urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.1:parere:00000-000027IN20260017320260617094028427.xml20260017320260617094028427.docm202600173\202600173.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 1\2026\202600173\Parerecarlo saltelli22/06/2026 17:22:44carlo saltelli17/06/2026 09:47:1022/06/2026NNFalsoConsiglio di StatoSezione Primaha pronunciato la presentePAREREAdunanza di Sezione del 19 marzo 2026Carlo Saltelli, Presidente, EstensoreGiulia Ferrari, ConsigliereMaria Grazia Vivarelli, ConsigliereDavide Miniussi, ConsigliereValeria Vaccaro, ConsigliereGiovanni Ardizzone, ConsigliereAlessandra Guidi, ConsigliereQuesito in ordine alle criticità concernenti l’applicazione della disciplina delle incompatibilità successive previste per i componenti dei collegi delle pubbliche amministrazioni e delle Amministrazioni Indipendenti a seguito dell'entrata in vigore dell'articolo 3, comma 3-bis, del decreto legge 14 marzo 2025, n. 25, convertito con modificazioni dalla legge 9 maggio 2025, n. 69.Autorità Nazionale Anticorruzione. Vista la nota prot. n. 16087 del 17 febbraio 2026, con la quale l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;Esaminati gli atti e udito il relatore, presidente Carlo Saltelli;Premesso:1.Con nota prot. n. 16087 del 17 febbraio 2026 l’Autorità Nazionale Anticorruzione (d’ora in avanti anche solo ANAC) ha chiesto al Consiglio di Stato un parere in ordine ad alcune criticità riscontrate nell’applicazione della disciplina delle incompatibilità successive previste per i componenti dei collegi delle pubbliche amministrazioni (di seguito anche solo PPAA) e delle Autorità amministrative indipendenti (di seguito anche solo AAII) per effetto dell’entrata in vigore dell’articolo 3, comma 3-bis, del decreto legge 14 marzo 2025, n. 25, recante “Disposizioni urgenti in materia di reclutamento e funzionalità delle pubbliche amministrazioni”, convertito con modificazioni dalla legge 9 maggio 2025, n. 69.1.1. L’ANAC ha esposto che la predetta disposizione ha esteso ai componenti di tutti gli organi collegiali delle PPAA e delle AAII l’applicazione del divieto del pantouflage previsto dall’art. 29 bis – come modificato dalla legge 5 marzo 2024, n. 21 – della legge 28 dicembre 2005, n. 267 (“Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari”) per i componenti degli organi di vertice e i dirigenti della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), nonché della Banca d’Italia, dell’Istituto per la vigilanza delle assicurazioni (IVASS) e dell’Agenzia per la cybersicurezza nazionale.Dopo aver riportato il contenuto del predetto articolo 3, comma 3-bis, del decreto legge 14 marzo 2025, n. 25, convertito con modificazioni dalla legge 9 maggio 2025, n. 69, ANAC ha così ricostruito il quadro normativo vigente in materia di pantouflage:- la disciplina delle incompatibilità successive è regolata in via generale per tutti i dipendenti delle PPAA dall’articolo 53, comma 16 ter, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che impone il divieto, nei tre anni successivi alla cessazione dell’impiego, di svolgere attività lavorativa o professionale presso i soggetti destinatari dell’attività della PA, per quei dipendenti pubblici che nei tre anni precedenti a tale cessazione abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della PA stessa;- tale disciplina trova applicazione, oltre che nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche espressamente richiamate nell’articolo 1, comma 2, del D. Lgs. n. 165 de 2001, tra cui non figurano anche le AAII, anche ai dipendenti delle Authorities per le quali non è stata dettata una disciplina ad hoc (mentre risultano liberi da tali vincoli i componenti dei rispettivi Collegi), in virtù della previsione contenuta nell’art. 21 del d. lgs. n. 39/2013, letta in combinato disposto con la definizione contenuta nell’articolo 1, comma 2, lett. a) del medesimo decreto legislativo;- in virtù del combinato disposto dell’art. 53, comma 16 ter, del d. lgs. n. 165/2001 e dell’art. 21 del d. lgs. n. 39/2013, nonché della previsione di cui all’articolo 16 del d. lgs. n. 39/2013 e dell’interpretazione giurisprudenziale che ne è stata data, l’ANAC è il soggetto competente all’accertamento della violazione del divieto in esame ed all’eventuale comminazione di sanzioni.1.2. L’ANAC ha evidenziato che per molte AA.II. il legislatore ha dettato, prima dell’entrata in vigore della legge 6 novembre 2012, n. 190, discipline speciali e diverse che regolano il passaggio pubblico – privato di dirigenti e dipendenti delle stesse e, in taluni casi, dei componenti degli organi di vertice (in particolare; art. 29 bis, comma 2, l. n. 262/2005 per CONSOB, e in virtù del rinvio contenuto nell’art. 22. Comma 2, del D.L. n. 90 del 2014, per Banca d’Italia, IVASS e per effetto del rinvio contenuto nell’art. 2 del DPCM 23 aprile 2024, per l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale; art. 2, comma 9, l. n. 481 del 1995 per l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente – ARERA e l’Autorità garante nelle Comunicazioni – AGCOM e, in virtù del rinvio contenuto nell’art. 37, comma 1 bis, del d.l. n. 201 del 2011, l’Autorità di regolazione dei trasporti – ART: art. 10, comma 3 ter, della l. n. 287 del 1990, per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM); art. 153, comma 8, del d. lgs. n. 101 del 2018, per il Garante per la protezione dei dati personali)Ha quindi rilevato che coesistono regole diverse, sia dal punto di vista dei soggetti nei confronti dei quali esse si applicano, che della tipologia delle attività successive vietate, ma anche della durata del divieto stesso e degli effetti della sua violazione (sono previste anche sanzioni pecuniarie); aggiungendo che rispetto alle normative speciali, prive di indicazioni in ordine al soggetto tenuto ad esercitare i poteri di vigilanza e sanzionatori, essa ANAC, come chiarito nel PNA 2022, nell’ambito dei propri poteri di vigilanza sul PTPCT e sulle sezioni “Rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO, ha ritenuto – per un verso - di poter esclusivamente verificare che tra le misure di prevenzione della corruzione siano previste quelle relative al rispetto del divieto del pantouflage, anche derivante da norme di settore, in quanto poste a tutela dell’imparzialità nello svolgimento di funzioni istituzionali, e – per altro verso – di poter invitare le AAII ad inserire nei propri PTPCT adeguate misure per prevenire la violazione del divieto di pantouflage, secondo le istruzioni già fornite.1.3. Con particolare riferimento alla disposizione di cui all’art. 3, comma 3 bis, del d.l. n. 25 del 2025 l’ANAC ha osservato che quest’ultima richiama il regime di incompatibilità già previsto dall’art. 29 bis della legge n. 262 del 2005, senza tuttavia estendere tout court l’applicabilità di tale disposizione ai componenti degli organi collegiali di tutte le PPAA e le AAII, ma introducendo una nuova una nuova previsione non completamente sovrapponibile a quella di rinvio: infatti, mentre il primo ed il secondo periodo del comma 1 dell’art. 29 bis della legge n. 262 del 2005 stabiliscono che “i componenti degli organi di vertice e i dirigenti della Commissione nazionale per le società e la borsa, fino a un anno dalla cessazione dell’incarico, non possono intrattenere direttamente rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con i soggetti regolati né con società controllate da questi ultimi. I contratti conclusi in violazione del presente comma sono nulli”, il più volte citato articolo 3, comma 3 bis, del d.l. n. 25 del 2025 prevede che il regime di incompatibilità di cui al citato art. 29 bis della legge n. 282 del 2005 si applica “ai componenti di tutti gli organi collegiali delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e di tutte le autorità indipendenti, che assumano determinazioni obbligatorie destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati”.Le due disposizioni, ad avviso dell’ANAC, non sono completamente sovrapponibili e ciò impone uno sforzo interpretativo per identificare il perimetro applicativo della previsione introdotta dal d.l. n. 25 del 2025 il quale, derogando espressamente a qualunque diversa disposizione vigente, introduce una disciplina uniforme per tutti gli organi collegiali delle PPAA di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 165 del 2001 e delle AA.II.1.4. Ciò premesso l’ANAC ha specificamente indicato le questioni oggetto dei dubbi interpretativi, formulando i quesiti che di seguito si riportano.1.4.1. Primo quesito: ambito oggetto di applicazione. 1.1. Cosa s’intende per “componenti di tutti gli organi collegiali”.Secondo l’ANAC il riferimento generico ai “componenti di tutti gli organi collegiali” non consente di comprendere se il legislatore abbia inteso riferirsi agli organi collegiali che tipicamente svolgono funzioni di indirizzo all’interno di un’amministrazione – sia essa indifferentemente una delle PPAA di cui all’articolo 1, comma 2, d. lgs. n. 165 del 2001 oppure una AI – come Sindaci in qualità di componenti della Giunta, componenti delle Giunte, componenti dei Consigli degli enti locali territoriali, componenti dei consigli di amministrazione/indirizzo delle altre pubbliche amministrazioni, ovvero a qualsiasi organo collegiale indipendentemente dalle funzioni che svolge (ad es. collegio dei revisori, Organismo Indipendente di Valutazione). Ad avviso dell’ANAC sembrerebbe assumere rilievo la circostanza che la norma richiede, ai fini dell’attivazione del divieto, che l’organo collegiale abbia assunto determinazioni obbligatorie nei confronti di terzi privati: pertanto, sempre secondo l’ANAC, è da valutare se sia possibile o meno ritenere applicabile la novella in esame anche ai componenti di tutti gli organi collegiali operanti presso le PP.AA. e le Authorities (a titolo esemplificativo, la Camera Arbitrale che opera presso l’ANAC ovvero il Consiglio Nazionale degli Utenti presso l’AGCOM), a cui sono attribuite funzioni specifiche o di settore.1.2. Applicabilità agli organi monocratici.L’ANAC poi chiede di conoscere se il regime di incompatibilità successiva in esame si applichi solo agli organi che esercitano le funzioni collegialmente ovvero anche a coloro che svolgano le medesime funzioni in modo monocratico (si pensi al caso delle AAII il cui organo di vertice è monocratico, come l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza).1.4.2. Secondo quesito: tipologia delle determinazioni interessate dalla disposizione.L’ANAC chiede di chiarire se il divieto di cui si discute si applichi solo ai provvedimenti diretti nei confronti di singoli soggetti specificamente individuati ovvero se lo stesso possa essere esteso anche ai provvedimenti di carattere generale, riguardanti categorie di soggetti individuati non singolarmente, ma accomunati dal fatto di trovarsi in una determinata situazione o per avere specifiche caratteristiche comuni, ovvero anche ai provvedimenti aventi carattere regolatorio.1.4.3. Terzo quesito: carattere obbligatorio delle determinazioni o degli effetti delle stesse.Dubbi interpretativi, secondo l’ANAC, scaturiscono dalla scelta del legislatore di utilizzare l’aggettivo “obbligatorie” con riferimento alle decisioni dalle quali deriva l’incompatibilità successiva e non in relazione agli effetti prodotti da tali decisioni; infatti nel testo l’aggettivo de quo è riferito alle “determinazioni”, così che il divieto sarebbe applicabile unicamente alle decisioni la cui adozione da parte dell’organo collegiale sia dovuta e non affidata ad una scelta discrezionale.Pertanto l’ANAC ha chiesto di conoscere se invece, al fine di non circoscrivere eccessivamente l’ambito applicativo della disposizione in esame, l’obbligatorietà possa essere estesa agli effetti che le determinazioni producono nei confronti dei destinatari. 1.4.4. Quarto quesito: soggetti incaricati dell’esercizio dei poteri di vigilanza e sanzionatori. L’ANAC ha chiesto infine di conoscere quale sia l’ente o l’organo titolare del potere di verificare la corretta applicazione, nonché di applicare le conseguenze sanzionatorie delle fattispecie di incompatibilità successiva previste dalle normative speciali dettate per ciascuna diversa autorità indipendente e anche da quella di nuova introduzione: ciò perché né l’art. 29 bis, comma 2, della legge n. 262 del 2005, né l’articolo 3, comma 3 bis, del d.l. n. 25 del 2025 individuano il soggetto competente ad esercitare la vigilanza e ad applicare le conseguenze in caso di violazione. Considerato:1.La Sezione ritiene innanzitutto di dover preliminarmente valutare l’ammissibilità della richiesta di parere.1.1. Al riguardo deve premettersi che, com’è noto, oltre ai pareri obbligatori, il Consiglio di Stato può esprimere anche pareri facoltativi, i quali possono essere diretti o all’esame di atti normativi per i quali non sia obbligatoria la richiesta di parere o a risolvere questioni concernenti l’interpretazione o l’applicazione del diritto, prendendo in questo caso la forma di quesiti.Come sottolineato dalla giurisprudenza, detti pareri hanno una funzione di ausilio tecnico – giuridico indispensabile per indirizzare nell’alveo della legittimità e della buona amministrazione l’attività di amministrazione attiva (Ad. gen., 18 gennaio 1980, n. 30, espressamente richiamato da sez. I, 3 giugno 2022, n. 934).E’ stato anche sottolineato come, dopo le modifiche introdotte con l’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, il parere facoltativo deve riguardare solo “le attività che più incisivamente impegnano l’azione del Governo e degli altri organi di maggior rilevanza dello Stato ordinamento” e non può essere attivato “…da una mera pretesa o esigenza dell’amministrazione interessata, la quale al contrario deve esporre, nella sua richiesta di parere, i rilevanti motivi di interesse pubblico strumentali alle attività fondamentali o comunque più significative, che quasi impongono il ricorso al parere facoltativo, il quale, altrimenti, andrebbe a sovrapporsi all’esclusiva autonomia e responsabilità dirigenziale” (Cons. Stato, sez. II, 25 luglio 2008, n. 5172; sez. I, 13 novembre 2020, n. 1807; 3 giugno 2022, n. 355).E’ stata pertanto esclusa la possibilità di emettere pareri su aspetti minimali relativi ad un ordinario segmento del procedimento amministrativo (anche Cons. Stato, sez. I, 2 febbraio 2012, n. 1), in quanto il supporto consultivo da un lato non può e non deve sostituirsi all’amministrazione nel suo compito istituzionale di provvedere e dall’altro non può invadere l’ambito di operatività delle attribuzioni dell’Avvocatura dello Stato nella sua funzione generale di consulenza alle pubbliche amministrazioni; ciò del resto è coerente, secondo la condivisibile richiamata giurisprudenza, con l’idea “di un’evoluzione sostanziale delle funzioni del Consiglio di Stato di cui all’art. 100 della Costituzione” e con la necessità di inquadrare le funzioni consultive “in una visione sistemica e al passo coi tempi, confermando il ruolo del Consiglio di Stato come un advisory board delle Istituzioni del Paese anche in un ordinamento profondamente innovato e pluralizzato “ (Cons. Stato, Comm. Spec., parere 2 agosto 2016, n. 1767).E’ infine da ricordare che per garantire il corretto equilibrio istituzionale è stata reiteratamente esclusa la possibilità di richiedere pareri facoltativi su materie o fattispecie per le quali già siano pendenti o in corso di attivazione controversie giurisdizionali, ciò con riguardo anche alla previsioni di cui all’art. 33, comma 1, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 (Con. Stato, sez. I, parere 1807 del 13 novembre 2020, già citato, che richiama Cons. Stato, sez. II, 24 ottobre 2007, n. 442; 28 gennaio 2008, n. 442).1.2. Sulla base di tale substrato giurisprudenziale la richiesta di parere formulata dall’ANAC deve ritenersi sicuramente ammissibile.1.2.1. Invero i quesiti formulati evidenziano dubbi interpretativi sull’applicazione di una specifica disposizione normativa concernente la delicata materia delle cosiddette incompatibilità successive, la cui ratio è notoriamente la tutela dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione con riferimento ai principi fissati dagli articoli 54 e 97 della Costituzione al fine di prevenire non solo conclamati fenomeni di corruzione, ma più in generale possibili situazioni poco trasparenti e di inquinamento dell’azione amministrazione.1.2.2. Il parere richiesto dall’ANAC, che è l’autorità amministrativa indipendente specialmente dedicata alla prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione (intesa in senso ampio), non solo si atteggia ad una forma di ausilio tecnico – giuridico per indirizzare effettivamente nell’alveo della legittimità e della buona amministrazione l’attività di amministrazione attiva, per quanto non è finalizzato a risolvere una mera questione interna dell’amministrazione richiedente, ma integra del tutto ragionevolmente – proprio per la delicatezza delle materia cui si riferisce – una fattispecie di rilevante interesse pubblico, che giustifica il ricorso al parere facoltativo.1.2.3. Né infine è stata segnalata la pendenza o la possibile imminente attivazione controversie giurisdizionali relativa all’applicazione della normativa di cui si discute.2. Ai fini dell’espressione del parere richiesto appare indispensabile ricostruire, sia pur in modo sintetico, la portata, la ratio e la finalità della norma di cui si discute.2.1. Il comma 3 bis dell’art. 3 del decreto legge 14 marzo 2025, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di reclutamento e funzionalità delle pubbliche amministrazioni), introdotto dalla legge di conversione 9 maggio 2025, n. 89, stabilisce che “Ai componenti di tutti gli organi collegiali delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e di tutte le autorità indipendenti, che assumano determinazioni obbligatorie destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati, si applica il regime di incompatibilità previsto dall’art. 29 – bis, comma 1, primo e secondo periodo, della legge 28 dicembre 2005, n. 262, in deroga a qualunque diversa disposizione, la quale cessa di avere efficacia limitatamente ai componenti di detti organi”.2.2. La legge 28 dicembre 2005, n. 262 (Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari) all’art. 29 bis, introdotto dall’art. 22, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla l. 11 agosto 2014, n. 114 e successivamente sostituito dall’art. 21, comma 1, della l. 5 marzo 2024, n. 21, dispone che “1. I componenti degli organi di vertice e i dirigenti della Commissione nazionale per le società e la borsa, fino a un anno dalla cessazione dell’incarico, non possono intrattenere direttamente rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con i soggetti regolati né con società controllate da questi ultimi. I contratti conclusi in violazione del presente comma sono nulli. Le disposizioni del presente comma sono stabilite, in coerenza con il provvedimento di cui al comma 2, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione. 2. Le disposizioni del presente articolo si applicano ai componenti degli organi di vertice e ai dirigenti dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni per un periodo, non superiore all’anno, stabilito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione”.2.3. Sebbene in modo tutt’altro che coerente e sistematico e con una formulazione che può effettivamente ingenerare dubbi interpretativi e applicativi, può nondimeno ritenersi che con la disposizione di cui al comma 3 bis dell’art. 3 del decreto legge n. 25 del 2025, convertito con modificazioni dalla legge n. 69 del 2025, il legislatore ha inteso ragionevolmente vietare in modo assoluto ai componenti degli organi collegiali delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 165 del 2001, e di tutte le autorità indipendenti, che assumano determinazioni obbligatorie destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati, fino ad un anno dalla cessazione dell’incarico, di poter intrattenere direttamente rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con i soggetti regolati o con società controllate da questi ultimi, disponendo la nullità dei contratti conclusioni in violazione di tale divieto.2.3.1. Si tratta di una disposizione che appare tutt’altro che generica, avendo in realtà una portata generale con finalità di chiusura del sistema.Milita nel senso del carattere generale l’ampiezza della sua estensione, che appare riguardare in effetti tutti gli organi collegiali delle amministrazioni pubbliche e delle autorità indipendenti e quindi non solo gli organi per così dire necessari, la cui esistenza è obbligatoria ex lege, ma anche quelli facoltativi, la cui costituzione è affidata dalla legge alla scelta discrezionale delle pubbliche amministrazioni e autorità indipendenti. Possono ricomprendersi nella previsione anche eventuali organi collegiali straordinari o temporanei, costituiti per legge in occasione di situazioni eccezionali e temporanee, quali calamità naturali o per organizzazione di eventi particolari, giochi olimpici, etc.).Quanto alla finalità di chiusura del sistema (delle incompatibilità, comprese quelle cc.dd. successive) può apprezzarsi in tal senso l’espressa previsione secondo cui essa si pone “in deroga a qualunque diversa disposizione, la quale cessa di avere efficacia limitatamente ai componenti di detti organi”.2.3.2. In definitiva la disposizione in esame, nell’intenzione del legislatore, appare finalizzata a completare il sistema delle cc.dd. incompatibilità, ponendosi accanto alle previsioni dell’art. 53 del D. Lgs. n. 165 del 2001 (in particolare comma 16 ter quanto alle incompatibilità successive), che si riferiscono ai singoli dipendenti pubblici, e del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 (Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190), che disciplinano le svariate situazioni soggettive di incompatibilità tra incarichi (dirigenziali e direttivi) e cariche di componenti di organi di indirizzo, anche politico, nelle amministrazioni statali, regionali e locali o cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati.Può notarsi che essa in particolare non concerne il profilo della incompatibilità individuale del soggetto in quanto tale, quanto piuttosto quello diverso, ma complementare, della situazione di incompatibilità che può determinarsi o si determina nei confronti in virtù della adozione - da parte dell’organo collegiale di cui il soggetto fa parte - di determinazioni obbligatorie per soggetti privati determinati e dunque con riferimento al contribuito volitivo che il soggetto ha apportato alle predette determinazioni.2.4. Appare così sufficientemente chiara la funzione e la ratio della previsione in esame.Il bene giuridico tutelato dalla norma è sotto il profilo oggettivo l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione, complessivamente considerata (comprensiva anche delle amministrazioni indipendenti), declinata anche in ragione del principio di trasparenza e di affidabilità delle sue decisioni secondo i principi fissati dall’art. 97, comma 2, Cost.; sotto quello soggettivo il rispetto della disciplina e dell’onore con cui devono essere adempiute le funzioni pubbliche dai soggetti che sono destinate a svolgerle, ai sensi dell’art. 54, comma 2, Cost.La norma tende in definitiva ad evitare o a prevenire, per quanto possibile, i rischi di corruzione, in senso lato e più in generale di c.d. maladministration, ritenuti non illogicamente e non irragionevolmente insisti nella circostanza che durante il periodo di svolgimento delle funzioni pubbliche si siano potute precostruire in favore del soggetto che la esercitate (non necessariamente per effetto di suoi comportamenti consapevoli o addirittura dolosi e intenzionali) situazioni di vantaggio, immediatamente sfruttabili al momento della cessazione delle funzioni o del suo incarico presso l’amministrazione.La norma stabilisce in definitiva una limitazione della sua libertà negoziale per un determinato periodo successivo alla conclusione del suo rapporto per sterilizzare eventuali situazioni di vantaggio che possano essersi effettivamente determinate o che possano determinarsi anche solo in astratto per il fatto di aver contribuito come componente di un organo collegiale alla formazione della volontà del collegio con l’assunzione di determinazioni obbligatorie per soggetti privati determinati.Mutuando la categoria dalla dogmatica penale, può ritenersi che la norma in questione sia qualificabile come una fattispecie di pericolo astratto, della cui logicità, ragionevolezza e proporzionalità non appare esservi motivo di dubitare, in ragione dell’oggetto giuridico tutelato e della limitatezza temporale del divieto (in senso conforme, Cons. Stato, sez. V, 29 ottobre 2019, n. 7411).2.5. A tutela del bene giuridico tutelato è posta la sanzione della nullità dei contratti conclusi in violazione di tale divieto.2.6. E’ da aggiungere per completezza che proprio perché impone una limitazione della libertà negoziale del soggetto la norma in esame deve considerarsi di natura eccezionale e come tale non è suscettibile di interpretazione estensiva e di applicazione analogica.3. Ciò premesso, passando all’esame dei singoli quesiti formulati si osserva quanto segue.3.1.Con il primo quesito, articolato in realtà su due profili, è stato chiesto da un lato di chiarire cosa di debba intendere per “componenti di tutti gli organi collegiali” e dall’altro l’applicabilità della disposizione agli organi monocratici.3.1.1. Con riguardo alla prima questione il dubbio prospettato dall’ANAC riguarda, sotto un primo profilo, l’ambito soggettivo di applicazione della norma e cioè se esso debba intendersi riferito ai soli organi collegiali che tipicamente svolgono funzioni di indirizzo all’interno di un’amministrazione (sia essa indifferentemente una delle PPAA di cui all’articolo 1, comma 2, d. lgs. n. 165 del 2001 oppure una AI) ovvero a qualsiasi organo collegiale indipendentemente dalle funzioni che svolge.In ragione della finalità, della ratio e della stessa natura eccezionale e speciale della norma, così come sopra accennata, la Sezione è dell’avviso che non sia utile, né opportuno. distinguere ai fini del suo ambito di applicazione gli organi collegiali in ragione delle funzioni (di indirizzo politico, amministrativo o di controllo) che essi svolgono o sono chiamati a svolgere, essendo al contrario decisivo verificare le determinazioni che essi assumono, che devono essere “obbligatorie, destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati”.E’ in sostanza l’oggetto concreto dell’attività svolta e gli effetti che da esso derivano o possono derivare, direttamente o indirettamente, nei confronti di soggetti privati determinati a delimitare l’ambito soggettivo di applicazione.Come già si è avuto modo di rilevare in precedenza (par. 2.3.1) la generalità del riferimento a tutti gli organi collegiali milita nel senso di far rientrare nell’ambito di applicazione della norma non sono gli organi necessari e ordinari, ma anche quelli facoltativi e straordinari o temporanei, nella misura in cui assumano determinazioni obbligatorie destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati.Può porsi il problema se nell’ambito di tale categoria di atti (determinazioni obbligatorie) possano annoverarsi anche i pareri (che costituiscono di norma manifestazioni della funzione consultiva e quindi non direttamente di indirizzo o controllo) vincolanti, rispetto ai quali l’organo di amministrazione attiva (di indirizzo o di controllo) non abbia possibilità di discostarsi, così che la determinazione volitiva finale finisca per atteggiarsi ad una sostanziale mera presa d’atto del parere vincolante.Proprio in ragione della natura e della ratio della norma in esame ad avviso della Sezione può propendersi effettivamente nel senso che un parere vincolante di tal fatta possa rientrare nell’ambito di applicazione della norma.3.1.2. Quanto al dubbio concernente il secondo profilo oggettivo dell’ambito applicazione della norma e cioè se essa possa intendersi riferita anche agli organi monocratici, la Sezione è dell’avviso che la soluzione debba essere negativa.Rileva sotto tale profilo innanzitutto – e in modo dirimente - la natura speciale della norma che ne impone un’interpretazione strettamente letterale, escludendo l’ammissibilità di un’interpretazione estensiva o analogica.Peraltro per i titolari degli organi monocratici - ai fini della tutela degli interessi pubblici oggetto di tutela con la norma in esame - devono intendersi valide e applicabili le disposizioni di cui all’art. 53, comma 16 ter, del d. lgs. n. 165 del 2001 (anche in virtù della precisazione espressamente contenuta nell’art. 21 del d. lgs. n. 39 del 2013, secondo cui “Ai fini dell’applicazione dei divieti di cui al comma 16 ter dell’art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi di cui al presente decreto, ivi compresi i soggetti esterni con i quali l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto provato in controllo pubblico stabilisce un rapporto di lavoro, subordinato o autonomo”.3.2. Il secondo quesito riguarda la tipologia delle determinazioni interessate dalla disposizione: l’ANAC chiede di chiarire se la disposizione di cui all’art. 3, comma 3 bis, del d.l. n. 25 del 2005 si applichi solo ai provvedimenti diretti nei confronti di singoli soggetti specificamente individuati ovvero se lo stesso possa essere esteso anche ai provvedimenti di carattere generale, riguardanti categorie di soggetti individuati non singolarmente, ma accomunati dal fatto di trovarsi in una determinata situazione o per avere specifiche caratteristiche comuni, ovvero anche ai provvedimenti aventi carattere regolatorio.Anche in relazione a tale dubbio interpretativo appare dirimente la natura speciale della norma in esame e la conseguente ammissibilità della solo interpretazione letterale e non di quella estensiva e analogica.Se la norma in esame può essere qualificata come norma di pericolo astratto, il vulnus al bene giuridico tutelato deve risultare da un atto astrattamente idoneo a metterlo in pericolo: ciò - secondo una scelta non illogica, né irragionevole e soprattutto proporzionata (anche sotto il profilo temporale) rispetto alla limitazione della libertà negoziale - non può che derivare da una determinazione obbligatoria, che si imponga autoritativamente ad un soggetto privato determinato, obbligandolo a tenere o ad astenersi dal tener un certo comportamento.Secondo il tenore letterale della norma e la sua funzione, cui si è precedentemente più volte accennato, la Sezione è dell’avviso che debba escludersi che essa possa trovare applicazione anche ai regolamenti (che hanno natura innovativa dell’ordinamento e carattere generale e astratto, introducendo una disciplina riferita ad un numero di casi indeterminato, tanto ex ante, quanto ex post) e agli atti amministrativi generali (che sono espressione di potestà amministrativa di natura gestionale, rivolto alla cura concreta di interessi pubblici, ma con destinatari indeterminati, anche se determinabili successivamente).3.3. I dubbi sollevati dall’ANAC col terzo quesito riguardano la scelta del legislatore di utilizzare l’aggettivo “obbligatorie” con riferimento alle decisioni dalle quali deriva l’incompatibilità successiva e non in relazione agli effetti prodotti da tali decisioni, con la conseguenza che il divieto di cui alla norma in esame sarebbe applicabile unicamente alle decisioni la cui adozione da parte dell’organo collegiale sia dovuta e non affidata ad una scelta discrezionale.Deve convenirsi con l’ANAC che la norma in esame non sia formulata in modo particolarmente chiaro ed univoco.Tuttavia, ancora una volta sulla scorta delle osservazioni svolte in ordine alla funzione e alla ratio della norma e con particolare riguardo anche al bene giuridico da essa tutelato, può sostenersi che la qualificazione di “obbligatorie” delle determinazioni di cui si occupa non è riferita alla loro natura giuridica (contrapposta alla eventuale natura discrezionale), quanto piuttosto al loro carattere autoritativo che si impone cioè ai destinatari privati obbligandoli a tenere o a non tener un determinato comportamento. 3.4. Col quarto quesito l’ANAC ha chiesto infine di conoscere quale sia l’ente o l’organo titolare del potere di verificare la corretta applicazione, nonché di applicare le conseguenze sanzionatorie delle fattispecie di incompatibilità successiva, previste dalle normative speciali dettate per ciascuna diversa autorità indipendente e anche da quella di nuova introduzione: ciò perché né l’art. 29 bis, comma 2, della legge n. 262 del 2005, né l’articolo 3, comma 3 bis, del d.l. n. 25 del 2025 individuano il soggetto competente ad esercitare la vigilanza e ad applicare le conseguenze in caso di violazione.3.41. Al riguardo la Sezione osserva che la questione della mancanza di una disposizione che individui espressamente l’autorità competente a garantire la corretta applicazione delle norme in tema di incompatibilità successiva, comprese le conseguenze sanzionatorie della violazione dei relativi, è stata già affrontata dal Consiglio di Stato con la sentenza 29 ottobre 2019, n. 7411 (Sezione Quinta), dalle cui conclusioni – in mancanza di sopravvenuti e contrari elementi di valutazione– non sembra esservi motivo di discorsi.In tale sentenza è stato affermato che tale potere non può che spettare proprio all’ANAC. Ciò in quanto “l’art. 13 del d.lgs. n. 39 del 2013 attribuisce infatti all’Autorità nazionale anticorruzione il generale compito di vigilare <<sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al presente decreto, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie con riferimento agli incarichi>>; a sua volta, l’art. 21 del medesimo decreto richiama esplicitamente la disciplina di cui all’art. 53, comma 16 ter del d. lgs. n. 165 del 2001 al fine specifico di estenderne in tale contesto il campo di applicazione. Sulla scorta di tale substrato normativo ricorrono i presupposti logici e di metodo già enucleati nella sentenza di questo Cons. Stato, VI, 30 gennaio 2007, n. 341, a mente del quale, in assenza di disposizioni univoche, l’enucleazione della competenza deve affondare le sue radici sulla valorizzazione della ratio della pretesa sanzionatori”.Tale approdo è stato ritenuto corretto e coerente dalla Corte di Cassazione, SS.UU. 25 novembre 2011, n. 36593, che, adita per la cassazione della predetta sentenza del Consiglio di Stato in quanto asseritamente viziata da eccesso di potere giurisdizionale, ha escluso che nel caso di specie il giudice avesse applicato una norma (sulla competenza dell’ANAC) da lui stesso direttamente creata, avendo piuttosto egli, attenendosi al compito interpretativo che gli è proprio, individuato una lacuna legis e la disciplina applicabile per il suo riempimento. Fermo restando sul punto l’auspicabile intervento del legislatore (auspicio di cui si era fatto interprete questo Consiglio di Stato già nella ricordata sentenza n. 7411 del 2019, dove era stato evidenziata la necessità che “le norme limitative della capacità lavorativa siano formulate nel rispetto del principio della tassatività della fattispecie, anche con riferimento all’autorità preposta al controllo o anche solo alla vigilanza”), tali conclusioni appaiono essere sicuramente applicabili in via generale alle Amministrazioni Pubbliche.Tuttavia ad identiche considerazioni si può giungere anche con riferimento alle Amministrazioni indipendenti.Invero, pur dovendosi sottolineare decisamente che proprio per la natura particolare di dette amministrazione, appunto indipendenti, ed in particolar modo per le delicate funzioni che sono chiamate a svolgere è indispensabile, oltre che auspicabile, un intervento – quanto meno chiarificatore del legislatore – si osserva che per quelle Autorità Indipendenti per le quali, come segnalato dall’ANAC, manca del tutto una disciplina espressa delle incompatibilità, anche successive, deve trovare applicazione la normativa generale, come come precisato nella stessa richiesta di parere, in virtù della previsione dell’art. 21 del D. Lgs. n. 39 del 2013, letta in combinato disposto con la definizione contenuta nell’art. 1, comma 2, lett. a), dello stesso decreto legislativo.Ad identiche conclusioni può giungersi anche per le altre Autorità Indipendenti, per le quali una previsione speciale esisteva: tanto in virtù della espressa previsione contenuta proprio nel comma 3 bis, dell’art. 3, del d.l. n. 25 del 2025 che, nel fissare l’applicazione ai componenti di tutti gli organi collegiali delle amministrazioni pubbliche e di tutte le amministrazioni indipendenti del regime di incompatibilità di cui all’art. 29 bis della l. 28 dicembre 2005, dispone che ciò avvenga in deroga a qualunque diversa disposizione (da intendersi disciplinante diversamente – e per ogni singola Autorità Indipendente - la materia stessa).P.Q.M.In tali sensi è il parere della Sezione.IL PRESIDENTE ED ESTENSOREIL SEGRETARIOMaria Grazia SalamoneCarlo Saltelli