urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.C:parere:00000-000027IN20210095720211206204036871.xml20210095720211206204036871.docm202100957\202100957.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\920 Paolo Carpentieri\Parere00:00:00CLAUDIO TUCCIARELLI06/12/2021 20:48:4307/12/2021NNFalsoConsiglio di StatoSezione Consultiva per gli Atti Normativiha pronunciato la presentePAREREAdunanza di Sezione del 23 novembre 2021Paolo Carpentieri, Presidente FFGiuseppa Carluccio, ConsigliereDaniele Ravenna, ConsiglierePaolo Aquilanti, ConsigliereGiovanni Orsini, ConsigliereClaudio Tucciarelli, Consigliere, EstensoreRiccardo Amato, ConsigliereAntonella De Miro, ConsigliereLuca Di Raimondo, ConsigliereMarina Perrelli, ConsigliereDaniele Cabras, ConsigliereSchema di decreto ministeriale recante integrazioni del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 2 aprile 2015, n. 53 "Regolamento recante norme in materia di intermediari finanziari in attuazione degli articoli 106, comma 3, 112, comma 3, e 114 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, nonché dell'articolo 7 -ter, comma 1-bis, della legge 30 aprile 1999, n. 130”.Ministero dell'economia e delle finanze. Vista la nota del 12 agosto 2021, prot. n. 8612, con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;Visto il proprio parere interlocutorio n. 1457/2021 reso nell’adunanza del 26 agosto 2021;Vista la nota del Ministero dell’economia e delle finanze, Ufficio legislativo economia, del 18 novembre 2021, prot. 12204;Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;Premesso:1. Con nota n. 8612 del 12 agosto 2021, il Ministero dell’economia e delle finanze – Ufficio legislativo economia ha richiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto ministeriale in epigrafe. Alla richiesta di parere, vistata dal ministro, sono stati allegati, oltre allo schema di decreto: la relazione illustrativa, la relazione tecnica (non verificata dalla Ragioneria Generale dello Stato), l’analisi tecnico-normativa, la relazione AIR.2. Le ragioni che hanno indotto l’amministrazione proponente a predisporre lo schema di decreto in esame sono indicate nella relazione illustrativa e nell’ulteriore documentazione trasmessa.In particolare, con il decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, sono state adottate "Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19". Fra tali misure sono comprese, in particolare, le nuove ipotesi di credito di imposta introdotte, in via sperimentale, dall'articolo 121 per alcune tipologie di spese sostenute negli anni 2020 e 2021, fruibili in alternativa alla detrazione fiscale riconosciuta, direttamente o tramite cessione al fornitore che ha effettuato l’intervento a fronte di uno sconto sul corrispettivo. Si tratta degli interventi, elencati all’articolo 121, comma 2, di: recupero del patrimonio; efficienza energetica; adozione di misure antisismiche; recupero o restauro della facciata degli edifici esistenti, ivi inclusi quelli di sola pulitura o tinteggiatura esterna; installazione di impianti fotovoltaici; installazione di colonnine per la ricarica dei veicoli elettrici.Tale credito di imposta si caratterizza per la sua libera cedibilità, consentita non soltanto al contribuente che ha originariamente maturato il credito ma anche ad altri soggetti acquirenti/cessionari dello stesso, "compresi gli istituti di credito e gli altri intermediari finanziari".Secondo quanto rappresentato dal Ministero, dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina molteplici operatori professionali, non appartenenti alla categoria degli istituti di credito o degli intermediari finanziari, avrebbero manifestato dubbi in ordine al rapporto tra le nuove disposizioni di rango primario e quella di cui all'articolo 2, comma 2, lettera a), del "Regolamento recante norme in materia di intermediari finanziari in attuazione degli articoli 106, comma 3, 112, comma 3, e 114 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, nonché dell'articolo 7-ter, comma 1-bis, della legge 30 aprile 1999, n. 130", adottato con decreto del Ministro dell'economia e finanze 2 aprile 2015, n. 53. Non sarebbe risultato chiaro se l'attività di acquisto dei crediti di imposta fosse comunque di libera iniziativa e non soggetta pertanto a necessaria autorizzazione della Banca d'Italia e all'obbligo di iscrizione all'albo degli intermediari, in quanto detti crediti di imposta non afferiscono a "crediti di imposta sul valore aggiunto relativi a cessioni di beni e servizi" come, invece, richiesto dall'articolo 2, comma 2, lettera a), del citato regolamento n. 53/2015, ai fini della esclusione dalla attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma.Stabilisce infatti l’articolo 2, comma 2, lettera a), del D.M. 2 aprile 2015, n. 53 (“Regolamento recante norme in materia di intermediari finanziari in attuazione degli articoli 106, comma 3, 112, comma 3, e 114 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, nonché dell'articolo 7-ter , comma 1-bis, della legge 30 aprile 1999, n. 130”) che non costituisce attività di concessione di finanziamenti, oltre ai casi di esclusione previsti dalla legge, l'acquisto dei crediti di imposta sul valore aggiunto relativi a cessioni di beni e servizi nei casi previsti dalla normativa vigente.Lo schema in esame è dunque diretto a fugare i dubbi interpretativi emersi in merito all'attività economica citata.3. L’articolo 1 dello schema originariamente trasmesso dal Ministero modifica di conseguenza l’articolo 2, comma 2, lettera a), del D.M. n. 53/2015, disponendo la soppressione delle parole "sul valore aggiunto relativi a cessioni di beni e servizi". In tal modo viene perseguito l’intento di estendere l'eccezione prevista dalla lettera a) a tutte le fattispecie di acquisto di crediti di imposta previsti normativamente e, così, di assicurare certezza giuridica e completezza della disciplina settoriale tramite l’allineamento della normativa secondaria a quella primaria.L’articolo 2 dello schema, al fine di evitare incertezza circa il regime degli acquisti di crediti d'imposta effettuati medio tempore, prevede che la nuova disposizione si applichi anche agli acquisti di crediti di imposta effettuati prima dell'entrata in vigore del nuovo decreto ministeriale.Riferisce poi la relazione illustrativa che sullo schema di decreto è stato formalmente acquisto il favorevole parere della Banca d'Italia.4. Con il parere interlocutorio in epigrafe, questa Sezione: ha chiesto al Ministero richiedente di trasmettere il parere della Banca d’Italia; ha rilevato che la relazione tecnica non risultava verificata dalla Ragioneria Generale dello Stato (RGS), sottolineando la necessità che l’amministrazione acquisisse la “bollinatura” della RGS; ha anticipato alcune osservazioni relative al testo trasmesso, riservandosi di svolgere ulteriori osservazioni, anche di carattere redazionale, in sede di espressione del parere definitivo.5. Il Ministero dell’economia e delle finanze, con nota del 18 novembre 2021, ha trasmesso un nuovo testo dello schema di regolamento, unitamente alla relazione tecnica (non bollinata dalla RGS), all’AIR, all’analisi tecnico-normativa e al parere della Banca d’Italia. Considerato:6. La Sezione, nel rilevare che la relazione tecnica non risulta verificata dalla RGS, non può che confermare le osservazioni già svolte in occasione del proprio parere interlocutorio, ribadendo la necessità che venga acquisita la prescritta bollinatura. La relazione tecnica evidenzia che le modifiche proposte assumono carattere tecnico e riguardano eminentemente la disciplina e la vigilanza bancaria e finanziaria, di competenza della Banca d'Italia. A tale proposito, rammenta che tale Autorità dispone di un bilancio autonomo e gode della più ampia indipendenza finanziaria. Tali considerazioni, peraltro, non esimono l’amministrazione dalla necessità di acquisire la verifica positiva da parte della RGS, non foss’altro, in ragione del carattere innovativo per l’ordinamento giuridico delle disposizioni contenute nello schema in esame, per l’esigenza di un riscontro sugli effetti relativi ai flussi di cassa in corso d’anno. 7. Venendo al nuovo testo dello schema di regolamento, la Sezione osserva quanto segue.7.1 Nel proprio parere interlocutorio, la Sezione aveva sottolineato che la terza premessa dello schema faceva riferimento all'ampliamento delle fattispecie contenute in leggi speciali che prevedono la possibilità di cedere crediti d'imposta, anche diversi da quelli sul valore aggiunto relativi a cessioni di beni e servizi. Nell’ambito di tali leggi speciali si collocava, da ultimo, anche la fattispecie, espressamente citata, di cui all'articolo 121 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77. Aveva inoltre evidenziato che tale formulazione non trovava corrispondenza con quanto rappresentato nella relazione illustrativa, secondo cui l’articolo 121 del decreto-legge n. 34/2020 costituirebbe l’unica disposizione di rango primario, di carattere speciale, che avrebbe indotto l’amministrazione a proporre le modifiche in esame al D.M. n. 53/2015. La Sezione aveva quindi chiesto che fosse esplicitato quali siano le ulteriori leggi speciali cui viene fatto riferimento o, in alternativa, che fosse soppresso il rinvio generico alle leggi speciali.Ebbene, il Ministero ha optato per questa seconda opzione, sopprimendo il riferimento generico alle leggi speciali. La nuova stesura della terza premessa andrebbe peraltro corretta, sopprimendo la parola “primario”. Si tratta di un’aggettivazione non necessaria in quanto le disposizioni di carattere legislativo sono sempre di rango primario.A fini meramente sintattici si suggerisce poi di sostituire la parola “determinando” con le seguenti “da determinare”.Occorre poi sopprimere, in quanto non necessarie, le parole “normative secondarie”.7.2. Articolo 1A fini redazionali si suggerisce di: sostituire le parole “lett. a)” con le seguenti “lettera a)”; inserire una virgola dopo “n. 53”; sostituire la parola “eliminate” con la seguente “soppresse”.La Sezione segnala poi che l’articolo 121 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, come convertito, contiene una disciplina relativa alle opzioni alternative all’utilizzo diretto della detrazione spettante per talune spese sostenute negli anni 2020 e 2021. La modifica regolamentare in esame non presenta invece analoga delimitazione temporale, per cui la clausola di esclusione dall’attività di concessione di finanziamenti dell’acquisto dei crediti di imposta nei casi previsti dalla normativa vigente (art. 2, comma 2, lettera a), del D.M. n. 53/2015) ha carattere generale e, senza limiti temporali, non viene più circoscritta al solo caso dei crediti IVA relativi a cessione di beni e servizi. Parrebbe invero che, come indicato anche dalla relazione illustrativa, la modifica introdotta costituisca un corollario della disposizione di rango primario che, come si è visto, ha una efficacia temporale predeterminata. Tale allineamento va considerato anche ai fini della verifica della relazione tecnica da parte della RGS.L’obiettivo che, per ammissione dello stesso Ministero, viene perseguito con la modifica regolamentare in esame è, come si è visto, l’adeguamento – volto a promuovere la certezza dei rapporti giuridici - delle vigenti disposizioni del D.M. n. 53/2015 alla disciplina della cessione dei crediti di imposta di cui al citato art. 121 del decreto-legge n. 34/2020, come convertito. Tale obiettivo dovrebbe conseguentemente essere perseguito anche con l’allineamento, sotto il profilo dell’efficacia nel tempo, della disposizione regolamentare rispetto alla disposizione di rango primario. Di conseguenza dovrebbe essere introdotta nel regolamento vigente, a fianco della disposizione vigente a regime, una disposizione di carattere transitorio, volta a prevedere l’esclusione generalizzata, dall’attività di concessione di finanziamenti, dell’acquisto dei crediti di imposta nei casi previsti dalla normativa vigente, con gli stessi limiti temporali previsti dall’art. 121.7.3. Articolo 2Il Ministero ha aderito all’opzione, ventilata dalla Sezione nel proprio parere interlocutorio, circa il carattere meramente ricognitivo della nuova disposizione regolamentare, rispetto all’effetto caducatorio già prodotto dalla disposizione di rango primario (il più volte richiamato articolo 121) nei confronti della disposizione regolamentare contrastante. L’articolo 2 dello schema, sempre al fine di soddisfare esigenze di certezza dei rapporti giuridici, confermerebbe, anche sotto il profilo testuale, che, con l’articolo 121, è venuta meno la disposizione regolamentare con esso confliggente.Il Ministero ha adeguato di conseguenza il testo dell’articolo 2, prevedendo che la modifica di cui all'articolo 1 dello schema ha natura e contenuto meramente ricognitivi degli effetti già prodottisi con l'entrata in vigore dell'articolo 121 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, e pertanto si applica anche agli acquisti di crediti d'imposta effettuati a partire dalla stessa. Occorre segnalare che l’articolo 121 del decreto-legge n. 34/2020 è stato oggetto di talune modifiche in sede di conversione, anche con riferimento al comma 1 cui conseguono le modifiche regolamentari in esame. Va pertanto precisata la data da cui decorrono gli effetti caducatori nei confronti del D.M. n. 53/2015 e quindi gli effetti dell’articolo 1 dello schema in esame. In considerazione del fatto che i tratti essenziali della disciplina erano già presenti nel testo originario del decreto-legge e non sono stati alterati in sede di conversione, l’effetto caducatorio dovrebbe decorrere, come proposto dal Ministero, dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge.Si suggerisce a ogni buon conto la seguente riformulazione dell’articolo 2, anche al fine di introdurre alcuni adeguamenti di carattere redazionale: “1. Ai sensi dell'articolo 121 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, la disposizione di cui all’articolo 1 del presente regolamento si applica agli acquisti di crediti d'imposta effettuati a decorrere dalla data di entrata in vigore del citato decreto-legge n. 34 del 2020.”.7.4. La Sezione rileva infine che, in calce allo schema di regolamento, non è indicato che esso dovrà essere sottoposto al visto e alla registrazione della Corte dei conti. Merita rammentare che l’articolo 17, comma 4, della legge n. 400/1988 stabilisce che i regolamenti ministeriali (quale è quello in esame) devono essere sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti. Il Ministero dovrà integrare conseguentemente la clausola finale in calce allo schema di regolamento e sottoporre il medesimo al visto e alla registrazione della Corte dei conti.P.Q.M.Nei termini di cui in motivazione è il parere della SezioneIL PRESIDENTE F/FL'ESTENSOREIL SEGRETARIOCinzia GiglioClaudio Tucciarelli