urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.C:parere:00000-000027IN20200011820200521200556914.xml20200011820200521200556914.docm202000118\202000118.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione C\2020\202000118\ParereCarmine Volpe28/05/2020 18:08:18Vincenzo Neri26/05/2020 13:05:1729/05/2020NNFalsoConsiglio di StatoSezione Consultiva per gli Atti Normativiha pronunciato la presentePAREREAdunanza di Sezione del 21 maggio 2020Carmine Volpe, PresidenteVincenzo Neri, Consigliere, EstensorePaolo Carpentieri, ConsigliereAntimo Prosperi, ConsigliereDaniele Ravenna, ConsigliereMichele Pizzi, ConsiglierePaolo Aquilanti, ConsigliereAurelio Speziale, ConsigliereGiuseppe Rotondo, ConsigliereGiuseppe Chine', ConsigliereClaudio Tucciarelli, ConsigliereSchema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento per il riordino del Banco nazionale di prova delle armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali, in attuazione dell’articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124.Ministero dello sviluppo economico.Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 2500 in data 3 febbraio 2020, con la quale il Ministero dello sviluppo economico ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;visto il parere reso all’adunanza del 27 febbraio 2020;esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;PREMESSO E CONSIDERATO1. La richiesta di parere.Con nota 3 febbraio 2020, prot. n. 0002500, il Ministro dello sviluppo economico ha chiesto il parere sullo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento per il riordino del Banco nazionale di prova delle armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali, in attuazione dell’articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124. Il Ministero ha rappresentato che il “Banco di prova per le armi da fuoco portatili” è stato istituito con r.d. 13 gennaio 1910, n. 20 e che l’ente nasce con lo scopo di “coniugare l’interesse nazionale ad elevare il prestigio delle armi fabbricate in Italia con l’interesse locale al sostegno dell’industria delle armi nel territorio bresciano”. Dopo aver indicato le disposizioni normative che nel tempo si sono succedute, l’amministrazione ritiene che “i principali aspetti che caratterizzano l’attuale operatività del Banco” possono essere così riassunti: - svolgimento di una funzione di interesse pubblico a tutela della sicurezza;- autofinanziamento con i proventi dei servizi resi; - autonomia statutaria e organizzativa; - soggezione alla contabilità di tipo civilistico e disciplina privatistica dello stato giuridico e del trattamento economico del personale; - mancata inclusione nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione ma sottoposizione alla vigilanza del Ministero dello sviluppo economico, ferme restando le competenze del Ministero della difesa per la vigilanza tecnica sulle prove di armi e munizioni e del Ministero dell’interno per il controllo circa l’osservanza delle disposizioni vigenti di pubblica sicurezza in materia di fabbricazione ed importazione di armi da fuoco e di munizioni da sparo; - presenza di un consiglio di amministrazione composto da dodici componenti, di cui tre in rappresentanza dei ministeri vigilanti, uno del comune di Brescia, uno del comune di Gardone Val Trompia, uno della Camera di commercio di Brescia e sei rappresentanti dei produttori di armi e munizioni.2. Il parere interlocutorio.Con parere reso all’adunanza del 27 febbraio 2020, la Sezione, considerato che nel preambolo dello schema di regolamento si fa riferimento, oltre che alla proposta del Ministro dello sviluppo economico, anche al concerto del Ministro dell’interno, del Ministro della difesa, del Ministro dell’economia e delle finanze nonché del Ministro per la pubblica amministrazione e che alla richiesta di parere non risultavano allegati i predetti concerti, ha ritenuto necessario, per esprimere parere, che il Ministero richiedente trasmettesse i predetti concerti. La Sezione, in particolare, ha rilevato l’opportunità di tali concerti perché, oltre ad essere stati indicati nell’epigrafe, l’assemblea dei partecipanti è composta, tra l’altro, ai sensi dell’articolo 6 dello schema trasmesso, da un rappresentante del Ministero della difesa, nonché della circostanza che l’ente di cui trattasi è sottoposto alla vigilanza dei Ministeri dell’interno e della difesa. Con specifico riferimento al Ministero dell’economia e delle finanze e al Ministero della pubblica amministrazione, la Sezione ha ritenuto che fosse opportuno acquisire il concerto di tali ultime amministrazioni per le innegabili ripercussioni sull’organizzazione pubblica in senso ampio che scaturiscono dal provvedimento in esame. Si è rammentato inoltre che, con riferimento ai concerti o alle intese di volta in volta richiesti dalla legge, il concerto ministeriale debba essere sottoscritto dal Ministro o da altro soggetto delegato “d’ordine del Ministro”.In ottemperanza a quanto richiesto con il parere interlocutorio, il Ministero dello sviluppo economico ha trasmesso il formale concerto del Ministero dell’interno (prot. n. 0007827 del 23 aprile 2020), del Ministero della difesa (prot. n. 0016159 del 23 aprile 2020), del Ministero dell’economia e delle finanze (prot. n. 1224 del 6 maggio 2020), della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione (prot. n. 0000677 P- del 22 aprile 2020).3. Quadro normativo di riferimento del Banco nazionale di prova delle armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali.Come rilevato nella relazione trasmessa alla Sezione, l’Ente è stato istituito con r.d. 13 gennaio 1910, n. 20, con la denominazione di “Banco di prova delle armi da fuoco portatili”, come consorzio tra i comuni di Brescia, Gardone Val Trompia e la Camera di commercio di Brescia e con la partecipazione del Ministero dell’agricoltura, industria e commercio; successivamente, con r.d. del 15 novembre 1925, l’Ente ha assunto la denominazione di “Banco nazionale di prova delle armi da fuoco portatili”.Con la legge 23 febbraio 1960, n. 186, che ha stabilito l’obbligatorietà della punzonatura delle armi da fuoco, l’Ente, divenuto di rango nazionale, ha avuto attribuita la funzione di ente di prova delle armi da fuoco fabbricate ed importate in Italia. In seguito, con la legge 12 dicembre 1973, n. 993, di ratifica della convenzione per il riconoscimento reciproco dei punzoni di prova delle armi da fuoco portatili, le prove effettuate dal Banco, ente di prova ufficiale per l’Italia, sono state riconosciute anche dai paesi aderenti alla convenzione.Successivamente, con la legge 18 aprile 1975, n. 110, è stato istituito il catalogo nazionale delle armi comuni da sparo ammesse in Italia ed è stato attribuito al Banco il compito di verificare che le armi recassero impresso il numero di iscrizione del prototipo iscritto nel catalogo e, in caso di accertamento negativo, di prendere determinati provvedimenti. Con la legge 6 dicembre 1993, n. 509, l’Ente ha assunto la denominazione di “Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali”.A seguito della soppressione, nel 2012, del catalogo nazionale delle armi, è stata attribuita al Banco la prova di verifica, per le armi prodotte o importate in Italia, della qualità di arma da sparo e la corrispondenza alle categorie previste dalla normativa europea.L’assetto organizzativo del Banco è stato definito, in un primo momento, con il regolamento interno del Consiglio di amministrazione del 25 ottobre 1999 (approvato con d.m. del 17 maggio 2001) e successivamente rivisto, in occasione del riordino disposto dal decreto taglia enti (d.l. n. 112/2008), con il d.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222. Tale ultimo regolamento non ha trovato mai concreta attuazione poiché il Banco è stato soppresso con il d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (articolo 7, comma 20, come integrato dall'articolo 2, comma 5-quinquies, del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10), che ha attribuito le sue funzioni alla Camera di commercio di Brescia. Tuttavia, le norme che hanno soppresso l’Ente sono state abrogate con il successivo d.l. 9 febbraio 2012 n. 5 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 35/2012).Infine, il d.P.R. n. 222 del 22 ottobre 2010, il cui processo di attuazione non si è mai concluso, è stato abrogato dalla legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza) che, all’articolo 1, comma 174, così dispone: “Con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, è adottato il regolamento di organizzazione del Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili e per le munizioni commerciali, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al comma 634 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, nonché del principio dell'adeguata rappresentanza dei settori produttivi interessati negli organi dell'ente. Nelle more dell'emanazione del regolamento si applica all'ente il decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 17 maggio 2001, di approvazione del regolamento interno amministrativo e tecnico del Banco nazionale di prova per le armi da fuoco portatili. Il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 ottobre 2010, n. 222, è abrogato”.4. Linee direttrici dello schema di regolamento.Il Ministero nella relazione spiega quali siano le linee direttici del riordino del Banco nazionale, analizzando l’articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124, nonché il comma 634 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ivi richiamato. La disposizione da ultimo citata detta infatti i principi ed i criteri direttivi che devono essere seguiti nell’intervento di riordino degli enti e degli organismi pubblici statali, guidando così l’attività regolamentare, al fine di conseguire gli obiettivi di stabilità e crescita, di ridurre il complesso della spesa di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, di incrementare l'efficienza e di migliorare la qualità dei servizi. È in particolare prevista la possibilità di fusione di enti, organismi e strutture pubbliche; la trasformazione degli enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato, ovvero la soppressione e messa in liquidazione degli stessi; la razionalizzazione degli organi di indirizzo amministrativo, di gestione e consultivi e la riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali; la riduzione del numero degli uffici dirigenziali esistenti presso gli enti con corrispondente riduzione degli organici del personale dirigenziale e non dirigenziale ed il contenimento delle spese relative alla logistica ed al funzionamento.Il Ministero riferisce che, alla luce delle caratteristiche del Banco nazionale di prova, è possibile orientare l’intervento solo verso la riorganizzazione dell’ente, con particolare riferimento ai suoi organi, restando escluse le altre ipotesi previste dalla norma, quali la fusione o trasformazione in soggetto di diritto privato. Conseguentemente, lo schema di regolamento interviene soltanto sul piano del riassetto organizzativo, senza modificare la natura giuridica dell’ente né i suoi compiti istituzionali.Ciò premesso, il Ministero riferisce che, in particolare, le linee direttrici seguite sono due. Da un lato, nello schema di regolamento è mantenuta la disciplina di diritto privato nella gestione dei rapporti giuridici in essere che, spiega il Ministero, garantisce all’ente la dovuta efficienza, attraverso la flessibilità operativa necessaria per l’adeguamento tempestivo dell’attività secondo criteri di economicità.Dall’altro, è stata ridefinita la governance operando delle scelte coerenti sia con l’esigenza posta dalla norma di legge di assicurare adeguata rappresentanza dei settori produttivi interessati, sia con i principi di “amministrazione sobria” riguardanti il numero dei componenti e i compensi degli amministratori.In particolare, in ordine al numero dei componenti gli organi di amministrazione e controllo, si è fatto riferimento all’articolo 6, comma 5, del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010.All’esito di questo excursus, la Sezione ritiene che il Banco svolga importanti funzioni, legate ad interessi pubblici di notevole rilievo, e che tale compito giustifichi appieno l’attrazione nella sfera pubblicistica nonostante la sua originaria natura di consorzio. Come è stato affermato è "controllore tecnico" della rispondenza delle armi e delle munizioni alle norme tecniche e di legge, rispondendo appieno ai compiti propri di un ente pubblico.5. Osservazioni sull’articolato.La Sezione, esaminato lo schema, reputa di dover effettuare osservazioni esclusivamente sugli articoli seguenti.Articolo 2Al comma 4, la locuzione “qualora l’impresa stessa disponga, e metta a esclusiva e completa disposizione del Banco, di locali attrezzati” deve essere sostituita con la locuzione “qualora l’impresa stessa disponga, mettendoli a esclusiva e completa disposizione del Banco, di locali attrezzati”.La Sezione reputa necessario, inoltre, modificare l’ultimo periodo del predetto comma 4, stabilendo che il regolamento, nel disciplinare le modalità e i limiti di utilizzo di personale dello stabilimento di produzione in affiancamento a quello del Banco, detti idonee prescrizioni per garantire lo svolgimento obiettivo ed imparziale delle funzioni demandate al Banco.Appare altresì necessario che vi sia un doveroso richiamo, anche in queste ipotesi, al rispetto della disciplina a tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori.Articolo 3Alla fine del comma 3 il punto e virgola deve essere sostituito con il punto.Articolo 7Lo schema di regolamento stabilisce che il consiglio di amministrazione sia costituito da cinque componenti, incluso il presidente, nominati dall’assemblea tra i propri componenti ed è così formato: un componente in rappresentanza dei produttori di armi, uno in rappresentanza dei produttori di munizioni, uno in rappresentanza del ministero dello sviluppo economico e due componenti scelti tra i rappresentanti del ministero della difesa, della Camera di commercio di Brescia e dei Comuni di Brescia e di Gardone Val Trompia. La Sezione condivide la scelta di fissare in cinque il numero dei componenti in applicazione, come detto, dei principi di “amministrazione sobria”. Tuttavia, attesa la rilevante funzione pubblicistica svolta dal Banco, la Sezione suggerisce di riservare un posto anche al ministero della difesa per garantire una stabile rappresentanza a tale amministrazione. La disposizione potrebbe così essere riformulata: “Il consiglio di amministrazione è costituito da cinque componenti, incluso il presidente, nominati dall’assemblea tra i propri componenti ed è così formato: un componente in rappresentanza dei produttori di armi, uno in rappresentanza dei produttori di munizioni, uno in rappresentanza del ministero dello sviluppo economico, uno in rappresentanza del ministero della difesa e uno scelto tra i rappresentanti della Camera di commercio di Brescia e dei Comuni di Brescia e di Gardone Val Trompia”.Alla fine del comma 2, dopo la parola “statuto”, deve essere aggiunto il punto.Articolo 8L’articolo 8 dello schema si riferisce alle ipotesi in cui il ministro dello sviluppo economico può nominare un commissario nel caso di accertata impossibilità di funzionamento degli organi di amministrazione. A giudizio della Sezione, per garantire il rispetto di tutte le prescrizioni dell’ordinamento, è necessario, dopo le parole “corrisposta un’indennità,” aggiungere la locuzione “nel rispetto dei limiti di legge,”.Articolo 14Dopo la parola “difesa” di cui alla lettera h) del comma 1, il punto deve essere sostituito con il punto e virgola.Dopo la parola “finanze” di cui alla lettera i) del comma 1, deve essere aggiunto il punto.Al comma 2, la virgola apposta dopo le parole “comma 1” deve essere soppressa.Articolo 17L’articolo 17, comma 1, individua le norme che si intendono abrogare. Giova, sin da subito, precisare che l’elenco contenuto in tale disposizione coincide parzialmente con le abrogazioni già disposte dall’articolo 16 del d.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222, regolamento quest’ultimo che è stato abrogato dall'articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124. Per la precisione, le lettere a), c), d) ed e) dell’attuale schema di regolamento fanno esatto riferimento alle norme già abrogate dal richiamato articolo 16 del d.P.R. cit. L’abrogazione viene invece disposta dall’attuale schema di regolamento, per la prima volta, con riferimento al regio decreto 16 ottobre 1924, n. 2121, dal titolo “Approvazione del regolamento sull’obbligatorietà della prova per le armi da fuoco portatili” (articolo 17, comma 1, lettera b).Con riferimento a quest’ultima fonte normativa, giova osservare che il regio decreto 16 ottobre 1924, n. 2121 era stato emanato per l'applicazione del regio decreto legge 30 dicembre 1923, n. 3152, quest’ultimo poi sostituito dalla legge 23 febbraio 1960, n. 186; con l’emanazione del regolamento previsto dall'articolo 8 della legge 23 febbraio 1960, n. 186, ossia il d.P.R. 28 ottobre 1964, il regio decreto n. 2121/1924 cit. deve ritenersi implicitamente abrogato. Inoltre va precisato che l’articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124, pur recando il riferimento ai regolamenti di delegificazione, in considerazione del richiamo all’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, non dispone espressamente l'abrogazione delle norme vigenti, come invece richiesto dall’articolo 17, comma 2, ora cit. Né, in senso diverso, può ritenersi sufficiente il richiamo all’articolo 2, comma 634, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, perché tale richiamo è riferito esclusivamente al rispetto dei princìpi e criteri direttivi. Tra i quali, comunque, la lettera f) del citato comma 634 prevede solo la “abrogazione delle disposizioni legislative che prescrivono il finanziamento, diretto o indiretto, a carico del bilancio dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche, degli enti ed organismi pubblici soppressi e posti in liquidazione o trasformati in soggetti di diritto privato ai sensi della lettera b)”; disposizioni nelle quali non può farsi rientrare il r.d. n. 2121/1924.Per questa ragione si ritiene necessario espungere tale previsione abrogativa.Più complessa, invece, risulta la questione con riferimento alle disposizioni di legge già abrogate dal d.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222. Ed invero, la reiterazione dell’abrogazione – con il presente regolamento – delle norme già abrogate, si giustificherebbe solo qualora si accogliesse la tesi per cui, venuta meno la norma abrogante (ossia abrogato l’articolo 16 del d.P.R. 29 ottobre 2010, n. 222 per effetto dell'articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124), si determini la reviviscenza delle precedenti disposizioni abrogate.Come è noto, sulla specifica questione della reviviscenza delle norme, la Corte costituzionale ha affermato che «il fenomeno della reviviscenza di norme abrogate … non opera in via generale e automatica e può essere ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate, e comunque diverse da quella dell'abrogazione referendaria in esame. Ne è un esempio l'ipotesi di annullamento di norma espressamente abrogatrice da parte del giudice costituzionale, che viene individuata come caso a sé non solo nella giurisprudenza di questa Corte (peraltro, in alcune pronunce, in termini di «dubbia ammissibilità»: sentenze n. 294 del 2011, n. 74 del 1996 e n. 310 del 1993; ordinanza n. 306 del 2000) e in quella ordinaria e amministrativa, ma anche in altri ordinamenti (come quello austriaco e spagnolo). Tale annullamento, del resto, ha «effetti diversi» rispetto alla abrogazione - legislativa o referendaria - il cui «campo [...] è più ristretto, in confronto di quello della illegittimità costituzionale» (sentenza n. 1 del 1956)» (Corte cost. 24 gennaio 2012, n. 13). Sotto altro aspetto, va ricordato che le «Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi» della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica stabiliscono che, «se si intende far rivivere una disposizione abrogata o modificata occorre specificare espressamente tale intento» (punto 15, lettera d, delle circolari del Presidente della Camera dei deputati e del Presidente del Senato della Repubblica, entrambe del 20 aprile 2001). Parimenti la «Guida alla redazione dei testi normativi» della Presidenza del Consiglio dei ministri (circolare 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92), al punto 3.5, stabilisce chiaramente che, “se si intende fare rivivere una disposizione abrogata non è sufficiente abrogare la disposizione abrogativa, ma occorre specificare espressamente tale intento, abrogando la norma abrogatrice e richiamando esplicitamente la norma abrogata; ovvero più semplicemente, abrogando la norma abrogatrice e riproponendo ex novo la disposizione già oggetto di abrogazione. In ogni caso la reviviscenza ha effetto ex nunc”.La Sezione condivide la ricostruzione operata dalla Corte costituzionale perché, diversamente ragionando e ammettendo la reviviscenza generalizzata delle norme già abrogate, si comprometterebbero i principi di buona regolazione affermati in sede nazionale e internazionale. La disciplina normativa, infatti, diverrebbe confusa poiché si consentirebbe alle norme abrogate, al di là dei casi in cui la Corte costituzionale lo ammette, di ricominciare a vivere senza una disposizione che, nell’abrogare la norma abrogante, espressamente lo stabilisca. Nel caso di specie, per di più, la reviviscenza sarebbe a tempo perché le norme, abrogate dal regolamento del 2010, inizierebbero a rivivere (senza una norma che espressamente lo dica) nel 2017, per poi cessare nuovamente di esistere nel 2020.Venendo al caso di specie, giova rilevare che l’articolo 1, comma 174, della legge 4 agosto 2017, n. 124, si limita a prevedere l’abrogazione del d.P.R. del 2010 più volte citato («Il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 ottobre 2010, n. 222, è abrogato»), come già detto senza prevedere la reviviscenza delle norme abrogate. Da ciò ne consegue che, con l’abrogazione del d.P.R. del 2010, avvenuta nel 2017, non v’è stata reviviscenza delle norme abrogate dal citato articolo 16 e, conseguentemente, l’articolo 17 dello schema oggi sottoposto a parere inutilmente sopprime ciò che è già stato abrogato.Si suggerisce in definitiva di sopprimere l’articolo 17.P.Q.M.Nei termini suesposti è il parere della Sezione.IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMaurizia CampobassoVincenzo Neri