urn:nir:tar.abruzzo;sezione.1:sentenza:00000-0000 2 2 0 I N 20180025320190120194906600.xml 20180025320190120194906600.docm 201800253\201800253.xml U:\DocumentiGA\Laquila\Sezione 1\2018\201800253\ Sentenza Antonio Amicuzzi 05/02/2019 09:48:39 Maria Colagrande 01/02/2019 21:55:43 05/02/2019 13 13 13 N N Falso Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Antonio Amicuzzi, Presidente Paola Anna Gemma Di Cesare, Consigliere Maria Colagrande, Primo Referendario, Estensore per l'annullamento - della delibera n. 7 del 6.3.2018 (doc. 1) con la quale il Consiglio comunale di Roseto degli Abruzzi ha approvato il piano finanziario per la determinazione dei costi del servizio di gestione dei rifiuti e per la determinazione della tariffa TARI per l’anno 2018; - della delibera n. 8 in data 6.3.2018 (doc. 2) con la quale il Consiglio comunale di Roseto degli Abruzzi ha approvato le tariffe per l’applicazione della TARI per l’anno 2018; - di ogni altro atto presupposto e connesso. sul ricorso numero di registro generale 253 del 2018, proposto da Bruno Pierandozzi, Società Balneatori di Pineto e Roseto degli Abruzzi - Cooperativa a r.l., Associazione Commercianti Assorose, Associazione Roseto Albergatori, in persona dei rispettivi Presidenti in carica, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Camerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via Garibaldi; Comune di Roseto degli Abruzzi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi De Meis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gianluca Maccarone in L'Aquila, via Colle Pretara, n. 3; Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, sua domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio da Ranallo; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roseto degli Abruzzi e del Ministero dell'Economia e delle Finanze; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2018 la dott.ssa Maria Colagrande; Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO I ricorrenti impugnano la delibera n. 7 del 6.3.2018 con la quale il Consiglio comunale di Roseto degli Abruzzi ha approvato il piano economico finanziario (PEF) per la determinazione dei costi del servizio di gestione dei rifiuti e per la determinazione della relativa tariffa a carico degli utenti per l’anno 2018. Con il primo motivo lamentano vizi della deliberazione impugnata per violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 683, della legge 27 dicembre 2013 n. 147 e dell’articolo 8 del d.P.R. 17 aprile 1999 n. 158 il PEF e la relazione ad essa allegati in quanto privi del contenuto minimo indicato nel citato articolo 8. Con il secondo motivo - violazione e falsa applicazione dell’art. 2 d.P.R. n.158/1999 e dell’articolo 1 della legge n. 147/2013, in relazione al regio decreto n. 1639/1910 – i ricorrenti evidenziano che la delibera n. 7/2018 ha inserito nel PEF la somma di € 561.949,44 a titolo di accantonamento per i crediti accertati come inesigibili, benché non risulti che l’Ente abbia provveduto all’emissione degli avvisi di accertamento ed alla notifica dei titoli esecutivi, secondo la procedura di cui al regio decreto n. 1939/1910 e che sia decorso il termine di sei mesi dal perfezionamento di detta notifica, condizioni essenziali per considerare come inesigibile il credito tributario rimasto insoluto, e per inserire quindi il relativo importo tra i costi del servizio tali da determinare un proporzionale aumento della tariffa. Con il terzo motivo lamentano vizi di violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, del d.P.R. n. 158/1999. La delibera n. 7/2018 ha approvato il PEF imputando il costo del servizio di raccolta dei rifiuti “porta a porta”, per complessivi € 3.205.935,60, esclusivamente ai costi variabili anziché ripartirne l’importo anche tra i costi fissi scorporando le quote relativa ai costi generali, ammortamento ed ad altri costi, come invece avvenuto per gli anni precedenti; ne sarebbe derivato un corrispondente aumento proporzionale della quota relativa alla parte variabile della tariffa. Con il quarto motivo di ricorso- vizio di derivazione- sostengono che i vizi della deliberazione di approvazione del PEF si estendono in via derivata alla delibera che ha determinato la tariffa per il servizio di smaltimento dei rifiuti. Resiste il Comune di Roseto che eccepisce l’inammissibilità del ricorso per carenza interesse perché l’annullamento delle nuove tariffe determinerebbe l’applicazione di quelle precedenti di maggior importo, nonché l’inammissibilità del primo motivo di ricorso in quanto generico. Con memoria ex art. 73 il Comune ha poi eccepito l’inammissibilità del ricorso collettivo sostenendo che vi sarebbe un conflitto, almeno potenziale, fra gli interessi individuali dei ricorrenti. Il Ministero intimato ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva ed ha chiesto di essere estromesso dal giudizio. All’udienza del 19 dicembre 2018 la causa è passata in decisione. 1. Deve essere innanzitutto dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Economia e delle Finanze in quanto non ha preso parte al procedimento conclusosi con l’adozione degli atti impugnati. 2. L’eccezione sollevata dal Comune d’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse è infondata. Escludere l’interesse all’annullamento di un provvedimento, in quanto potrebbe sopperirvi applicazione un altro di contenuto più gravoso, significa non considerare che l’applicazione per il 2018 della maggior tariffa relativa all’anno precedente avrebbe effetti provvisori e, stante la natura della tariffa di finanziamento di costi effettivi, sarebbe comunque soggetta a conguaglio (sia pure indiretto mediante riduzione delle tariffe degli anni successivi) sulla base della corretta stima del costo del servizio. Ne consegue che, seppure non si facesse applicazione della tariffa 2018, ma della più alta tariffa 2017 cionondimeno, se i costi dell’anno 2018 sono, come sostenuto dai ricorrenti, più bassi di quelli stimati, il consuntivo evidenzierà avanzi di gestione che determineranno una riduzione delle successive tariffe. Pertanto sussiste l’interesse dei ricorrenti all’annullamento del PEF a prescindere dagli effetti che potrebbero derivarne in via provvisoria sulla tariffa dell’anno di riferimento. 3. Parimenti è infondata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso collettivo. L’inammissibilità del ricorso collettivo, perché foriero di un conflitto d’interessi fra i ricorrenti, presuppone che l’oggetto del giudizio sia inscindibile, come nel caso del gravame di un atto amministrativo (o complesso di atti) strutturalmente unitario il quale, se proposto da più soggetti promotori di interessi non identici e con motivi di gravame distinti, potrebbe culminare nel frazionamento, per via giurisdizionale, dell’inscindibile assetto d’interessi conformato dall’atto amministrativo e nella contraddittorietà dello stesso effetto conformativo derivante dalla sentenza, tali essendo gli esiti che l’inammissibilità del ricorso collettivo intende evitare. Si è quindi ritenuto inammissibile il ricorso collettivo nell’ipotesi in cui l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri restando quindi preclusa una pronuncia di merito per l’evidente ragione che al giudice non è consentito scegliere a quale dei ricorrenti accordare tutela (Consiglio di Stato 6 giugno 2017 n. 2700). Ciò premesso in linea generale l’eccezione deve essere respinta perché nel caso di specie il thema decidendum dedotto in giudizio attiene all’annullamento degli atti impugnati per motivi che non sottendono una distinzione degli interessi azionati e, dunque, neppure la decisione di merito potrebbe differenziarli, stante il vincolo della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato. 4. L’eccezione d’inammissibilità del primo motivo è fondata con riferimento alle censure rivolte alla relazione allegata al PEF della quale laconicamente si deduce solo che sarebbe priva dei contenuti di cui all’art. 8 del d.P.R. n. 158 del 17.4.1999, né può giovare ai ricorrenti l’aver specificato dette censure con le successive memorie in replica alle difese avversarie, in quanto il motivo inammissibile, perché generico, è comunque irricevibile – come eccepito dal Comune – se specificato quando sia decorso, come in specie, il termine di impugnazione. 5. L’eccezione non è invece fondata con riferimento alle censure rivolte alla deliberazione di approvazione del PEF che i ricorrenti ritengono non corrispondente al modello legale tipico perché si limiterebbe ad elencare solo i costi stimati per l’anno 2018 (allegato A) e i costi dei lavori in economia (Allegato B), a fronte del ben più dettagliato elenco di voci prescritte dall’art. 8 del d.P.R. 17.4.1999 n. 158. L’esposizione della censura è sufficientemente specifica perché presuppone un confronto fra il parametro normativo e l’atto applicativo, il cui contenuto i ricorrenti hanno in concreto individuato e criticato perché non soddisfa i requisiti di legge. 6. Nel merito il ricorso è solo in parte fondato. 6.1. Per chiarezza espositiva è necessario richiamare le disposizioni rilevanti ai fini del decidere. L’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 158/1999 (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani) detta il contenuto tipico del PEF che, per quanto di rilievo ai fini del decidere, deve evidenziare a) il programma degli interventi necessari; b) il piano finanziario degli investimenti; c) la specifica dei beni, delle strutture e dei servizi disponibili, nonché il ricorso eventuale all'utilizzo di beni e strutture di terzi, o all'affidamento di servizi a terzi; d) le risorse finanziarie necessarie; e) relativamente alla fase transitoria, il grado attuale di copertura dei costi afferenti alla tariffa rispetto alla preesistente tassa sui rifiuti. 6.2. Nella deliberazione n. 7/2018 sono contenute tabelle che riassumono prospetticamente i costi della gestione dei rifiuti singolarmente imputati agli interventi che si prevede di eseguire. I costi di gestione sono infatti distinti in sottovoci (costi di gestione del ciclo dei servizi rifiuti solidi urbani indifferenziati e costi di gestione del servizio di raccolta differenziata, nonché altri) ulteriormente dettagliati (costi per lavaggio e spazzamento strade, raccolta e trasporto dei rifiuti, realizzazione ecocentri, consulenze, campagna informativa, trattamento riciclo compostaggio, raccolta differenziata gestita in appalto, nonché altri) con le relative imputazioni ad interventi specifici. Nelle tabelle contenute nella delibera impugnata sono evidenziati, per dati aggregati, gli interventi dei gestione dei rifiuti e l’ammontare delle risorse necessarie per finanziarli. Con maggior grado di dettaglio poi nell’allegato A della deliberazione n. 7/2018 “piano economico finanziario servizio gestione rifiuti” sono riepilogati gli interventi programmati per il solo servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e relativi costi di esercizio per l’anno 2018, con esclusione delle voci relative agli aspetti finanziari e gestionali dell’ente. Pertanto dai dati esposti nella deliberazione n. 7/2018 e nell’allegato A si evincono, seppure sinteticamente, gli elementi indicati nelle lettere a) e d) dell’art. 8 del d.P.R. n. 158/1999. 6.3. Parimenti risulta evidenziato nell’allegato B “totale costi per attività svolte in economia” l’elemento richiesto alla lettera c) ovvero la specifica dei beni, delle strutture e dei servizi disponibili, nonché il ricorso eventuale all'utilizzo di beni e strutture di terzi, o all'affidamento di servizi a terzi. Infatti, oltre alle spese per il personale, identificato nominativamente, e per il funzionamento degli uffici impiegati nell’attività di gestione amministrativa del servizio, sono indicati i beni da acquistare per le attività svolte in proprio dall’Ente, quali lo spazzamento e il lavaggio delle strade e piazze pubbliche. Specifica indicazione dei servizi appaltati a terzi si trova poi nel PEF che riporta gli estremi degli affidamenti del servizio di raccolta “porta a porta” e di smaltimento dei rifiuti differenziati con i relativi costi. 6.4. Quanto agli altri elementi indicati dall’art. 8 del d.P.R. n. 158/1999, non vi è contestazione sulla mancanza nel PEF del piano finanziario degli investimenti previsto dalla lettera b) dell’art. 8 che il Comune giustifica in ragione del fatto che gli investimenti necessari sono stati realizzati nel 2016. Non può condividersi in proposito l’obiezione dei ricorrenti che ritengono detta giustificazione un’inammissibile e indimostrata motivazione postuma. Il citato art. 8 richiede che sia elaborato il piano finanziario degli investimenti per evitare che siano approvate spese in conto capitale senza che sia contestualmente pianificato il flusso finanziario di copertura e il relativo impiego. È del tutto evidente che se nel PEF manca una voce di spesa per investimenti – e i ricorrenti non affermano il contrario – non vi è necessità di inserirvi il relativo piano finanziario. 6.5. Analoghe considerazioni valgono per l’elemento indicato dalla lettera e) del citato art. 8 (relativamente alla fase transitoria, il grado attuale di copertura dei costi afferenti alla tariffa rispetto alla preesistente tassa sui rifiuti) la cui mancanza il Comune giustifica per il fatto che la copertura dei costi è pari al 100% dal 2015, escludendo dunque la necessità di specificare tale dato percentuale nel PEF. Con la deliberazione n. 8/2018 il Comune ha infatti deliberato di quantificare in € 6.319.344,74 il gettito complessivo della tassa sui rifiuti, dando atto che viene assicurata l’integrale copertura dei costi del servizio (punto 3). Pertanto la mancanza nella deliberazione n. 7/2017 del dato prescritto dalla lettera e) dell’art. 8 del d.P.R. n. 158/1999 si risolve in un vizio di forma non invalidante ai sensi dell’art. 21 octies, secondo comma, della legge n. 241/1990. 6.6. Il secondo motivo è fondato. L’art. 1 comma 654 bis l. 147/2013 dispone, infatti, che ai fini della determinazione della tariffa e quindi della redazione del propedeutico PEF, tra le componenti di costo vanno considerati gli eventuali ricavi relativi a crediti risultati inesigibili con riferimento alla tariffa di igiene ambiente, alla tariffa integrata ambientale, nonché al tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES). La locuzione “risultati inesigibili” implica chiaramente una preventiva verifica con esito negativo della possibilità di riscuotere il dovuto. Il risultato d’inesigibilità dei crediti, quale dimostrazione oggettiva, ad un tempo, del deterioramento del credito e garanzia per i contribuenti che solo in tal caso una posta attiva può essere loro addebitata in tariffa come costo del servizio, non ammette spazi per valutazioni discrezionali. Viola pertanto apertamente il dettato normativo l’aver convertito dei crediti non ancora risultati inesigibili in un onere per i contribuenti. 6.7. Anche il terzo motivo è fondato. I ricorrenti ritengono che sia errata l’integrale imputazione alla parte variabile della tariffa del costo del servizio di raccolta differenziata ovvero, come ammesso dal Comune, dell’intero ammontare del corrispettivo del contratto d’appalto stipulato con il gestore. Il Comune sostiene che tale imputazione sia coerente con l’allegato 1 e l’allegato 2 al d.P.R. n. 158/1999, che ne prescrive l’iscrizione tra i costi variabili. Il punto 3 dell’allegato del d.P.R. 158/199, nel definire la nozione e le componenti della parte fissa e della parte variabile, stabilisce che la parte variabile ΣTV, invece, dipende dai quantitativi di rifiuti prodotti dalla singola utenza [e] deve coprire i costi indicati nella seguente equivalenza: ΣTV = CRT + CTS + CRD + CTR. Tutti i costi che compongono la parte variabile della tariffa sono classificati come costi variabili e fra questi con l’acronimo CDR viene indicato il costo per la raccolta differenziata in contestazione. Tuttavia non può escludersi, come sostenuto di ricorrenti, che il CDR si componga di una parte fissa e una parte variabile da distinguere ai fini dell’imputazione alle corrispondenti parti della tariffa. Infatti il servizio di raccolta differenziata, se considerato come una fase di un più ampio complesso produttivo di raccolta di tutti i rifiuti (è il caso della gestione diretta da parte del Comune) potrebbe dar luogo solo a costi variabili, mentre se considerato come organizzazione produttiva autonoma richiede normalmente l’impiego di fattori produttivi sia fissi che variabili e si compone quindi di costi fissi e costi variabili. Se ne trova conferma nel punto 11 delle linee guida TARI del Ministero dell’economia e finanze - Dipartimento delle Finanze laddove, ai fini della determinazione della tariffa, viene specificato: le somme corrisposte agli appaltatori per attività che possano rilevare sia come costi fissi sia come costi variabili (in sostanza, solo per gli appalti relativi alle attività operative) dovranno essere distinte in quote da imputare a costi variabili e quote da imputare a costi fissi, nel rispetto dei criteri dettati dal D.P.R. n. 158 del 1999. Ne consegue che l’integrale imputazione alla parte variabile della tariffa del CDR, quale corrispettivo d’appalto per il servizio di raccolta dei rifiuti differenziati, non si giustifica in quanto non si evince né dal PEF, né dalla relazione allegati alla delibera n. 7/2018 se il servizio in questione abbia rilevanza esclusivamente come costo variabile. 7. Le spese di giudizio, in considerazione della parziale soccombenza e della novità della questione, possono essere compensate. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Economia e delle Finanze ed accoglie in parte il gravame nei termini spiegati in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Retta Raffaele Maria Colagrande