urn:nir:tar.marche;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20240045420251114103447429.xml20240045420251114103447429.docm202400454\202400454.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\861 Renata Emma Ianigro\Sentenza00:00:00simona de mattia18/11/2025 20:00:0121/11/2025NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZARenata Emma Ianigro, PresidenteGiovanni Ruiu, ConsigliereSimona De Mattia, Consigliere, Estensore per l’accertamentodella lesione diretta, concreta e attuale dei diritti e degli interessi dei ricorrenti per la mancata conclusione dei procedimenti amministrativi instaurati con l’istanza di rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale;e per la condannadelle Amministrazioni resistenti al ripristino della funzione amministrativa attribuita, attraverso tutte le azioni ritenute anche medio tempore idonee a risolvere in modo sistematico e generale il disservizio prodotto; sul ricorso numero di registro generale 454 del 2024, proposto da Happy John Chibuzor, Zaheer Abbas Khan, Hassan Ghulam, Mbome Florence Inissi, Hellen Matthew, Rabah Rouabhia, Gifty Yeboaa, Colley Ensa, Ujjaman Ali, Associazione Studi Giuridici sull'Immigrazione e Associazione Spazi Circolari, rappresentati e difesi dagli avvocati Daniele Valeri e Roberta Sforza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero dell'Interno, non costituito in giudizio; Questura di Ancona, Ministero dell'Interno - Commissione Territoriale per il Riconoscimento della Protezione Internazionale di Ancona e Questura di Fermo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso cui domiciliano in Ancona, corso Mazzini, 55; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Questura di Ancona, del Ministero dell'Interno - Commissione Territoriale per il Riconoscimento della Protezione Internazionale di Ancona e della Questura di Fermo;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Il presente giudizio scaturisce dalla proposizione, da parte di diversi soggetti che hanno presentato domanda di permesso di soggiorno per protezione speciale ex art. 19, commi 1 e 1.1 del d.lgs. n. 286/1998 e da alcune associazioni rappresentative, della speciale azione disciplinata dagli artt. 1 e ss. del d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198, finalizzata a “ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio” nell’ipotesi in cui ai suoi promotori “derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini…”.Lamentano in particolare i ricorrenti la violazione sistematica, da parte dell’Amministrazione, dei termini delle procedure, con notevole ritardo dei tempi di definizione sia del procedimento nel suo complesso sia delle diverse fasi in cui è suddiviso. Essi assumono che, pur avendo inoltrato la diffida ex art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 198/2009 (rimasta sostanzialmente senza riscontro, avendo la Questura solo comunicato di essere in attesa del parere della Commissione territoriale), dopo oltre due anni dalla presentazione della domanda di permesso per protezione speciale e nonostante fosse ormai ampiamente spirato il termine di 180 giorni individuato dalla giurisprudenza per la conclusione del relativo procedimento, le pratiche, all’epoca di proposizione del ricorso, erano ancora in fase di definizione, fatta eccezione per quelle riguardanti i signori Hinneh Ebenezer e Jallow Mamudou, definite nelle more. Di qui la presente iniziativa giudiziaria, con cui i ricorrenti, premessi l’interesse e la legittimazione ad agire sia quali persone fisiche sia quali persone giuridiche e premessa la sussistenza dei presupposti di ammissibilità di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 198/2009, assumono, nel merito, che sussiste il grave e perdurante inadempimento dell’Amministrazione, la quale sistematicamente violerebbe l’obbligo di concludere i procedimenti entro un termine certo e congruo, e che tale inerzia sarebbe perdurata anche dopo la formale diffida di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 198/2009. Tale modus operandi minerebbe il corretto svolgimento della funzione pubblica e a tanto si accompagnerebbe anche la violazione degli obblighi di trasparenza, non essendo stata intrapresa alcuna azione intermedia da parte delle Amministrazioni per fronteggiare le difficoltà e non essendo stati pubblicati gli stati di avanzamento delle pratiche, con conseguente impossibilità di conoscere la fase procedimentale in cui si registrerebbero maggiori criticità.Pertanto, i ricorrenti chiedono a questo Tribunale, accertata la lesione diretta, concreta ed attuale derivante dalla violazione dei termini del procedimento, di condannare le Amministrazioni resistenti al ripristino immediato della funzione amministrativa e quindi alla conclusione, nel più breve tempo possibile, di tutti i procedimenti conseguenti all'istanza volta ad ottenere il permesso di soggiorno per protezione speciale allo stato pendenti.In via istruttoria, essi hanno chiesto, altresì, di ordinare al Ministero dell’Interno, alla Commissione Nazionale per il Riconoscimento della Protezione Internazionale di Ancona, alla Questura di Ancona e alla Questura di Fermo di fornire una relazione sullo stato di avanzamento delle domande di permesso di soggiorno per protezione speciale ancora pendenti, indicando il numero di procedimenti conclusi, il numero di pareri ancora da rendere e quelli resi, quanto tempo intercorra e sia intercorso tra le domande di protezione speciale ed il parere reso dalla Commissione ma anche quanto tempo sia intercorso tra la formalizzazione in Questura e l'invio della domanda di parere alla Commissione territoriale di Ancona, e comunque di acquisire d’ufficio ogni elemento utile alla risoluzione del disservizio.Si sono costituiti in giudizio, per resistere, la Questura di Ancona, il Ministero dell'Interno - Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Ancona e la Questura di Fermo. In particolare, con nota prot. 15828 del 6 marzo 2025, la Questura di Ancona ha comunicato che le pratiche relative ai signori Happy John Chibuzor, Zaheer Abbas Khan, Hassan Ghulam, Mbome Florence Inissi, Hellen Matthew, Rabah Rouabhia, Gifty Yeboaa, Colley Ensa e Ujjaman Ali erano in via di definizione e per quasi tutte il permesso di soggiorno era in fase di produzione e/o di consegna; solo per il signor Gifty Yeboaa erano stati comunicati i motivi ostativi al rilascio; analoga nota è stata prodotta dalla Commissione Territoriale (prot. 30983 del 7 marzo 2025). Pertanto, entrambe le Amministrazioni hanno chiesto dichiararsi cessata la materia del contendere.Con memoria depositata in data 13 marzo 2025, i ricorrenti si sono opposti a tale richiesta, assumendo che, a prescindere dalla risoluzione dei singoli casi, non vi potrebbe essere cessazione della materia del contendere, sia perché ci sono ancora dei casi aperti, sia perché viene qui fatto valere un interesse superindividuale che è quello generale al corretto funzionamento della funzione pubblica. In ogni caso, anche rispetto alle singole posizioni, il rilascio del parere della Commissione territoriale è intervenuto con notevole ritardo, ossia in tempi pari o superiori ai due anni e successivamente alla notifica del presente ricorso, il che non elide la violazione grave e sistematica dei termini procedimentali e l’inefficienza dell’Amministrazione, avverso le quali i ricorrenti agiscono con la presente iniziativa giudiziaria.Il Collegio, a seguito dell’avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. sui possibili profili di inammissibilità del gravame, dato oralmente all’udienza pubblica del 6 febbraio 2025 (come specificato nel relativo verbale di udienza), alla successiva udienza pubblica del 20 marzo 2025, preso atto dei chiarimenti delle parti, ha disposto adempimenti a carico delle Amministrazioni per provvedere alle formalità di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 198/2009 e ha disposto istruttoria per acquisire dalle stesse “… ciascuna per la parte di competenza, una documentata e circostanziata relazione sui fatti di causa, volta principalmente a chiarire le ragioni del ritardo, con particolare riferimento ai seguenti aspetti:a) lo stato di avanzamento delle domande di permesso di soggiorno per protezione speciale ancora pendenti, indicando il numero di procedimenti conclusi, il numero di pareri ancora da rendere e quelli resi, il tempo che mediamente intercorre e sia intercorso tra le domande di protezione speciale e il parere reso dalla Commissione nonché il tempo mediamente intercorrente tra la formalizzazione della domanda alla Questura e l’invio della domanda di parere alla Commissione territoriale di competenza;b) le risorse strumentali, economiche e umane a disposizione degli Uffici coinvolti nei procedimenti (ad esempio, misure organizzative adottate nello svolgimento del servizio, sistemi informatici utilizzati per la gestione delle pratiche, eventuali iniziative poste in essere per confrontarsi con le parti interessate e i loro legali) in rapporto ai procedimenti da esitare;c) le misure (circolari, atti organizzativi, ordini di servizio di rilevanza generale, ecc.) adottate per cercare di snellire e velocizzare la conclusione dei procedimenti in relazione al numero degli stessi e alle problematiche emerse, nonché l’eventuale predisposizione di una programmazione in chiave correttiva (sulle tempistiche dei procedimenti e sull’organizzazione del servizio) per fronteggiare la carenza di risorse (strumentali, economiche e umane), qualora esistente;d) la durata media degli adempimenti a carico delle parti private, la loro incidenza sulla durata complessiva del procedimento e l’eventuale presenza, in misura numericamente significativa, di richieste di adempimenti ulteriori e ultronei alle parti istanti per l’integrazione delle pratiche;e) ogni altra circostanza rilevante e utile da cui trarre elementi di valutazione ai fini che occupano” (cfr., ord. coll. n. 209 del 25 marzo 2025).La Questura di Ancona ha provveduto agli incombenti istruttori, anche depositando la relazione redatta dalla Commissione territoriale, come documentato in atti.Alla pubblica udienza del 10 luglio 2025, nel corso della quale parte ricorrente ha eccepito la tardività del deposito della Questura avvenuto in data 25 giugno 2025 rispetto ai termini concessi con l’ordinanza istruttoria, la causa è stata trattenuta in decisione dopo la discussione orale.2. In via preliminare e generale, anche per chiarire le ragioni per le quali il Collegio ha inteso superare i profili di inammissibilità del gravame in un primo momento sollevati, giovano le seguenti precisazioni.L’art. 1, comma 1, del d. lgs. n. 198/2009 individua i soggetti legittimati nei “titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori”, che assumano di subire una “lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 del medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nonché dalla mancata attuazione o violazione dei livelli di qualità dei servizi essenziali per l'inclusione sociale e l'accessibilità delle persone con disabilità contenuti nelle carte dei servizi oppure degli obblighi previsti dalla normativa vigente in materia”.Come la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire (ex multis, TAR Lombardia Milano, sez. IV, 4 dicembre 2023, n. 2949 e Cons. Stato, sez. III, 24 febbraio 2025, n. 1596, nonché giurisprudenza ivi richiamata, alla cui lettura integrale per brevità si rimanda), si tratta di un’azione “a legittimazione diffusa”, a cui il legislatore ha attribuito natura collettiva. Sono dunque legittimati alla stessa tutti i soggetti che hanno un collegamento qualificato con l’oggetto dell’azione di classe, collegamento che non può negarsi in capo agli odierni ricorrenti, avuto riguardo al petitum del ricorso.In ragione della natura che le è propria, l’azione pubblica di classe può essere intrapresa in forma collettiva anche da soggetti (singoli e associazioni/comitati) la cui posizione è solo apparentemente disomogenea, essendo essi portatori dell’interesse comune al corretto funzionamento dell’Amministrazione e alla cessazione delle situazioni disfunzionali nell’azione pubblica, a nulla rilevando che tale interesse coincida con quello del singolo alla definizione della propria domanda. In altri termini, il rimedio è preordinato non tanto a superare l’inerzia dell’Amministrazione rispetto alla singola pratica, quanto piuttosto ad accertare (e a correggere) eventuali disfunzioni strutturali nella complessiva gestione dell’attività amministrativa; nel caso in esame, l’obiettivo del ricorso è infatti quello di conseguire una decisione del giudice amministrativo idonea a porre fine alla costante pratica di violazione del rispetto dei termini procedimentali previsti per la conclusione dei procedimenti di rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale, rispetto al quale è sufficiente che i ricorrenti persone fisiche siano, al momento della proposizione del ricorso, negativamente incisi dalla sistematica violazione di tali termini e che i ricorrenti persone giuridiche abbiano visto violare il proprio fine statutario, agendo le stesse in un settore di attività connesso con l’obiettivo della presente azione giudiziaria.2.1. Sulla base dei suesposti principii, con riferimento al caso in esame può affermarsi quanto segue:- sussistono la legittimazione ad agire e l’interesse delle persone fisiche e delle associazioni ricorrenti, le prime perché negativamente incise dalle lungaggini procedimentali di cui ci si duole, le seconde in virtù degli interessi statutari perseguiti, come in atti documentato;- nel ribadire che oggetto del giudizio non è il rispetto del termine di conclusione del singolo procedimento, ma la correttezza all’attività amministrativa tutta, rispetto alla quale il singolo esito procedimentale è del tutto irrilevante, la presente azione giudiziaria non è qualificabile come azione contro il silenzio inadempimento dell’Amministrazione - stante la diversa finalità dell’azione (collettiva), che è volta alla correzione di una situazione patologica afferente alla “funzione” (e, quindi, alla pluralità dei procedimenti amministrativi di cui essa costituisce espressione), rispetto all’azione (individuale) di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a., avente ad oggetto una specifica inerzia procedimentale (Cons. Stato, sez. III, 20 settembre 2024, n. 7704) - sicché i rilievi di inammissibilità sollevati d’ufficio alla pubblica udienza del 6 febbraio 2025 devono ritenersi superati, anche alla luce dei chiarimenti offerti in giudizio;- per le medesime ragioni, non sussistono neppure i presupposti per una declaratoria di cessazione della materia del contendere o di improcedibilità del gravame: non incide sull’esito del giudizio, infatti, la circostanza che le pratiche siano state nel frattempo evase, non essendo questo lo scopo della presente azione.3. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.Come chiarito nelle pronunce innanzi citate (in particolare, Cons. Stato, n. 1596/2025), posto che “la norma sanziona così scelte allocative di risorse che risultino disfunzionali (in quanto privilegiano attività ed obiettivi diversi o ulteriori), che determinano una sostanziale frustrazione o negazione dell’interesse pubblico primario indicato normativamente come tale, e che risultano pertanto lesivi di tale interesse (e dei correlati interessi legittimi) in modo non dissimile da quanto accade in ipotesi di adozione di un provvedimento illegittimo. In tal modo la dimensione dell’ineffettività (dovuta ad inefficienza) è fatta transitare dal legislatore nel perimetro dell’illegittimità amministrativa: sia pure - anche in ragione dell’oggetto, collettivo e non individuale, della domanda e del connesso accertamento - con effetti non caducatori ma unicamente correttivi (in funzione del recupero di effettività dell’azione amministrativa)” … “una fattispecie quale quella dedotta nel presente giudizio, implica quali presupposti per l’accoglimento della domanda:- l’accertamento della violazione dei termini (art. 1, comma 1);- la valutazione dello sforzo esigibile in relazione alle “risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate”.Ebbene, nel caso in esame si riscontra la sussistenza di entrambe le condizioni.3.1. In primo luogo, emergono per tabulas (tenuto conto della data di presentazione delle istanze e di quella presa a riferimento dall’Amministrazione come loro definizione) i tempi eccessivamente dilatati di soluzione dei casi (in media di circa due anni), anche in considerazione delle tempistiche alquanto lunghe impiegate per il rilascio e l’acquisizione del parere della Commissione territoriale. Si va ben oltre il limite temporale di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990, ma anche del termine di 180 giorni che la giurisprudenza ha individuato quale limite di durata ordinario dei procedimenti in materia di immigrazione, implicitamente rinvenibile nella normativa e residuale (Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2022, n. 3578). Inoltre, tenuto conto del numero dei procedimenti, risulta altresì verificata la violazione sistematica e duratura dei termini dei procedimenti volti al rilascio del permesso per protezione speciale oggetto di istanza al Questore. Tale circostanza costituisce fatto notorio e non è smentita neppure dagli esiti dell’istruttoria disposta da questo TAR. Peraltro, l’Amministrazione, sebbene formalmente diffidata, non ha posto rimedio allo stato di inerzia e di inefficienza dell’azione pubblica, avendo indicato, quale unico rimedio adottato, l’attribuzione di n. 3 unità di personale all’evasione delle istanze a partire dal settembre del 2023 (cfr., punto c della relazione della Questura prot. 31347 del 9 maggio 2025), misura rivelatasi insufficiente stante il perdurare dello stato di ritardo generalizzato.3.2. In secondo luogo, sempre dall’anzidetta relazione emergono carenze strutturali nell’apparato amministrativo, che evidentemente non consentono di colmare il grave ritardo che ancora sussiste nell'evasione delle pratiche per il rilascio del permesso per protezione speciale. In particolare, la Questura rappresenta che “nel periodo in esame, vale a dire dal 01/01/2022 al 31/12/2023 l’Ufficio era composto da n. 26 unità: un dirigente, n. 2 addetti alla segreteria, n. 5 addetti alla trattazione dei permessi di soggiorno, n. 2 addetti al Contenzioso, n. 5 addetti alle attività di sportello, n.2 addetti alla trattazione delle pratiche di cittadinanze, n. 5 addetti alla sezione delle espulsioni e delle richieste di protezione internazionale, n. 2 archivisti, n. 1 addetto alla trattazione delle richieste di nulla osta al visto d’ingresso e una dipendente dell’Amministrazione Civile dell’Interno aggregata presso altro Ufficio della regione. Nella Provincia di Ancona vi sono circa 45000 cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti e 3500 richiedenti la protezione internazionale. Nel citato periodo sono state acquisite complessivamente n. 32569 pratiche, di cui 2433 in relazione all’Emergenza Ucraina, n. 448 pratiche di protezione speciale di cui all’ex art. 19 comma 1.1. terzo periodo Dlgs 286/98 e sono state eseguite n. 207 espulsioni dal territorio nazionale”. Nello specifico, agli atti della Questura di Ancona risultavano, all’epoca della relazione istruttoria, n. 448 istanze di protezione speciale presentate, di cui n. 134 in attesa del parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale. A fronte di tale dato e a causa delle numerose pratiche in trattazione, la Questura ha addotto a giustificazione le minori risorse di personale disponibili negli ultimi anni, ma non ha proposto soluzioni specifiche né ha fatto cenno alla programmazione di risorse, misure e interventi mirati a risolvere dette disfunzioni di carattere strutturale.Analogamente è a dirsi con riferimento a quanto rappresentato dalla Commissione territoriale di Ancona nella relazione prot. 80558 del 19 giugno 2025, in cui si conferma lo stato di difficoltà esistente sull’intero territorio nazionale, dovuto al forte incremento delle domande di protezione internazionale, che costituisce un elemento di criticità per l’attività delle Amministrazioni chiamate a risolverle e che genera un ritardo sistematico e strutturale nella definizione delle pratiche.A tal proposito, tuttavia, la giurisprudenza, con argomentazioni del tutto condivisibili, ha già chiarito che la mole di pratiche in trattazione, l’insufficienza di risorse atte ad assicurare tempi congrui di definizione e le misure – ancorché minime – adottate per risolvere le criticità, sebbene siano dati che possano essere positivamente apprezzati nel complesso, non elidono il dato dell’oggettiva inefficienza dell’Amministrazione come struttura organizzativa, anzi confermano la consapevolezza della necessità di adottare misure organizzative anch’esse eccezionali volte a fronteggiare la situazione (cfr., TAR Lombardia Milano, sentenza n. 2949 del 2023, citata). Né può fungere da valida motivazione del ritardo la lamentata incompletezza delle istanze e la necessità di procedere ad integrazioni documentali, che sebbene siano elementi atti a determinare un allungamento dei tempi di definizione, non giustificano una così significativa dilatazione della durata dei procedimenti.4. In conclusione, in ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto: per l’effetto, va ordinato alle resistenti Amministrazioni di porre rimedio alla denunciata situazione di generalizzato mancato rispetto del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento per il riconoscimento della protezione speciale e per il rilascio del relativo permesso di soggiorno mediante l'adozione degli opportuni provvedimenti, entro il termine di 90 (novanta) giorni dalla comunicazione della presente sentenza e nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.5. Stante la peculiarità e la complessità delle questioni fatte oggetto del presente contenzioso, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini precisati in motivazione.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORaffaeli Maria AgneseSimona De Mattia