urn:nir:tar.puglia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20190064520191126124623391.xml20190064520191126124623391.docm201900645\201900645.xmlU:\DocumentiGA\Bari\Sezione 2\2019\201900645\Sentenzagiuseppina adamo04/02/2020 12:00:49Lorenzo Ieva19/01/2020 11:56:2306/02/20202900201702241001990025020019920NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAGiuseppina Adamo, PresidenteFrancesco Cocomile, ConsigliereLorenzo Ieva, Referendario, Estensore per l’annullamento- del provvedimento del Comune di Manfredonia del 9 aprile 2019, prot. n. 13133, con la quale è stata rigettata l’istanza di autorizzazione della società cooperativa sociale “Santa Chiara” O.n.l.u.s. R.S.A. alla realizzazione di 38 posti letto, di cui 16 Nucleo Alzheimer, di trasformazione parziale della sua R.S.A.A., sita a Manfredonia alla via Lago Salso n. 3;- della presupposta nota della Regione Puglia, dipartimento “Promozione della salute, del benessere sociale e dello sport per tutti”, prot. n. AOO-183/4225 del 1° aprile 2019, di diniego alla formazione del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni;- della presupposta nota del Comune di Manfredonia del 25 marzo 2019, prot. n. 11038, di diniego alla formazione del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni;- nonché, ove occorra, della delibera di Giunta regionale della Puglia n. 2037 del 7 novembre 2013, nella parte in cui stabilisce l’obbligo di verifica di compatibilità alla stregua del fabbisogno di assistenza, alla luce dei parametri predefiniti;e per la condanna, ai sensi dell’art. 34, comma 2, lett. c), c.p.a.,del Comune di Manfredonia (FG) a rilasciare l’autorizzazione alla realizzazione della R.S.A. da 38 posti letto, di cui 16 Nucleo Alzheimer, richiesta dalla società cooperativa sociale “Santa Chiara” O.n.l.u.s.,o, in alternativa,della Regione Puglia e, ove occorra, della A.S.L. FG, a rilasciare il parere favorevole di compatibilità per la realizzazione della R.S.A. da 38 posti letto, di cui 16 Nucleo Alzheimer, richiesta dalla società cooperativa sociale “Santa Chiara” O.n.l.u.s. nel Comune di Manfredonia (FG),e, comunque,della Regione Puglia ad includere nell’atto ricognitivo di cui all’art. 12, comma 1, lett. a), r.r. n. 4/2019 i 38 posti-letto di R.S.A., di cui 16 Nucleo Alzheimer, richiesti dalla società cooperativa sociale “Santa Chiara” O.n.l.u.s. tra i posti-letto inclusi nel nuovo fabbisogno di accreditamento, ai sensi dell’art. 10, comma 3, r.r. n. 4/2019. sul ricorso numero di registro generale 645 del 2019, proposto dalla società cooperativa sociale “Santa Chiara” O.n.l.u.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dal prof. avv. Enrico Follieri, avv. Ilde Follieri, e avv. Francesco Follieri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabrizio Lofoco in Bari alla via P. Fiore n. 14 e con domicili digitali come da P.E.C. iscritte al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE); - Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Scagliola, con ufficio presso l’Avvocatura regionale in Bari al lungomare N. Sauro n. 31-33 e con domicilio digitale come da P.E.C. iscritta al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE); - Comune di Manfredonia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Teresa Siponta Totaro, con domicilio digitale come da P.E.C. iscritta al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE); - Azienda sanitaria locale di Foggia, non costituita in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Manfredonia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2019 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori avv. Debora Poli Cabelli, su delega dell’avv. Enrico Follieri, avv. Francesco Maria Settanni, su delega dell’avv. Paolo Scagliola, e avv. Teresa Totaro;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOCon ricorso depositato come previsto in rito, la società cooperativa sociale “Santa Chiara” O.n.l.u.s. impugnava il diniego opposto dal Comune di Manfredonia concernente la realizzazione di una nuova R.S.A. (residenza socio assistenziale) di 38 posti letto, di cui 16 Nucleo Alzheimer, come trasformazione parziale della sua già autorizzata R.S.A.A (Residenza sociosanitaria assistenziale per anziani).Per invero, il Comune di Manfredonia a tanto si era determinato dopo un primo vaglio positivo, a seguito del parere vincolante espresso, nell’ambito del procedimento pluristrutturato, dalla Regione Puglia.In particolare, la ricorrente sostiene che, nella fattispecie, si sia maturato il silenzio-assenso c.d. orizzontale (o interno) tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 17-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, e, comunque, si duole dell’eccesso di potere ascritto alla valutazione circa la carenza di posti-letto disponibili e autorizzabili, effettuata dalla Regione sulla base di dati stimati molto risalenti, comunque superati, non più confacenti alle attuali esigenze.Resistono la Regione Puglia e il Comune di Manfredonia, deducendo al contrario la legittimità degli atti adottati. In particolare la Regione nega che si sia formato alcun silenzio-assenso, mentre nel merito ritiene non doversi procedere ad alcuna verifica delle esigenze. Dal par suo, il Comune, che ha espresso parere favorevole, per quanto gli competeva, conclude ritenendo il proprio diniego un atto necessitato, a seguito della verifica negativa condotta dalla Regione.Le parti si sono scambiate memorie e hanno depositato documenti.All’udienza del 19 novembre 2019, il ricorso veniva trattenuto in decisione.DIRITTOIl ricorso è parzialmente fondato e va accolto nei sensi espressi in motivazione.1.- Con il primo motivo, la società deduce l’avvenuto compimento, nel corso dell’esame della propria istanza, di una fattispecie di silenzio-assenso c.d. orizzontale tra amministrazioni, motivandone ampiamente le ragioni in diritto.Tuttavia, la tesi non può essere condivisa, stante la lettera della disposizione normativa e la finalità della novella della legge 7 agosto 1990 n. 241, effettuata ad opera dell’art. 3 della legge 7 agosto 2015 n.124 (c.d. legge Madia), che ha disciplinato, all’art. 17-bis, un nuovo istituto di semplificazione del procedimento amministrativo.Si tratta di una fattispecie di silenzio con valore tipizzato di assenso, che matura tra amministrazioni pubbliche, oppure tra amministrazioni e soggetti gestori di beni o servizi pubblici, alle condizioni ed entro i limiti disegnati dalla specifica disposizione normativa.Per tale motivo viene definito come silenzio-assenso “interno”, ossia che interviene all’interno del modulo procedimentale, oppure anche come silenzio-assenso “orizzontale”, in quanto concerne i rapporti tra più amministrazioni o enti pubblici e non involge il rapporto “verticale” con il destinatario del provvedimento.Pertanto, l’ambito di operatività di tale istituto di semplificazione attiene ai procedimenti (e decisioni) pluristrutturati, quando all’emanazione di un provvedimento finale partecipino più amministrazioni, ciascuna portatrice di un peculiare interesse pubblico, che cura nell’esercizio di proprie funzioni, ascritte dalla legge, in tal guisa che l’avviso espresso, con parere, o altra formula di assenso, da una amministrazione è parimenti vincolante, ai fini dell’emanazione della decisione finale.L’obiettivo raggiunto dal legislatore è stato quello di aver introdotto un elemento di semplificazione, che questa volta interviene nella fase decisoria del procedimento.Per meglio dire, mentre gli istituti di semplificazione, previsti dagli artt. 16 e 17 della legge 7 agosto 1990 n. 241, riguardano i pareri amministrativi e le valutazioni (pareri) tecnici, da acquisirsi nella fase istruttoria del procedimento, l’istituto di semplificazione, introdotto dall’art. 17-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, del silenzio tra amministrazioni, concerne invece la fase decisoria (e precisamente quella pre-decisioria) del procedimento, quando cioè v’è uno schema, o bozza di provvedimento amministrativo (o di atto normativo) da adottarsi (così: Cons. St., comm. spec., parere 23 giugno 2016 n. 1640; Cons. St., sez. III, 20 giugno 2018 n. 3783).Tant’è che l’art. 17-bis della legge n. 241 citato prevede che, qualora debba acquisirsi l’assenso (o concerto, o nulla osta) per l’adozione di provvedimenti amministrativi (o anche di atti normativi) di competenza di altre amministrazioni, le amministrazioni interpellate comunicano l’assenso, ove lo ritengano, entro trenta giorni dal ricevimento di uno schema, già elaborato, che deve essere corredato dalla relativa documentazione, evidentemente istruttoria.Il termine è interrotto qualora l’amministrazione, che deve rendere il proprio assenso, rappresenti l’esigenza di ulteriore istruttoria, oppure richieda motivate modifiche dello schema, formulate in modo puntuale. In tal caso, l’assenso dovrà essere reso nei successivi trenta giorni.Decorsi i predetti termini, senza che sia stato comunicato l’assenso, lo stesso si intende acquisito (silenzio-assenso interno).Pertanto, l’opposta qualificazione in termini d’intervenuto silenzio-assenso della Regione Puglia sulla trasmissione della mera istanza di autorizzazione alla realizzazione della R.S.A. non può condividersi.Nella fattispecie che viene in evidenza, sulla base della legislazione sanitaria nazionale e regionale, il Comune di Manfredonia ha solo recepito un’istanza di autorizzazione, che, dopo averne espresso una preliminare valutazione favorevole, alla stregua delle norme edilizie-urbanistiche (parere del 16 novembre 2017 prot. n. 41293), ha inoltrato (con nota del 1° dicembre 2017 prot. n. 43170), fungendo da “sportello”, alla Regione Puglia, per l’istruttoria sanitaria, che precipuamente le compete.Viene in evidenza una tipica ipotesi di distinti procedimenti complessi, seppure tra loro collegati, funzionali all’adozione di un provvedimento finale c.d. pluristrutturato, ossia che contiene in sé l’esito dell’istruttoria effettuata da due distinte autorità amministrative, l’una rappresentata dalla Regione, che peraltro si avvale del supporto tecnico di un proprio ente strumentale, l’A.S.L., l’altro costituito dal Comune, che invece riceve l’istanza e che conduce, a mezzo di propri uffici, il vaglio edilizio-urbanistico, per poi curare il rilascio del provvedimento unitario di autorizzazione.V’è in sostanza una duplicità di procedimenti autonomi, da avviarsi in parallelo, che sono funzionali ad un risultato unitario.Nessuna delle due amministrazioni, né quella regionale né quella comunale si pone in un rapporto di autorità concertante e concertata, neanche è possibile intravedere un rapporto di primazia dell’una sull’altra. Il c.d. parere di compatibilità inerisce alla programmazione sanitaria regionale e comporta una ponderazione di interessi ritenuti “sensibili”, da cui non è possibile prescindere.Semplicemente, l’introduzione, ossia la presentazione dell’istanza, e la comunicazione finale, ossia la consegna del provvedimento, vengono curate dal comune; mentre, l’istruttoria sanitaria pregnante è effettuata dalla regione che si avvale, laddove necessario, del supporto tecnico dell’A.S.L.Nel caso di specie, è proprio la valutazione sanitaria ad essere oggetto di contestazione d’illegittimità, sotto il peculiare vizio dell’eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria, in quanto non calibrata su dati aggiornati relativi alle esigenze attuali del servizio.Pertanto, il primo motivo di ricorso non può trovare accoglimento.2.- Con il secondo motivo e il terzo motivo, la società ricorrente ha posto la vera questione, che va apprezzata positivamente, in quanto in effetti la Regione Puglia ha fornito una risposta, sulla base di dati obsoleti, non confacenti ad una valida programmazione.L’art. 8-ter del d.lgs 30 dicembre 1992 n. 502 e gli artt. 3, 5 e 7 della legge regionale pugliese 28 maggio 2004 n. 8, poi artt. 3, 5 e 7 della legge regionale 2 maggio 2017 n. 9, non lasciano margini di apprezzamento in ordine all’assoggettamento delle strutture sanitarie, ivi comprese le R.S.A., alla necessaria “verifica di compatibilità” del progetto, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione ed esercizio.In disparte le considerazioni in ordine alla valenza e alla portata dell’art. 41 della Costituzione e degli art. 52 e 57 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (T.F.U.E.), quel che più rileva è che il legislatore, nella precipua materia sanitaria, ha composto i contrapposti interessi in chiave dialettica – essendo invece il fine ultimo identico, ossia la salute dei cittadini – tra le imprese sanitarie (private) e il servizio sanitario nazionale (pubblico), compendiando nella programmazione, di cui all’art. 8-ter del d.lgs, n. 502/1992, l’assetto degli interessi, che deve trovare attuazione.Non va condivisa invece l’argomentazione, pur svolta, in base alla quale la legislazione in materia di liberalizzazione da contingentamenti numerici (art. 1 della legge 24 marzo 2012 n. 27; art. 34, commi 2 e 3, della legge 22 dicembre 2011, n. 214; art. 3, comma 8, della legge 14 settembre 2011 n. 148), con le proprie norme generali, abbia superato anche le norme speciali in materia di programmazione sanitaria.Invero, le surriferite disposizioni trovano applicazione con precipuo riferimento ai servizi privati e alle attività economiche. Al contrario, il settore sanitario, rientra tra i servizi pubblici, per il quale vigono norme intese a tutelare fondamentali diritti ed interessi individuali e collettivi, talché deve ritenersi che le norme speciali che le riguardino, in materia di contingentamento numerico, continuino a valere.Più specificamente, l’ordinato assetto degli interessi passa attraverso una ponderata programmazione sia delle autorizzazioni sia a fortiori degli accreditamenti, in particolare quando debba appurarsi la proficuità del coinvolgimento nel servizio pubblico sanitario di soggetti privati qualificati.Motivo per cui, la realizzazione di strutture e l’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie sono subordinate ad autorizzazione. L’autorizzazione ha valenza sia per la costruzione di nuove strutture, sia per l’adattamento di strutture già esistenti, per la loro diversa utilizzazione, l’ampliamento o la trasformazione, nonché per il trasferimento in altra sede di strutture già autorizzate (art. 8-ter, comma 1, del d.lgs. n. 502 cit.).Il quadro normativo interno sia nazionale sia regionale dunque corrisponde ai dettami costituzionali e comunitari (art. 41 della Costituzione e degli art. 52 e 57 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (T.F.U.E.), in quanto individua nella programmazione il luogo di sintesi degli interessi nel campo dei servizi sanitari, epperò la programmazione deve essere ponderata e indi aggiornata, ogni qual volta l’evoluzione del quadro della popolazione da considerarsi o cambiamenti territoriali, o mutamenti normativi lo richiedano (Cons. St., sez. III, 7 marzo 2019 n. 1589; 1° agosto 2019 n. 5480; 13 agosto 2019 n. 5720).Tant’è che la verifica di compatibilità regionale è effettuata, in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture (art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 citato).La Regione stabilisce, con regolamento, gli ambiti territoriali, in cui si riscontrano carenze di strutture o di capacità produttive, ai sensi dell’art. 8-ter, comma 5, lett. b), del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 (art. 3 della legge della Regione Puglia 2 maggio 2017 n. 9, già art. 3 della legge della Regione Puglia 28 maggio 2004 n. 8).In particolare, va rammentato che l’organizzazione previgente è mutata, a seguito dell’approvazione della legge regionale 12 dicembre 2017 n. 53.Dopo ulteriori modifiche introdotte alla legge reg. 12 dicembre 2017 n. 53, dalla legge della Regione Puglia 30 aprile 2018 n. 18 e dalla legge della Regione Puglia 3 dicembre 2018 n. 53, si è passati da una tripartizione (R.S.A. ad alta intensità assistenziale; R.S.A. a media intensità assistenziale; R.S.A. a bassa intensità assistenziale), ad una bipartizione (R.S.A. estensiva; R.S.A. di mantenimento).Orbene, la Regione Puglia ha rideterminato, con nuovo regolamento attuativo, e segnatamente con il regolamento della Regione Puglia 21 gennaio 2019 n. 4, la disciplina rientrante nella propria competenza, in materia di assistenza residenziale e semi-residenziale per i soggetti non autosufficienti, semplificando rispetto alla previgente disciplina.Il nuovo quadro normativo, già di per se, richiede che debba procedersi ad una nuova ricognizione delle strutture e, quindi, ad una verifica puntuale dei fabbisogni aggiornati alle esigenze reali della popolazione servita.In ultima analisi, il secondo e il terzo motivo di ricorso vanno accolti nei limiti in motivazione e, pertanto, deve procedersi ad una rideterminazione generale ed aggiornata dei fabbisogni, in rapporto alle nuove tipologie di R.S.A. e centri diurni.3.- Come palesato dal quarto motivo di ricorso, la necessità da parte della regione di provvedere ad una nuova determinazione del fabbisogno, alla luce del mutato quadro normativo, deriva dalla stessa norma transitoria, di cui all’art. 29, comma 7-bis, del regolamento regionale 2 maggio 2017 n. 9.Questa ha infatti previsto che siano fatte salve le istanze di autorizzazione presentate dai privati alla data del 31 dicembre 2017, le quali, alla data di entrata in vigore del regolamento di attuazione (regolamento del 21 gennaio 2019 n. 4, pubblicato nel B.U.R.P. 25 gennaio 2019 n. 9), sono state autorizzate, oppure per le quali sia decorso, senza alcun diniego il termine previsto dalla legge per il rilascio.In tal caso, i relativi posti letto, al fine delle autorizzazioni all’esercizio, rientrano comunque nel fabbisogno determinato dallo stesso regolamento, anche se in esubero.Nel caso di specie, l’istanza alla realizzazione di 38 posti letto di R.S.A. (di cui 16 nucleo Alzheimer), per trasformazione parziale della sua R.S.A.A. è stata presentata il 9 novembre 2017 prot. n. 40070, dunque prima del 31 dicembre 2017.Al 9 febbraio 2019 (15 giorni di vacatio legis) non era intervenuto alcun diniego, né da parte della Regione (sul parere di compatibilità), né da parte del Comune (sull’istanza di autorizzazione), che anzi aveva espresso parere favorevole (parere 16 novembre 2017 prot. n. 41293) per quanto di competenza all’atto dell’inoltro della domanda al superiore ente regionale.Inoltre, in modo ancor più esplicito, l’art. 12, comma 1, lett. a), del regolamento della Regione Puglia 2 maggio 2017 n. 9 prevede che la Giunta regionale approvi un atto ricognitivo di tutte le strutture.Pertanto, la fattispecie entra di buon grado comunque nella previsione transitoria di cui all’art. 29, comma 7-bis, regolamento della Regione Puglia 2 maggio 2017 n. 9.Anche per tale ragione, il ricorso va dunque accolto.4.- In conclusione, il ricorso va accolto con annullamento del diniego tardivo opposto dalla Regione Puglia e successivamente recepito dal Comune di Manfredonia, accertandosi peraltro che, alla stregua dell’art. 29, comma 7-bis, del regolamento regionale 2 maggio 2017 n. 9, l’autorizzazione ai posti letto come da domanda presentata deve intendersi rilasciata (anche in condizione di temporaneo esubero), in attesa della puntuale rideterminazione del fabbisogno, alla luce della nuova organizzazione data dalla Regione Puglia a siffatte strutture.Infatti, expressis verbis, il predetto l’art. 29, comma 7-bis, dispone che: “Sono fatte salve, altresì, le istanze di autorizzazione alla realizzazione o alla ristrutturazione di strutture sanitarie e socio-sanitarie con mezzi propri presentate dai privati alla data del 31 dicembre 2017 che alla data di entrata in vigore del regolamento […] sono state autorizzate, ovvero per le quali è decorso, senza diniego, il termine previsto dalla legge per il rilascio. I relativi posti letto, al fine delle autorizzazioni all’esercizio, rientrano nel fabbisogno determinato dallo stesso regolamento, in corso di approvazione, anche se in esubero”.5.- Le spese vanno indi comunque compensate per la notevole complessità delle questioni poste, dato anche il parziale accoglimento delle censure. P.Q.M.il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla i provvedimenti di diniego come impugnati.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLorenzo Ieva