urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.C:parere:00000-000027IN20180090320200917165713877.xml20180090320200917165713877.docm201800903\201800903.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione C\2018\201800903\ParerePaolo Troiano11/10/2020 23:05:31CLAUDIO TUCCIARELLI17/09/2020 17:48:3112/10/2020NNFalsoConsiglio di StatoSezione Consultiva per gli Atti Normativiha pronunciato la presentePAREREAdunanza di Sezione del 3 settembre 2020Paolo Troiano, PresidenteAntimo Prosperi, ConsigliereMichele Pizzi, ConsiglierePaolo Aquilanti, ConsigliereGiuseppe Rotondo, ConsigliereClaudio Tucciarelli, Consigliere, EstensoreSchema di decreto recante il regolamento in materia di definizione delle opere audiovisive di espressione originale italiana di cui all’art. 44-sexies del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (“testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”);Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, Ufficio legislativo. Vista la nota del 9 maggio 2018, prot. n. 11722, di trasmissione della relazione di pari data, con la quale il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ha chiesto il parere sul decreto in oggetto;visto il proprio parere interlocutorio n. 1450/2018 emesso nell’Adunanza del 24 maggio 2018;vista le note n. 0017957 del 15 luglio 2020 e n. 0020533 dell’11 agosto 2020 del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo;esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli.Premesso:1. Con la nota del 9 maggio 2018, prot. n. 11722, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ha inizialmente trasmesso, per il prescritto parere, lo schema di regolamento.Tale schema è stato predisposto in attuazione dell’art. 44-sexies, comma 1, lettera a), del d. lgs. n. 177 del 2005 (“Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”), introdotto dall’art. 2, comma 1, del d. lgs. n. 204 del 2017, che ha sostituito l'intero Titolo VII del citato Testo unico.In base all’art. 44-sexies, nel testo oggi vigente:«1. Con uno o più regolamenti dei Ministri dello sviluppo economico e dei beni e delle attività culturali e del turismo, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sentita l'Autorità, sono stabiliti, sulla base di principi di proporzionalità, adeguatezza, trasparenza ed efficacia:a) la definizione delle opere audiovisive, ovunque prodotte, di espressione originale italiana, con particolare riferimento a uno o più elementi quali la cultura, la storia, la identità, la creatività, la lingua ovvero i luoghi; b) le sotto quote riservate alle opere di cui alla lettera a) ai sensi degli articoli 44-bis, commi 2 e 3, 44-ter, commi 1-bis, 2, 3-bis e 4-bis, e 44-quater, comma 5, comunque nella misura non inferiore alle percentuali ivi previste. 2. Il regolamento o i regolamenti di cui al presente articolo, tenuto conto delle caratteristiche e dei contenuti dei palinsesti dei fornitori di servizi media audiovisivi, nonché dei livelli di fatturato da essi realizzato, possono prevedere ulteriori sotto quote a favore di particolari tipologie di opere audiovisive prodotte da produttori indipendenti, con specifico riferimento alle opere realizzate entro gli ultimi cinque anni, alle opere cinematografiche e audiovisive di finzione, di animazione o documentari originali o ad altre tipologie di opere audiovisive.3. Nel caso di opere cinematografiche e audiovisive di finzione, di animazione o documentari originali di espressione originale italiana prodotte da produttori indipendenti, il regolamento o i regolamenti di cui al presente articolo prevedono che gli obblighi di investimento di cui all'articolo 44-ter e all'articolo 44-quater sono assolti mediante l'acquisto, il pre-acquisto o la co-produzione di opere. Il regolamento o i regolamenti, tenuto conto di eventuali appositi accordi stipulati fra le Associazioni di fornitori di servizi di media audiovisivi ovvero fra singolo fornitore di servizi di media audiovisivi e le associazioni di categoria maggiormente rappresentative dei produttori cinematografici e audiovisivi italiani, prevedono altresì: a) specifiche modalità di assolvimento degli obblighi di cui agli articoli 44-bis, 44-ter, e 44-quater, con particolare riferimento alle condizioni di acquisto, pre-acquisto, produzione e co-produzione delle opere. In particolare, le modalità di assolvimento degli obblighi e gli assetti contrattuali e produttivi relativi a opere cinematografiche e audiovisive di finzione, di animazione o documentari originali, di espressione originale italiana ovunque prodotte, devono assicurare che il ruolo e l'apporto dei produttori indipendenti non sia un ruolo meramente esecutivo; b) i criteri per la limitazione temporale dei diritti di utilizzazione e sfruttamento delle opere e per le modalità di valorizzazione delle stesse sulle diverse piattaforme. 4. Il regolamento o i regolamenti di cui al presente articolo sono aggiornati a cadenza almeno triennale, anche sulla base delle relazioni annuali predisposte rispettivamente dall'Autorità ai sensi dell'articolo 44-quinquies, comma 4, e dalla Direzione generale Cinema del Ministero per i beni e le attività culturali, ai sensi dell'articolo 12, comma 6, della legge 14 novembre 2016, n. 220, nonché dei risultati raggiunti dalle opere promosse mediante l'assolvimento degli obblighi di investimento e all'efficacia delle condizioni contrattuali impiegate».Il nuovo regolamento è volto a superare la disciplina attualmente contenuta, in tema di definizione e procedure di riconoscimento delle opere cinematografiche di espressione originale italiana, dall'art. 1 del decreto dei Ministri dello sviluppo economico e dei beni e delle attività culturali del 22 febbraio 2013, avente ad oggetto la “definizione di opere cinematografiche di espressione originale italiana e procedura di riconoscimento”.La base normativa primaria per l’adozione del regolamento interministeriale è dunque costituita dall’art. 44-sexies del d.lgs. n. 177/2005 “Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”.Lo schema di regolamento in esame non interviene sulle sotto quote riservate alle opere audiovisive, di cui all'articolo 44-sexies, comma 1, lettera b), del Testo Unico, né sulle materie di cui al medesimo articolo 44-sexies, comma 3.Il medesimo articolo 44-sexies è stato poi ulteriormente modificato dal decreto-legge 28 giugno 2019, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2019, n. 81, che ha espunto la previsione del parere parlamentare sullo schema di regolamento e introdotto modifiche di coordinamento con altre modificazioni del d.lgs. da parte del medesimo decreto-legge, con riguardo a ulteriori sottoquote o riserve di percentuale, a vario titolo in favore di opere cinematografiche di espressione originale italiana (v. art. 44-ter, commi 1-bis, 2, 3-bis e 4-bis; art. 44-quater, comma 5). Nel silenzio della relazione illustrativa sul nuovo schema di regolamento, è da dedurre che neppure tali modifiche interessino lo schema di regolamento in esame e che esse siano destinate a costituire oggetto di un distinto regolamento.E’ bene tenere conto, inoltre, che rilevano ai fini dei contenuti propri del regolamento in esame anche: la legge 14 novembre 2016, n. 220, recante «Disciplina del cinema e dell'audiovisivo»; il decreto del Ministro per lo sviluppo economico e del Ministro per i beni e le attività culturali 22 febbraio 2013, recante «Definizione di opere cinematografiche di espressione originale italiana e procedura di riconoscimento»; il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 luglio 2017, recante «Disposizioni per il riconoscimento della nazionalità italiana delle opere cinematografiche e audiovisive»; il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo 14 luglio 2017, recante «Individuazione dei casi di esclusione delle opere audiovisive dai benefici previsti dalla legge 14 novembre 2016, n. 220, nonché dei parametri e requisiti per definire la destinazione cinematografica delle opere audiovisive»; il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo 31 luglio 2017, recante «Disposizioni applicative in materia di contributi selettivi di cui all'articolo 26 della legge 14 novembre 2016, n. 220».2. Quanto all’iter antecedente all’adozione dello schema, l’Amministrazione ha evidenziato di avere sottoposto la relativa bozza alle principali emittenti (Rai, Mediaset, Sky Italia, La7, Discovery Italia, Fox Network group, Viacom International, the Walt Disney company Rai) e alle associazioni di categoria (Associazione nazionale industrie cinematografiche audiovisive multimediali - ANICA e Associazione produttori televisivi - APT).L’Amministrazione, infine, faceva presente di avere acquisito il nulla osta del Ministero dello sviluppo economico - espresso con la nota prot. n. 7960 del 6 aprile 2018 - e il prescritto parere da parte dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) che, con la nota prot. n. 36335 del 4 maggio 2018, ha formulato alcuni rilievi relativi all’articolato, che sono stati nella quasi totalità accolti dall’Amministrazione proponente tramite “opportune modifiche” del testo regolamentare. 3. Lo schema di decreto, corredato dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) e dall’analisi tecnico-normativa (A.T.N.), si componeva in origine di cinque articoli e di due tabelle:- art. 1 (“Opera di espressione originale italiana”) che individua i requisiti necessari al fine di poter qualificare un’opera, ovunque prodotta, come “espressione originale italiana”, esplicitandoli in parte direttamente e in parte rinviando alle tabelle 1 e 2 allegate al regolamento;- art. 2 (“Qualifica di opera di espressione originale italiana”) che disciplina le modalità per ottenere, da parte delle imprese cinematografiche e audiovisive, la qualifica di opera di espressione originale italiana, introducendo il ricorso al meccanismo dell’autocertificazione;- art. 3 (“Elenco delle opere di espressione originale italiana”) che dispone che la Direzione generale cinema del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo sia tenuta a predisporre un apposito elenco delle opere di espressione originale italiana, disponibile on line e costantemente aggiornato;- art. 4 (“Clausola di invarianza finanziaria”) che stabilisce che la Direzione generale cinema del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo deve attuare le disposizioni di cui al presente schema nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente;- art. 5 (“Entrata in vigore”) che statuisce che il presente regolamento entra in vigore dal sessantesimo giorno successivo alla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale;- Tabella 1, che individua puntualmente i requisiti per il riconoscimento delle opere europee come opere di espressione originale italiana; - Tabella 2, che individua i requisiti per il riconoscimento delle opere europee di animazione come opere di espressione originale italiana.4. Con il parere interlocutorio n. 1450/2018 reso nell’adunanza del 24 maggio 2018, questa Sezione ha rilevato che: lo schema non è stato adottato dai Ministri richiamati sotto la forma di decreto interministeriale come previsto dalla norma primaria ma - come emerge dalla sua epigrafe - dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo “di concerto” con il Ministro dello sviluppo economico; peraltro, in atti non risultava trasmesso neanche il formale concerto del Ministro dello sviluppo economico, essendo stato depositato esclusivamente il nulla osta all’adozione del presente atto normativo, espresso dal Capo dell’Ufficio legislativo del precitato dicastero con la nota prot. n. 7960 del 6 aprile 2018.La Sezione, pertanto, al fine di evitare che la suddetta omissione si rifletta sulla legittimità del provvedimento normativo, ha sospeso l’espressione del parere in attesa che l’Amministrazione predisponga il regolamento nei termini previsti dalla normativa primaria di riferimento, ovvero attraverso l’adozione di un decreto interministeriale predisposto dal Ministro dello sviluppo economico e dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo.La Sezione ha inoltre formulato una serie di osservazioni di carattere contenutistico e di natura redazionale.5. L’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, con nota del 15 luglio 2020 (prot. n. 0017957), ha trasmesso il nuovo schema unitamente alle relazioni illustrativa, A.I.R. e A.T.N., e allo scambio di note, ai fini dell’assenso al decreto interministeriale, del capo di gabinetto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo e del capo di gabinetto del Ministro dello sviluppo economico. Entrambe le note sono state sottoscritte d’ordine del ministro.Un ulteriore nuovo schema, con l’aggiunta di due modifiche, è stato infine inviato dall’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo l’11 agosto 2020 (prot. n. 0020533), unitamente all’assenso al nuovo testo del decreto interministeriale, espresso, d’ordine del ministro, dal capo di gabinetto del ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo e dal capo di gabinetto del ministro per lo sviluppo economico (la nota di quest’ultimo, a ben vedere, non reca la clausola “d’ordine del ministro” ma si limita a confermare ulteriormente il nulla osta all’ulteriore corso del provvedimento).E’ stato inoltre trasmesso dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo un testo a fronte tra il primo schema di regolamento e quello oggi all’esame.Considerato:6. Ad avviso della Sezione, prima ancora di considerare i contenuti nell’ultima stesura dello schema di decreto, occorre valutare preliminarmente i seguenti aspetti.In primo luogo è da sottolineare che non è stata predisposta una relazione tecnica e che, pertanto, essa non è stata positivamente verificata da parte della Ragioneria generale dello Stato, in particolare con riferimento alla clausola di invarianza finanziaria. La disposizione relativa all’invarianza finanziaria richiede, invece, di essere confermata dalla Ragioneria generale dello Stato, non essendo sufficiente la mera enunciazione normativa per sottrarsi a tale verifica.In secondo luogo, si auspica che, per un compiuta e coordinata attuazione dell’art. 44-sexies, venga data attuazione in tempi più brevi anche alle disposizioni di cui al comma 2, lettera b), e al comma 3.Ciò premesso, di seguito sono indicati, per ciascun articolo del nuovo schema, i profili per i quali non sono state recepite le osservazioni svolte nel parere interlocutorio della Sezione ed eventuali aspetti che, ad avviso della Sezione, richiedono alcuni affinamenti ulteriori, in connessione con le modifiche introdotte. 7. Venendo dunque ai contenuti, il nuovo schema di regolamento risulta adesso così strutturato:- articolo 1 (Definizioni), contenente rinvio ad altre disposizioni di legge o regolamento e una serie di definizioni espressamente indicate;- articolo 2 (Opera di espressione originale italiana), contenente una serie di specificazioni sui requisiti che deve soddisfare l'opera europea per essere considerata di espressione originale italiana, sia essa opera europea cinematografica, televisiva e web di finzione, di animazione e di documentario originale oppure opera europea di diverso tipo;- articolo 3 (Riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana), concernente il procedimento per il riconoscimento del possesso dei requisiti per la qualifica di opera audiovisiva di espressione originale italiana;- articolo 4 (Elenco delle opere di espressione originale italiana), relativo all’inserimento delle opere di espressione originale italiana in un apposito elenco, disponibile online;- articolo 5 (Clausola di invarianza finanziaria);- articolo 6 (Disposizioni finali e transitorie), concernente la decorrenza dell’applicazione del nuovo regolamento, l’abrogazione dell’art. 1 del decreto interministeriale 22 febbraio 2013, la disciplina delle istanze per il riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana, già presentate ai sensi dell'articolo 1 di tale decreto interministeriale 22 febbraio 2013;- tabelle 1 e 2, concernenti i requisiti per il riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana.8. Sono di seguito elencate le singole partizioni dello schema, con l’indicazione delle osservazioni o rilievi della Sezione.8.1. PremesseLe premesse sono state aggiornate, sia con riguardo al riferimento al decreto interministeriale sia con riguardo al citato decreto-legge n. 59/2019 sia con riferimento a ulteriori decreti del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e al decreto del Presidente del Consiglio 11 luglio 2017, recante «Disposizioni per il riconoscimento della nazionalità italiana delle opere cinematografiche e audiovisive».Nessun rilievo8.2. Art. 1 (Definizioni)La Sezione, con il proprio parere interlocutorio, aveva rilevato, in relazione al contenuto dell’art. 1, che il medesimo al comma 1 richiamava la definizione di “opere europee” recata dall’art. 2, comma 1, lettera cc), del d. lgs. n. 177 del 2005. In proposito la Sezione aveva ritenuto che nella presente sede regolamentare sarebbe auspicabile non limitarsi al succitato richiamo, per procedere a una esplicitazione della succitata norma al fine di limitare possibili dubbi interpretativi sul contenuto del comma in questione. Il nuovo schema – oltre a non prevedere più la disposizione (precedente comma 3) che escludeva espressamente alcune opere cinematografiche e audiovisive in coproduzione, compartecipazione o produzione internazionali, per le quali la partecipazione dell’impresa italiana fosse solo finanziaria (v. ultra) – contiene invece un lungo elenco di definizioni, per un totale di 14 commi, che va ben oltre la specificazione delle “opere europee”. La definizione di “opere europee” è, infatti, contenuta nel comma 2 e nel comma 3 dello schema. Tali commi, sebbene con una parziale ricomposizione formale, corrispondono alla definizione prevista dall'art. 2, comma 1, lettera cc), del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177. I commi da 4 a 14 dello schema contengono le definizioni di «opera audiovisiva», «opera audiovisiva di nazionalità italiana», «opera audiovisiva in coproduzione internazionale», «opera audiovisiva in compartecipazione internazionale», «opera audiovisiva di produzione internazionale», «partecipazione prevalentemente finanziaria», «documentario», «opera di animazione», «fornitore di servizi di media», «servizio di media audiovisivo lineare» o «radiodiffusione televisiva», «servizio di media audiovisivo non lineare» o «servizio di media audiovisivo a richiesta». In ciascun comma, oltre alla definizione è fatto rinvio espresso anche alle disposizioni in cui tale definizione è contenuta.Nel richiamare le definizioni contenute in molteplici atti previgenti, di rango primario e non, occorre tenere conto del fatto che talora sono già presenti nell’ordinamento definizioni, contenute sia in disposizioni aventi forza di legge sia in successivi decreti. Ad esempio, l’art. 1, comma 4, dello schema contiene la definizione di «opera audiovisiva» e richiama l'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 14 novembre 2016, n. 220, e il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo 31 luglio 2017. Alla definizione di carattere generale, corrispondente alle definizioni di legge, fa poi seguito la distinzione in «film» od «opera cinematografica», la cui definizione è fondata sulla legge, e in «opera televisiva» e «opera web», fondata sul citato decreto ministeriale del 31 luglio 2017.Inoltre, non sono richiamate le definizioni contenute nell’art. 1, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio 11 luglio 2017, recante «Disposizioni per il riconoscimento della nazionalità italiana delle opere cinematografiche e audiovisive», pur richiamato in premessa. Si considerino ad esempio: il richiamo all’Accordo di coproduzione cinematografica e audiovisiva (art. 1, comma 6, dello schema) a fronte della definizione di “Accordi di coproduzione cinematografica” di cui all’art. 1, comma 3, lettera a), del citato D.P.C.M.; il richiamo alla “opera audiovisiva di produzione internazionale» (art. 1, comma 8, dello schema) a fronte della definizione, non coincidente, di “opere audiovisive di produzione internazionale” di cui all’art. 1, comma 3, lettera d), del citato D.P.C.M.L’esigenza di chiarezza perseguita con l’inserimento nello schema in esame delle definizioni può essere soddisfatta attraverso la tecnica del rinvio alle corrispondenti disposizioni, secondo l’ordine gerarchico delle fonti normative. Il rinvio con finalità definitorie dovrà essere effettuato – ove esistenti – alle disposizioni di rango primario oppure, in mancanza, a quelle di rango secondario (a titolo meramente esemplificativo, tale tecnica non è seguita dallo schema per la definizione di “documentario” o di “opere di animazione”, contenute nei commi 10 e 11, in cui è fatto richiamo al decreto ministeriale 31 luglio 2017 anziché alle corrispondenti disposizioni contenute nell’art. 2 della legge n. 220/2016). Sono, invece, da confermare per esteso nello schema le definizioni che non siano già presenti in previgenti disposizioni (sarebbe il caso, da quanto emerge dall’ultima stesura dello schema, del comma 9, relativo alla partecipazione prevalentemente finanziaria, tra l’altro direttamente incidente sulla disciplina dell’art. 2).Sotto il profilo redazionale si suggerisce di contraddistinguere con numeri arabi le partizioni interne a lettere (v. comma 2, lettera d).8.3. Art. 2 (Opera di espressione originale italiana)Il contenuto dell’articolo è sostanzialmente nuovo ed è diretto a precisare quale debba essere considerata “opera di espressione originale italiana”, in particolare con riguardo alla partecipazione di carattere finanziario da parte dell’impresa.La Sezione, nel proprio parere interlocutorio, aveva sottolineato che non era stata accolta l’osservazione, contenuta nel parere dell’AGCOM, relativa alla necessità di “definire meglio, ovvero circostanziare, la portata della partecipazione finanziaria richiamata al comma 3 dell’art. 1, relativamente alle coproduzioni, ovvero produzioni internazionali, in ragione della molteplicità di accezioni che tale espressione può assumere […]”. La Sezione aveva quindi rilevato che l’art. 1, comma 3, dello schema originario, nel richiamare le opere cinematografiche in cui la partecipazione delle imprese italiane sia “puramente finanziaria”, risultava formulato in maniera non adeguatamente dettagliata, tenendo conto dell’ampia portata dell’espressione ivi recata. Aveva, quindi, ritenuto fondato il rilievo formulato dall’Autorità e invitato l’Amministrazione proponente a valutare la possibilità, in sede di stesura definitiva del regolamento, di precisare ulteriormente il contenuto del comma 3 dell’art. 1, al fine di evitare non auspicabili contrasti interpretativi sul punto.Dal nuovo schema è stato espunto, come si è visto, il comma 3 dell’art. 1 dello schema originario ed è stato introdotto l’art. 2, che puntualizza i requisiti sostanziali, e non più solo quelli procedurali, previsti dall’originario art. 2 (ora art. 3 del nuovo schema). L’art. 2 precisa che, ai fini dell'assolvimento degli obblighi di programmazione e di investimento da parte di fornitori di servizi di media audiovisivi lineari e a richiesta previsti, rispettivamente, dagli articoli 44-bis, 44-ter e 44-quater del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, l'opera audiovisiva di espressione originale italiana è l'opera europea, come definita all'articolo 1, commi 2 e 3, del presente decreto, che rientri in almeno una delle seguenti tipologie: a) le opere europee in cui la ripresa sonora diretta sia integralmente o principalmente in lingua italiana o in dialetti italiani; nel caso di opere ambientate, anche in parte, in regioni italiane in cui risiedono le minoranze linguistiche di cui all'articolo 2 della legge n. 482 del 1999 o nelle quali siano presenti personaggi provenienti dalle medesime regioni, le relative lingue sono equiparate alla lingua italiana purché l'utilizzo della lingua risulti strettamente funzionale alle esigenze narrative dell'opera; b) le opere cinematografiche, televisive e web di finzione, di animazione e di documentario originali che abbiano ottenuto il riconoscimento della nazionalità italiana ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 luglio 2017 o ai sensi delle norme vigenti anteriormente al 1° gennaio 2017 (data quest’ultima di efficacia del DPCM 11 luglio 2017), ad esclusione delle opere di cui all'articolo 1, comma 9, in cui la partecipazione dell'impresa o delle imprese italiane sia prevalentemente finanziaria, fatto salvo quanto stabilito alla lettera c); c) le opere cinematografiche, televisive e web di finzione, di animazione e di documentario originali in cui la partecipazione dell'impresa italiana è prevalentemente finanziaria, come definite all'articolo 1, comma 9, che abbiano ottenuto il riconoscimento della coproduzione con provvedimento della Direzione generale Cinema e audiovisivo e che rispettino almeno uno dei seguenti requisiti:i. siano realizzate nell'ambito di un accordo tra un'impresa italiana e un'impresa estera che prevede la successiva realizzazione di un'altra opera in coproduzione internazionale o di produzione internazionale, in cui la partecipazione dell'impresa italiana sia maggioritaria rispetto a quella della impresa non italiana e che possieda caratteristiche tecniche, artistiche ed economiche analoghe e comparabili all'opera considerata;ii. abbiano contenuti di espressione originale italiana, con riferimento a elementi della cultura, della storia, dell'identità, della creatività e dei luoghi, per un punteggio minimo di 100 punti in base ai parametri di cui alle tabelle 1 e 2 allegate al presente decreto;d) le opere europee, diverse dalle opere cinematografiche, televisive e web di finzione, di animazione e dai documentari originali, che abbiano contenuti di espressione originale italiana, con riferimento a elementi della cultura, della storia, dell'identità, della creatività e dei luoghi, per un punteggio minimo di 100 punti in base ai parametri di cui alla tabella 1 allegata al presente decreto.La relazione illustrativa - pur non dando conto delle modifiche volte a recepire l’osservazione dell’AGCOM, fatta propria dal Consiglio di Stato – sottolinea che “rispetto al regime attuale, di cui al decreto interministeriale 22 febbraio 2013, incentrato sul requisito congiunto della nazionalità italiana e della lingua italiana e limitato alle sole opere cinematografiche, è stato costruito un sistema più articolato che, in conformità alle nuove previsioni del Testo Unico, si riferisce all'intera gamma di opere audiovisive e che qualifica l'opera di espressione originale italiana non solo in base alla lingua e alla nazionalità ma anche tenendo conto dei contenuti e dell'apporto creativo italiano. La lingua resta comunque un requisito automatico per il riconoscimento, ma nel caso di opere cinematografiche, televisive e web di finzione, di animazione e di documentario originali (cosiddette opere patrimoniali) il requisito della nazionalità italiana è sufficiente anche in assenza del rispetto del requisito linguistico. Viene introdotto, in aggiunta, un sistema per i programmi televisivi (opere diverse dalle cosiddette patrimoniali), che tipicamente non seguono la procedura per il riconoscimento della nazionalità italiana, calibrato in funzione della presenza di figure professionali e modelli produttivi diversi da quelli riferibili alle opere patrimoniali poc'anzi citate. Il nuovo sistema consiste in un meccanismo a punti articolato nelle tabelle allegate al decreto e basato sulla nazionalità delle figure professionali tipiche di queste produzioni e sui contenuti italiani. In tutti i casi, la verifica dei requisiti è basata su parametri misurabili automaticamente”. La stessa relazione precisa che «è stata riformulata la precedente locuzione "alto contenuto culturale o scientifico" — previsione di cui all'art. 44-bis, comma 3, del TUSMAR, abrogata dal decreto-legge 28 giugno 2019, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 2019, n. 81—sostituita con la locuzione "elementi della cultura, della storia, dell'identità, della creatività e dei luoghi", ancorati ai parametri indicati nelle tabelle allegate». La nuova locuzione è espressamente prevista dall’art. 44-sexies, comma 1, lettera a).Con riguardo alla lettera a) del comma 1, merita ricordare che l’art. 2 della legge n. 482 del 1999 prevede che “In attuazione dell'articolo 6 della Costituzione e in armonia con i princípi generali stabiliti dagli organismi europei e internazionali, la Repubblica tutela la lingua e la cultura delle popolazioni albanesi, catalane, germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino, l'occitano e il sardo”. Valuti l’amministrazione proponente se, nel caso di opere nelle quali siano solamente presenti personaggi provenienti dalle medesime regioni, sia ragionevole l’automatismo dell’equiparazione all’italiano ai fini del riconoscimento dell’opera come espressione originale italiana, fondato sulla sola funzionalità dell’utilizzo della lingua tutelata alle esigenze narrative, senza che sia prevista qualsiasi forma di legame con aree del territorio nazionale. Sotto il profilo redazionale, inoltre, il riferimento alla “legge n. 482 del 1999” dovrebbe essere sostituito da quello integrale alla “legge 15 dicembre 1999, n. 482”.Alla lettera b) andrebbe chiarito se la clausola di esclusione per le opere a partecipazione finanziaria (“ad esclusione delle opere di cui all'articolo 1, comma 9, in cui la partecipazione dell'impresa o delle imprese italiane sia prevalentemente finanziaria, fatto salvo quanto stabilito alla lettera c)”) riguardi la sola disposizione transitoria (riconoscimento della nazionalità italiana delle opere in base alle norme pre-2017) ovvero, come parrebbe più logico, se le opere a partecipazione prevalentemente finanziaria siano comunque sottratte alla disciplina della lettera b) per essere ricondotte a quella della successiva lettera c).Alla stessa lettera b) andrebbero richiamate le norme previgenti al D.P.C.M. 11 luglio 2017. Comunque, le parole “o ai sensi delle norme vigenti anteriormente al 1° gennaio 2017” dovrebbero essere sostituite dalle seguenti “o ai sensi delle norme vigenti alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del medesimo decreto”. Infatti, il D.P.C.M. in questione, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 2017, ha trovato applicazione alle istanze presentate al 1° gennaio 2017, sulla base di quanto previsto dal suo art. 9. Ciò tuttavia non toglie che la normativa previgente di riferimento debba essere quella in essere al 18 agosto 2017, data di pubblicazione del D.P.C.M.Sotto il profilo redazionale si suggerisce, anche in questo caso, di contraddistinguere con numeri arabi le partizioni interne a lettere (v. comma 1, lettera c).8.4. Art. 3 (Riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana)L’art. 3 disciplina la procedura per il riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana. Il parere interlocutorio della Sezione si era soffermato sul corrispondente art. 2 dello schema originariamente trasmesso, svolgendo sette osservazioni, relative ai seguenti aspetti: 1) l’individuazione dei soggetti legittimati ad attestare la sussistenza dei requisiti necessari a ottenere la qualifica di opera di espressione originale italiana; 2) la specificazione del contenuto minimo necessario della dichiarazione; 3) la possibilità, quale ipotesi derogatoria, per le opere diverse da quelle cinematografiche e audiovisive di finzione, di animazione e di documentari originali, di ottenere la qualifica di opere cinematografiche di espressione originale italiana tramite una autodichiarazione che attesti la loro natura di opere “dall’alto contenuto culturale o scientifico”; 4) il richiamo unico operato dall’art. 2, comma 5, del primo schema a una molteplicità di termini temporali; 5) l’esiguità del termine di quindici giorni assegnato all’Amministrazione per riscontrare le istanze di riesame; 6) la possibilità di presentare una autocertificazione semestrale relativa alla sussistenza dei requisiti previsti dal regolamento in relazione alle “opere europee diverse dalle opere cinematografiche e audiovisive di finzione, di animazione e dai documentari originali”, senza che siano individuate in termini puntuali le opere sottoposte a tale regime; 7) la non chiara disciplina transitoria relativa al riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana.Occorre premettere che le osservazioni sono state nel complesso recepite, in riferimento all’art. 3 del nuovo schema di regolamento. Merita, peraltro, svolgere qualche precisazione aggiuntiva.La prima osservazione è stata recepita. La seconda è stata recepita con la previsione (art. 3, comma 1) di un modello che dovrà essere predisposto dalla Direzione generale Cinema e audiovisivo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo. Non è, tuttavia, indicato alcun termine per la predisposizione del modello né sono specificate le forme di pubblicità del medesimo. E’ poi espressamente previsto che l’autodichiarazione – e, dunque, è da intendere, anche il modello – debba indicare il possesso dei requisiti previsti in almeno una delle tipologie di opere europee di cui all’articolo 2, comma 2, lettera cc), del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, e il possesso di almeno uno dei requisiti di cui all’articolo 2 del nuovo decreto.La terza osservazione è stata recepita con la riformulazione dell’art. 2, comma 1, lettera d).La quarta e la quinta osservazione sono state recepite, quanto alla migliore definizione dei termini temporali. Tuttavia, insieme alla previsione di termini più lunghi, è stata inopinatamente espunta l’ipotesi del silenzio-assenso, di cui la Sezione non aveva prospettato la soppressione. Né la relazione espone le ragioni della soppressione delle disposizioni sul silenzio assenso, tanto nel caso della prima istanza quanto in quello della istanza di riesame.Valuti, inoltre, l’amministrazione l’opportunità di specificare quali siano i soggetti legittimati a proporre l’istanza di riesame e se debba trattarsi del medesimo soggetto che ha presentato la prima istanza.Rispetto alla sesta osservazione è stata espunta la disposizione sulla relazione semestrale.La disciplina transitoria, cui fa riferimento la settima osservazione, è ora contenuta nell’art. 6 del nuovo schema (v. ultra).L’art. 3, comma 2, prevede, inoltre, che, entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione, la Direzione generale Cinema e audiovisivo debba comunicare ai soggetti interessati che l’opera soddisfa o meno i requisiti previsti dall’articolo 2 del presente decreto. E’ opportuno che venga precisato nel testo, per coordinamento con quanto previsto dal comma 1, che la comunicazione debba avere a oggetto la sussistenza di entrambi i requisiti ivi indicati alle lettere a) e b) (possesso dei requisiti previsti in almeno una delle tipologie di opere europee di cui all’articolo 2, comma 2, lettera cc), del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177; possesso di almeno uno dei requisiti di cui all’articolo 2 del presente decreto).8.5. Art. 4 (Elenco delle opere di espressione originale italiana)L’art. 4 dello schema stabilisce che la Direzione generale Cinema e audiovisivo provvede a inserire le opere di espressione originale italiana in un apposito elenco, disponibile online. L’inserimento di un’opera nell’elenco ha esclusivamente valore di pubblicità notizia.Andrebbe chiarito che la pubblicazione deve essere effettuata tempestivamente. Considerato il carattere interministeriale del decreto, la pubblicazione dovrebbe essere effettuata su entrambi i siti istituzionali dei Ministeri interessati. 8.6. Art. 5 (Clausola di invarianza finanziaria)L’art. 5 riproduce l’art. 3 del primo schema. Oltre a quanto già rilevato sub 6, con riguardo all’assenza di verifica da parte della Ragioneria generale dello Stato, è da rilevare che risulterebbe più appropriata l’abituale formulazione “Dall'attuazione del presente regolamento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato”. 8.7. Art. 6 (Disposizioni finali e transitorie)E’ recepita l’osservazione, contenuta nel parere interlocutorio della Sezione, relativa al coordinamento con quanto previsto dall’art. 1 del decreto interministeriale 22 febbraio 2013, di cui è prevista l’abrogazione a decorrere dalla data di efficacia del nuovo decreto. La Sezione ritiene utile evidenziare che, peraltro, in tal modo risulta abrogato anche il comma 2 dell’art. 1 del decreto 22 febbraio 2013, che quantifica nella misura del 50 per cento del “parlato” la prevalenza della lingua italiana o del dialetto nell’opera cinematografica. Valuti l’amministrazione se tale disposizione possa risultare ancora utile ai fini di una più certa applicazione dell’art. 2, comma 1, lettera a), del nuovo regolamento (“opere europee in cui la ripresa sonora diretta sia integralmente o principalmente in lingua italiana o in dialetti italiani”).Inoltre, il comma 3 dell’art. 6 prevede che le istanze per il riconoscimento della qualifica di opera di espressione originale italiana, già presentate ai sensi dell’articolo 1 del decreto interministeriale 22 febbraio 2013 e non ancora definite alla data di entrata in vigore del nuovo regolamento, sono esaminate ai sensi di quanto disposto da esso. Si richiama l’attenzione sul fatto che la disposizione è formulata in modo che alle istanze già presentate si applichino tanto le nuove disposizioni di carattere sostanziale quanto le nuove disposizioni di carattere procedurale. Con riguardo alle disposizioni di carattere procedurale (cfr. art. 3) dovrebbe essere precisata la data da cui decorrano i termini previsti dalla nuova disciplina (ad es. dal sessantesimo giorno dalla data di pubblicazione del nuovo regolamento nella Gazzetta Ufficiale). 8.8. TabelleQuanto alle tabelle, dal testo dell’art. 2 dello schema si ricava che costituisce opera audiovisiva di espressione originale italiana l'opera europea che soddisfi una serie di requisiti; sono ricomprese le opere cinematografiche, televisive e web di finzione, di animazione e di documentario originali in cui la partecipazione dell'impresa italiana è prevalentemente finanziaria, che abbiano ottenuto il riconoscimento della coproduzione e che abbiano contenuti di espressione originale italiana, con riferimento a elementi della cultura, della storia, dell'identità, della creatività e dei luoghi, per un punteggio minimo di 100 punti in base ai parametri di cui alle tabelle 1 e 2. Costituiscono inoltre opera audiovisiva di espressione originale italiana le opere europee, diverse dalle predette opere, che abbiano contenuti di espressione originale italiana, con riferimento a elementi della cultura, della storia, dell'identità, della creatività e dei luoghi, per un punteggio minimo di 100 punti in base ai parametri di cui alla tabella 1. E’ da rilevare tuttavia che l’intestazione della tabella 2 fa riferimento alle sole opere “di animazione” e non anche alle opere cinematografiche, televisive e web di finzione e di documentario originali. E’ dunque necessario un coordinamento tra il contenuto dell’articolo 2, comma 1, lettera c), e l’intestazione della tabella 2.Occorre poi considerare un ulteriore aspetto. Il riconoscimento del punteggio per alcune voci elencate nelle tabelle è condizionato al raggiungimento di una percentuale minima (pari o superiore al 50%). Tuttavia, solo con riferimento ad alcune delle voci cui si accompagna la percentuale minima è espressamente indicato che il mancato raggiungimento della soglia prevista non dà diritto ad alcun punteggio. Se ne dovrebbe desumere che, per le voci per le quali non è, al contrario, presente l’indicazione espressa, il raggiungimento di una soglia inferiore a quella minima darebbe comunque diritto a un punteggio. Una soluzione del genere pare di dubbia ragionevolezza, in quanto renderebbe sostanzialmente inefficace la previsione di una soglia percentuale e rischierebbe di assegnare punteggio anche a indicatori assai deboli dell’espressione originale italiana. In ogni caso, non è neppure esplicitato un metodo per l’attribuzione del punteggio alle opere che raggiungano una percentuale inferiore alla soglia.P.Q.M.Esprime parere favorevole, con le osservazioni di cui in motivazione.IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOCesare Scimia, Cinzia GiglioClaudio Tucciarelli