovo procedimento deve essere iniziato a partire dal primo degli atti annullati entro trenta giorni dalla data in cui sia pervenuta al Ministero la comunicazione della decisione giurisdizionale ai sensi dell'art. 87 comma primo del R.D. 17 agosto 1907, n. 642, ovvero dalla data di registrazione alla Corte dei conti del decreto che accoglie il ricorso straordinario od entro trenta giorni dalla data in cui l'impiegato abbia notificato al Ministero la decisione giurisdizionale o lo abbia costituito in mora per la esecuzione del decreto che accoglie il ricorso straordinario”.Posto che il suddetto termine ha carattere effettivamente perentorio e la sua brevità giustificata da esigenze di tutela della posizione del dipendente, già sanzionato con provvedimento annullato dal giudice amministrativo (Consiglio di Stato sez. VI, 28 giugno 2007, n.3774) non ritiene il Collegio di poterlo applicare alla fattispecie per cui è causa.5.1. - L’art. 10 della legge “Gelmini” ha indubbiamente innovato il previgente modello procedimentale, decentrando la fase istruttoria del procedimento disciplinare, prima centralizzata, presso collegi di disciplina da istituirsi e regolamentarsi presso ogni Ateneo, nel contempo abrogando la competenza del CUN (come inequivocabilmente dispone il comma 6, del sopra citato art. 10, cfr. T.A.R. Emilia - Romagna, Bologna, sez. I, 23 ottobre 2013, n. 645) e assegnando la potestà di applicare la sanzione non più al Rettore ma al Consiglio di Amministrazione. A ben vedere, ai neo Collegi di Disciplina interni è assegnata oltre che l’istruttoria, lo stesso potere decisorio, essendo il parere formulato di natura vincolante per il Consiglio d’Amministrazione.Trattasi per inciso di una scelta che appare conforme all’autonomia delle istituzioni universitarie costituzionalmente garantita (art. 33 ultimo comma Cost.)E’ indubbio che l’esigenza di previsione di termini certi e perentori per l’avvio e l’estinzione del procedimento disciplinare è riconosciuta oltre che da pacifica giurisprudenza amministrativa (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 9 marzo 2010, n. 1374; T.A.R. Lazio - Roma sez. I, 4 marzo 2013, n. 2287) dalla stessa Consulta (sent. n. 1128 del 1998) laddove è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2, L. 18 marzo 1958 n. 311, per violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui non richiama, ai fini della sua applicazione ai professori universitari di ruolo, l'art. 120 d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 che stabilisce l'estinzione del procedimento disciplinare quando siano decorsi novanta giorni dall'ultimo atto senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto.5.2. - Va però rilevato come ai sensi del citato art. 10 c. 5 L. 204/2010 “il procedimento si estingue ove la decisione di cui al comma 4 non intervenga nel termine di centottanta giorni dalla data di avvio del procedimento stesso” si che l’unico termine perentorio appare proprio quello di conclusione del procedimento, restando irrilevanti gli altri.Al riguardo è sufficiente rilevare che i termini relativi alla fase istruttoria precedente al momento di avvio del procedimento disciplinare, coincidente con la comunicazione della contestazione degli addebiti, devono considerarsi ordinatori, tenuto conto che il legislatore non li qualifica espressamente come perentori e che la fase precedente alla contestazione degli addebiti non può giuridicamente equipararsi a quella ad essa successiva, potendosi riconoscere natura procedimentale soltanto a quest’ultima (cfr., proprio con riguardo alle disposizioni di cui all’art. 10 della L. n. 240/2010, Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 aprile 2019, n. 2379).6. - Meritano invece positiva considerazione le doglianze di violazione dei criteri contenuti nella sentenza n. 981/2016, oltre che degli artt. 10 della legge “Gelmini” e 6 della CEDU di cui al primo motivo di gravame.La sentenza 981/2016 - di cui il decreto rettorale costituisce apparente applicazione - unitamente alla statuizione di annullamento ha dettato criteri conformativi per la rinnovazione del procedimento disciplinare, stigmatizzando l’operato dell’Amministrazione perché discriminatorio e ritorsivo ed escludendo la rilevanza della pur contestata presentazione di dichiarazioni non veritiere, confermando la rilevanza disciplinare dell’addebito ma ridimensionandolo e riducendolo ad unico fatto.Nessuna rilevanza poteva avere d’altronde la non definitività pro tempore della suddetta sentenza, essendo le sentenze del g.a. di primo grado non sospese efficaci e finanche eseguibili in sede di ottemperanza a norma dell’art. 112 c.p.a. ove ne ricorrano i presupposti.In tale contesto l’Università, quale datore di lavoro del prof. -OMISSIS-, doveva pertanto procedere alla riformulazione degli addebiti disciplinari originariamente mossi nonché della nuova proposta di sanzione discendente dai principi affermati nella sentenza 981/2016, conformemente al principio del “giusto processo” di cui all’art. 6 CEDU - applicabile come si dirà più avanti in subiecta materia - ed ai corollari in tema di garanzia del diritto di difesa.7. - Sono infine parimenti fondate le articolate doglianze di cui al secondo motivo del ricorso introduttivo.7.1. - In linea di diritto va osservato che non sussiste nell’ordinamento giuridico una norma o un principio generale per cui in caso di rinnovazione di una procedura via sia l’obbligo di mantenere la medesima commissione o l’obbligo di sostituirla, derivandone per ciò solo un’automatica incompatibilità (vedi in riferimento alle procedure concorsuali T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. I, 19 novembre 2012, n. 692; Consiglio di Stato sez. VI, 6 luglio 2010, n.4300; T.A.R. Umbria 7 novembre 2014, n. 539) dovendosi invece apprezzare la violazione del principio di imparzialità in ciascuna concreta e specifica situazione. 7.2. - Nel caso di specie la disparità di trattamento ed il carattere ritorsivo evidenziato in sentenza nell’esercizio del potere disciplinare determinava senz’altro, per elementari esigenze di imparzialità, la necessità di procedere alla rinnovazione del procedimento mediante un Collegio di disciplina di nuova nomina e diversa composizione, essendo i membri originari inevitabilmente condizionati dalle convinzioni già maturate.7.3. - In secondo luogo l’obbligo di modificare la composizione discende anche dalla normativa in tema di prevenzione della corruzione (legge 6 novembre 2012 n. 190 introduttiva dell’art. 6 bis L. 241/90) che impone obblighi di astensione ogni qualvolta si possa manifestare anche solo un sospetto in merito alla violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 11 luglio 2017, n. 3415; T.A.R. Abruzzo Pescara 9 gennaio 2017, n. 21).7.4. - Inoltre, la rinnovazione del procedimento mediante Collegio di disciplina nella medesima composizione contrasta anche con l’art. 6 della Convenzione EDU ovvero con il diritto ad un processo equo, ritenuto applicabile anche ai provvedimenti sanzionatori di natura afflittiva (sentenze 4 marzo 2014, ric. n. 18640/10 Grande Stevens e altri c. Italia; 29 ottobre 2013, ric. n. 17475/2009 Varvara c. Italia; 20 gennaio 2009, Sud Fondi s.r.l. e altri c. Italia) con particolare riferimento - per quel che qui rileva - ai procedimenti preordinati all’applicazione di sanzioni con valenza disciplinare, attesane la natura punitiva (sent. 28 giugno 1978, ric. n. 6232/73 Konig c. Repubblica Federale Tedesca; 26 settembre 1995. ric. n. 18160/91 Diennet c. Francia) se lesivi di un diritto “civile” del ricorrente, quale la sospensione o la cessazione dell’attività professionale.L’esigenza di un procedimento equo comporta il riconoscimento - tra l’altro - delle garanzie alla definizione del procedimento entro un termine ragionevole, alla ricezione nel più breve tempo possibile della natura e dei motivi della contestazione, alla disponibilità di tutte le opportunità di difesa, garanzie evidentemente tutte vanificate dal comportamento dell’Ateneo. 8. - Alla luce delle suesposte argomentazioni il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, è fondato e va accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati.Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.Condanna l’Università degli Studi di Bologna alla refusione delle spese di lite in favore del ricorrente, in misura di 2.000,00 (duemila//00) euro, oltre accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORoberta RanonPaolo Amovilli