urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.1:parere:00000-000027IN20180101420191225105527550.xml20180101420191225105527550.docm201801014\201801014.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 1\2018\201801014\Pareremario luigi torsello27/12/2019 12:29:41Michele Pizzi25/12/2019 19:32:1107/01/20202200100022NNFalsoConsiglio di StatoSezione Primaha pronunciato la presentePAREREAdunanza di Sezione del 4 dicembre 2019Mario Luigi Torsello, PresidenteLydia Ada Orsola Spiezia, ConsigliereVincenzo Neri, ConsigliereMichele Pizzi, Consigliere, EstensorePaolo Aquilanti, ConsigliereGiuseppe Rotondo, ConsigliereGiorgio Toschi, ConsigliereRichiesta di parere riguardante il collegamento ferroviario Torino - Lione - Sezione Internazionale: Parte comune italo-francese, Sezione transfrontaliera: Parte in territorio italiano. Articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, determinazione urgente dell'indennità provvisoria;Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.Vista la relazione prot. n. 16235 del 23 maggio 2018, con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;Visto il parere interlocutorio n. 1904 del 24 luglio 2018;Vista la nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 40773 del 23 ottobre 2019;Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Michele Pizzi;Premesso:Con la relazione del 23 maggio 2018 indicata in epigrafe il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, premesse le complesse vicende riguardanti la realizzazione del collegamento ferroviario Torino-Lione, ha richiesto a questo Consiglio di Stato un parere in merito all’esatta interpretazione dell’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, rubricato “Determinazione urgente dell’indennità provvisoria”, nonché dell’articolo 49 del medesimo d.P.R., rubricato “L’occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio”, alla luce del fatto che le procedure espropriative che devono essere attivate dalla società TELT (già LTF) – Promotore pubblico ai sensi dell’Accordo intergovernativo del 30 gennaio 2012, delegato ad adottare tutti gli atti del procedimento espropriativo della Sezione transfrontaliera ai sensi del d.m. n. 35 del 16 febbraio 2016 – rientrano nel campo di applicazione del suddetto articolo 22, in quanto la menzionata Sezione transfrontaliera è considerata infrastruttura strategica ai sensi della legge n. 443/2001 e la procedura espropriativa de qua coinvolge un numero di destinatari superiore a cinquanta, integrando pertanto la fattispecie contemplata dal comma 2 dell’articolo 22 citato.Il Ministero richiedente ha evidenziato al riguardo che: “a differenza del decreto di esproprio emesso ai sensi degli articoli 20 e 22-bis del TU, la cui esecuzione comporta la necessità del verbale di immissione nel possesso in contraddittorio, come disciplinato dall’articolo 24, l’art. 22, invece, non sembra prevedere tale necessità non contenendo alcun riferimento all’articolo 24”.Il Ministero ha precisato che l’auspicata interpretazione dell’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001 – ovvero la asserita non necessità del contraddittorio con l’espropriato in sede di redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione nel possesso - eviterebbe la convocazione in loco di un ingente numero di proprietari, garantendo una maggiore celerità dell’azione amministrativa, assicurando altresì il rigoroso rispetto dei tempi di realizzazione del progetto.Sono stati, pertanto, posti i seguenti due quesiti: 1) se, sussistendo i presupposti previsti dalle lettere a) e b) del comma 2 dell’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, la formulazione della norma (“Il decreto di esproprio può altresì essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità”) ed il mancato richiamo, nel contesto del medesimo articolo 22, all’articolo 24 del medesimo d.P.R. n. 327/2001 debbano essere interpretati “nel senso ipotizzato dallo scrivente Ministero e, cioè, nel senso che l’applicazione del richiamato art. 22 TU espropri debba avvenire con le seguenti modalità:- emanazione del decreto d’esproprio ex art. 22 D.P.R. 327/2001 contenente la determinazione urgente dell’indennità;- esecuzione del decreto mediante immissione nel possesso e contestuale redazione del verbale di stato di consistenza con assistenza di due testimoni, senza contraddittorio con il proprietario;- trascrizione (“senza indugio”) del decreto presso i registri immobiliari;- notifica del decreto di esproprio contenente la determinazione urgente dell’indennità ai singoli destinatari per la parte di interesse, unitamente al verbale di immissione nel possesso (con lo stato di consistenza), con invito agli stessi destinatari di comunicare, nei trenta giorni successivi, l’eventuale condivisione dell’importo offerto”;2) se, sussistendo i presupposti previsti dalle lettere a) e b) del comma 2 dell’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, “anche l’esecuzione dei provvedimenti di occupazione temporanea emessi ai sensi dell’articolo 49 TU debba avvenire senza particolari formalità, in assenza di contraddittorio con i proprietari”.Con parere interlocutorio 24 luglio 2018, n. 1904, la Sezione ha invitato il Ministero richiedente a “fornire un quadro esauriente circa le modalità con le quali l’indicata disposizione è stata fino ad oggi applicata e se, in particolare, sono state già dettate disposizioni di carattere generale per l’esecuzione dei provvedimenti di esproprio riguardanti la realizzazione di opere per le quali risultava possibile l’applicazione dei commi 1 e 2 dell’art. 22 in questione, con la determinazione urgente dell’indennità di espropriazione”.Con successiva nota del 23 ottobre 2019 indicata in epigrafe, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in adempimento a quanto richiesto dal menzionato parere interlocutorio, ha rappresentato che: “[…] i conseguenti approfondimenti effettuati hanno evidenziato che, sino ad oggi, le modalità di applicazione dell’art. 22 del DPR 327/2001 sono state differenti da quelle ipotizzate nei quesiti di cui sopra e che il contraddittorio con gli espropriati in sede di immissione del possesso e redazione dello stato di consistenza è stato, invece, sempre garantito. Inoltre, alla scrivente non risultano disposizioni di carattere generale per l’esecuzione dei provvedimenti di esproprio riguardanti la realizzazione di opere per le quali risultava possibile l’applicazione dei commi 1 e 2 dell’art. 22 in questione”.Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha, inoltre, trasmesso la nota di TELT prot. n. 5582 del 26 settembre 2018, nonché la nota di R.F.I.-Rete ferroviaria italiana prot. n. 5897 del 9 ottobre 2018.Il Promotore Pubblico TELT, nella citata nota del 26 settembre 2018, ha evidenziato di non esserle “noti precedenti applicativi e giurisprudenziali che chiariscano la questione interpretativa che si è proposto di sottoporre all’esame” di questo Consiglio di Stato, evidenziando altresì che “non sono note alla scrivente disposizioni di carattere generale diverse ed ulteriori rispetto a quelle contenute nel DPR 327/2001 concernenti l’esecuzione di provvedimenti di esproprio riguardanti la realizzazione di opere per le quali risulta possibile l’applicazione del citato art. 22 del medesimo DPR”.R.F.I.-Rete ferroviaria italiana, nella menzionata nota del 9 ottobre 2018, ha precisato di utilizzare “di regola” la procedura espropriativa di cui all’articolo 22-bis del d.P.R. n. 327/2001, in quanto “il procedimento ai sensi dell’art. 22 è stato utilizzato sporadicamente in passato”.R.F.I. tuttavia ha evidenziato che, nei casi in cui si è seguita la procedura di cui all’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, “il decreto di esproprio viene notificato ai proprietari catastali del bene, con l’indicazione […] del luogo, del giorno e dell’ora in cui il decreto verrà eseguito mediante l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio, con la redazione del verbale di cui all’art. 24 in contraddittorio con l’espropriato […]”.Infine R.F.I. ha puntualizzato che sia Italferr s.p.a. (che si occupa di gran parte dei procedimenti espropriativi per conto della stessa R.F.I.), sia le Direzioni interne che direttamente gestiscono i procedimenti espropriativi “non hanno delle disposizioni specifiche riguardo al ricorso a tale tipo di procedimento, trattandosi di una modalità seguita in un numero di casi ristretto ove rapportato all’elevato numero di procedimenti che ogni anno vengono posti in atto”.Considerato:Con riferimento al primo quesito, la quaestio iuris sottoposta all’esame della Sezione può essere così riassunta: se il comma 2 dell’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, laddove prevede che, al ricorrere di determinati presupposti, “Il decreto di esproprio può altresì essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità” debba essere interpretato nel senso che la locuzione “senza particolari indagini o formalità” deroghi alla necessità del contraddittorio procedimentale con il proprietario espropriato, previsto dall’articolo 24, comma 3, del medesimo d.P.R., in sede di redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione nel possesso. La Sezione, pur comprendendo le ragioni di celerità dell’azione amministrativa evidenziate dal Ministero richiedente ai fini della sollecita realizzazione dell’importante e strategico collegamento ferroviario Torino-Lione, ritiene che l’interpretazione dell’articolo 22 cit. fatta propria dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non possa essere condivisa, dovendosi al contrario sempre garantire – alla luce dell’attuale dato positivo – il contraddittorio con il proprietario espropriato ai sensi dell’articolo 24, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001, in sede di redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione nel possesso. Infatti, come si evince agevolmente dalla stessa rubrica dell’articolo 22, il procedimento semplificato ivi previsto non riguarda la procedura espropriativa in generale – che comunque resta condizionata secondo lo schema procedurale delineato dall’articolo 8 del d.P.R. n. 327/2001 – bensì solo la preventiva determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio, il cui sub-procedimento di stima – a differenza di quanto previsto dal precedente articolo 20 – subisce una consistente accelerazione, consentendosi in questo caso la determinazione unilaterale dell’indennità provvisoria di espropriazione e, in tal senso, deve essere interpretata la locuzione contenuta nell’articolo 22 cit. “senza particolari indagini o formalità”: ovvero come riferita al solo sub-procedimento di determinazione urgente dell’indennità provvisoria.Di conseguenza, se è vero che l’articolo 22 cit. non contiene un espresso riferimento all’articolo 24 del d.P.R. n. 327/2001, è anche vero che da tale omissione non possono derivare le conseguenze volute dal Ministero richiedente, dal momento che la procedura espropriativa delineata dall’articolo 22 cit. risulta accelerata con riferimento esclusivo al sub-procedimento di determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, in deroga alla procedura di stima in contraddittorio di cui al precedente articolo 20, senza però che la portata acceleratoria di cui all’articolo 22 in esame possa comportare alcuna ulteriore deroga alle successive fasi del procedimento espropriativo.La non condivisibilità della interpretazione esposta dal Ministero richiedente emerge anche sol che si consideri che il successivo articolo 22-bis del medesimo d.P.R. n. 327/2001 - nel prevedere un ulteriore sub-procedimento ancor più accelerato di quello di cui all’articolo 22 in esame e nel consentire una occupazione d’urgenza ancor prima della emanazione del decreto di esproprio - richiama comunque, al comma 4, le garanzie del contraddittorio di cui all’articolo 24 al momento della immissione nel possesso.A fortiori tali basilari garanzie procedimentali devono essere osservate seguendo l’iter delineato dall’articolo 22 del d.P.R. n. 327/2001, considerando inoltre che una eventuale deroga alla garanzia del contraddittorio procedimentale di cui all’articolo 24, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001 avrebbe dovuto essere espressamente prevista dal Legislatore e non può essere ricavata in via interpretativa.Infine, per quanto concerne il secondo quesito riguardante l’articolo 49 del d.P.R. n. 327/2001, si ritiene sufficiente rilevare che la garanzia del contraddittorio con il proprietario, in sede di redazione del verbale sullo stato di consistenza dei luoghi al momento della immissione nel possesso, risulta espressamente prevista dal comma 4 del medesimo articolo, senza alcuna possibilità di deroga.Nei termini esposti è il parere della Sezione.P.Q.M.La Sezione esprime il parere nei sensi di cui in motivazione.IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOCarola CafarelliMichele Pizzi