urn:nir:consiglio.di.giustizia.amministrativa;sezione.1:.sentenza.breve:00000-00002310IN20210044520210530161448173.xml20210044520210530161448173.docm202100445\202100445.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\383 Rosanna De Nictolis\ Sentenza breve00:00:00Sara Raffaella Molinaro30/05/2021 16:22:3831/05/2021NFalsoIl CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANASezione giurisdizionaleha pronunciato la presenteDECISIONERosanna De Nictolis, PresidenteRoberto Caponigro, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, Consigliere, EstensoreMaria Immordino, ConsigliereAntonino Caleca, Consigliere per la riformadella sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 1092/2021, resa tra le parti ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.sul ricorso numero di registro generale 445 del 2021, proposto da Comune di Catenanuova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Girolamo Rubino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Pietro Antonino Scravaglieri, Concetta Maria Iacona, Marco Ingrassia, Rosalinda Proietto, Giuseppe Picone e Prospero Castiglione, rappresentati e difesi dagli avvocati Pietro Maria Mela, Elenio Mancuso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Siciliana, Presidenza della Regione Siciliana, Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica, Roberta Rizzo e Santo Privitera non costituiti in giudizio; Salvina Cirnigliaro, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Pietro Antonino Scravaglieri, Concetta Maria Iacona, Marco Ingrassia, Rosalinda Proietto, Giuseppe Picone, Prospero Castiglione e di Salvina Cirnigliaro;Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Regione Siciliana – Presidenza e Regione Siciliana - Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica; Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2021, tenutasi ex art. 4 del d.l. n. 84 del 2020 e ex art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, così come modificato dall'art. 6 del d.l. n. 44/2021, il Cons. Sara Raffaella Molinaro;Uditi per le parti gli avvocati Pietro Maria Mela e Giuseppe Impiduglia,Considerato presente, ex art. 4 comma 1 penultimo periodo d.l. n. 28/2020 e art. 25 d.l. 137/2020, l'avvocato Girolamo Rubino;Vista la richiesta di passaggio in decisione senza discussione presentata dall'Avvocatura dello Stato con nota di carattere generale a firma dell’Avvocato distrettuale del 2 febbraio 2021;Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.; 1. La controversia riguarda la decadenza del consiglio comunale di Catenanuova e la nomina, in sostituzione, del commissario straordinario, disposta dal Presidente della Regione Siciliana con D.P. 619/Gab del 20.11.2020.2. I signori Pietro Antonino Scravaglieri, Concetta Maria Iacona, Marco Ingrassia, Rosalinda Proietto, Giuseppe Picone e Prospero Castiglione, consiglieri comunali di Catenanuova, hanno impugnato il provvedimento con ricorso al Tar Sicilia – Catania.3. Il Tar, con sentenza 8.4.2021 n. 1092, ha accolto il ricorso.4. Con ricorso n. 445 del 2021 la sentenza è stata appellata dal Comune di Catenanuova davanti a questo CGARS. Al ricorso è stata allegata istanza cautelare.5. Con ricorso incidentale l’Amministrazione regionale ha altresì appellato la sentenza del Tar.6. Nel giudizio di appello si sono costituiti il Commissario straordinario e i ricorrenti in primo grado.7. Alla camera di consiglio del 26.5.2021 la causa è stata definita ai sensi dell'art. 60 c.p.a., così come disposto dall’art. 25 del d.l. 28.10.2020, n. 137, convertito dalla legge 18.12.2020, n. 176, così come successivamente modificato dall’art. 1 comma 17 del d.l. 31.12.2020, n. 183, convertito dalla legge 26.2.2021, n. 21..8. L’appello principale e l’appello incidentale sono meritevoli di accoglimento.9. Si controverte in ordine alla fattispecie che determina la dichiarazione di decadenza del consiglio comunale e la nomina del commissario, individuata in ragione del rapporto fra consiglieri dimessi o comunque persi e numero dei consiglieri che compongono il consiglio comunale.10. Il caso in esame è connotato nei seguenti termini:- nel mese di giugno del 2018 si sono tenute le votazioni per l’elezione del sindaco e del consiglio comunale di Catenanuova e, all’esito della competizione elettorale, sono stati eletti dodici consiglieri comunali, tutti tratti dall’unica lista presentata;- dopo la proclamazione, due degli eletti, Rita Papa e Giuseppe Castelli, hanno rinunciato alla carica di consiglieri comunali per assumere quella di assessore; quindi, non potendosi procedere alla surroga, essendo stata esaurita l’unica lista elettorale, l’organo consiliare ha funzionato con una composizione di dieci membri;- successivamente sono intervenute le dimissioni delle consigliere Caterina Turano e Adele Mazzaglia; il consiglio comunale, pertanto, ha operato con otto componenti;- dopo la presentazione, il 4.10.2020, di una mozione di sfiducia al Sindaco, due consiglieri di maggioranza, Roberta Rizzo e Privitera Santo, già, rispettivamente, assessore e vice sindaco, hanno rassegnato le proprie dimissioni dalla carica di consigliere, determinando la riduzione della compagine a sei componenti;- con nota 5.11.2020 n. 9877 il Segretario generale del Comune di Catenanuova, ritenendo integrata l’ipotesi di cui all’art. 53, comma 3, della legge reg. Sic. 15 marzo 1963, n. 16 (“essendosi dimessi la metà del Consiglieri Comunali alla data del 04 Novembre c.a. e cioè 06 Consiglieri su 12 assegnati, non surrogabili”), ha chiesto all’Assessore regionale per le autonomie locali e della funzione pubblica di nominare un commissario straordinario in sostituzione del consiglio comunale;- con il decreto impugnato il Presidente della Regione Siciliana, dopo aver richiamato la l.r. 15.3.1963, n. 16 e l’art. 11 della l.r. 15.9.1997 n. 35, ha decretato di nominare la dott.ssa Salvina Cirnigliaro, quale segretario comunale, Commissario Straordinario presso il Comune di Catenanuova (EN), in sostituzione del Consiglio comunale, fino alla scadenza naturale dell’Organo ordinario”.11. Vengono in evidenza le seguenti fonti normative:- l’art. 53 del decreto del Presidente della Regione Siciliana 29.10.1955, n. 6 (Ordinamento amministrativo degli enti locali della Regione siciliana), a mente del quale il Consiglio decade (altresì) quando per dimissioni o altra causa abbia perduto la metà dei consiglieri assegnati al Comune, e questi, nei casi previsti dalla legge, non siano stati sostituiti; la decadenza è dichiarata con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale per gli enti locali;- l’art. 53 dell’Orel (l.r. 15.3.1963, n. 16), in base al quale il consiglio decade (altresì) quando per dimissioni o altra causa abbia perduto la metà dei consiglieri assegnati al Comune, e questi, nei casi previsti dalla legge, non siano stati sostituiti; la decadenza è dichiarata con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale per gli enti locali (“Il Consiglio decade altresì quando per dimissioni o altra causa abbia perduto la metà dei Consiglieri assegnati al Comune, e questi, nei casi previsti dalla legge, non siano stati sostituiti”);- l’art. 11 della l.r. 15.9.1997 n. 35, in base al quale la cessazione del consiglio comunale per dimissioni contestuali della maggioranza assoluta dei componenti o per altra causa comporta la nomina da parte dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica di un commissario, il quale resta in carica sino al rinnovo degli organi comunali per scadenza naturale;- l’art. 4 comma 1 della l.r. 8.5.1998 n. 6, ai sensi del quale la disposizione di cui al comma 2 dell'art. 11 della l.r. n. 35/1997 (di cui reca l’interpretazione autentica) va intesa, per quanto riguarda la cessazione dei consigli comunali e provinciali, nel senso che a tal fine non sono considerate le dimissioni da consigliere per opzione alla carica di assessore.12. La risoluzione della presente controversia impone di coordinare le suddette norme.13. L’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e l’art. 53 della l.r. n. 16/1963, come si è visto, ancorano l’esercizio del potere di nomina del commissario straordinario alla perdita, per dimissioni o altro, della metà dei consiglieri comunali assegnati all’ente. Fra di esse non si pone un problema di antinomia, avendo un contenuto analogo.L’interpretazione di dette disposizioni richiede quindi di parametrare il numero di consiglieri persi, per dimissione o altra causa, al numero dei consiglieri assegnati.La nozione di assegnazione fa riferimento alla nozione di attribuzione da parte di un soggetto terzo di qualcuno (il consigliere) a qualcosa d’altro (il consiglio comunale) e si differenzia dalla diversa nozione di assunzione della carica: nell’Orel, infatti, che disciplina l’ordinamento amministrativo degli enti locali, l’art. 43 individua il numero dei consiglieri comunali (assegnati) ai comuni, a seconda del numero di abitanti. L’espressione di consigliere in carica viene utilizzata solo dopo il giuramento di cui all’art. 45. L’art. 38 del d. lgs. n. 267/2000, del resto, nello stabilire che il funzionamento dei consigli è disciplinato dal regolamento, che indica il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevede che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri “assegnati per legge all'ente”, così esplicitando come la nozione di assegnazione sia riferita al conferimento da parte di un terzo, o comunque da parte della legge, mentre il concetto di consigliere in carica presuppone l’effettiva incardinazione nella funzione.Lo stesso art. 6 della l.r. n. 30/2000, nel novellare l’art. 1 della l.r. n. 48/1991, ha stabilito che il funzionamento dei consigli è disciplinato dal regolamento, che prevede, in particolare, le modalità per la convocazione, per la presentazione e la discussione delle proposte e che indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che nelle sedute di seconda convocazione debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri “assegnati per legge” all’ente, con formulazione analoga a quella utilizzata dal d. lgs. n. 267/2000.L’art. 7 del regolamento del consiglio comunale stabilisce, per quanto interessa in questa sede, che l’”entrata e durata in carica” dei consiglieri comunali e il numero dei consiglieri “attribuiti al Comune” sono regolati dalla legge, così differenziando nei termini già illustrati con riferimento al d. lgs. n. 267/2000 la nozione di assegnazione (nel caso di specie attribuzione) dall’”entrata in carica”, precisando altresì che “entrano in carica all'atto della proclamazione”.Peraltro, accogliendo la tesi della coincidenza fra la nozione di consiglieri assegnati e la nozione di consiglieri in carica, si determinerebbe l’abbassamento, a ogni dimissione non surrogata, del quorum (metà dei consiglieri) previsto per la decadenza dell’organo, con l’effetto che questa potrebbe essere dichiarata solo nell’ipotesi in cui rimanga un solo consigliere (che già con due potrebbe continuare a funzionare).Né depone in senso contrario la previsione di cui all’art. 35 dello Statuto comunale (“Le norme integrative o modificative dello Statuto sono deliberate dal Consiglio Comunale con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e le integrazioni o modifiche sono approvate se la relativa deliberazione ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei Consiglieri assegnati”), che impone una maggioranza parametrata in relazione ai consiglieri assegnati, che trova la propria ratio nella rilevanza del voto riguardante le modifiche dello Statuto.Tantomeno rileva in senso diverso da quello sopra illustrato (diversità fra la nozione di consigliere assegnato e la nozione di consigliere in carica) l’art. 23 del regolamento del consiglio comunale, che parametra il quorum per la “validità delle adunanze” alla “maggioranza dei consiglieri in carica” e il successivo art. 37 comma 1 che si riferisce alla “maggioranza dei presenti”.Dette disposizioni infatti, che si riferiscono alla nozione di consigliere in carica e di consigliere presente, debbono essere lette congiuntamente alla sopra richiamata disciplina volta a garantire un numero minimo di consiglieri assegnati all’organo elettivo e alle disposizioni volte a compulsarne la presenza (attraverso, fra l’altro, l’istituto della decadenza di cui all’art. 8 del regolamento del consiglio comunale), dal momento che altrimenti la maggioranza necessaria per adottare le decisioni di competenza del consiglio comunale (quindi le più rilevanti per l’Ente locale) potrebbe essere raggiunta anche sulla base di un numero estremamente esiguo di voti dei rappresentanti della volontà dei cittadini elettori.Nella materia de quo, pertanto, non possono essere sovrapposti i concetti di assegnazione e di (entrata in) carica del consigliere comunale.L’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e l’art. 53 della l.r. n. 16/1963, nel prevedere la decadenza del consiglio per dimissioni o perdita della metà dei consiglieri assegnati al comune, e non sostituibili, non fanno quindi riferimento ai consiglieri in carica ma ai consiglieri assegnati (dalla legge).Sul punto non sussiste antinomia fra l’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e l’art. 53 della l.r. n. 16/1963, così come sopra interpretati, e l’art. 11 della l.r. 15.9.1997 n. 35 e l’art. 4 comma 1 della l.r. 8.5.1998 n. 6. La fattispecie di nomina dell’organo straordinario contenuta nell’art. 11 della l.r. n. 35/1997 si riferisce infatti al venir meno della “maggioranza assoluta dei componenti”, che non contraddice la più specifica indicazione contenuta nella l.r. n. 16/1963, riguardante (“Il Consiglio decade altresì quando per dimissioni o altra causa abbia perduto la metà dei Consiglieri assegnati al Comune, e questi, nei casi previsti dalla legge, non siano stati sostituiti”). Ciò in ragione di quanto sopra illustrato in relazione alla portata dello Statuto comunale e del regolamento del consiglio comunale e attesa la portata ordinamentale, e quindi sistematica, della l.r. n. 16/1963, recante appunto “Ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana” (così anche la giurisprudenza richiamata nella sentenza impugnata: CGARS, sez. cons., parere 24 febbraio 1998, n. 128, Tar Sicilia, Catania, sez. III, 7 marzo 2012, n. 577 e Tar Sicilia, Palermo, sez. I, 19 dicembre 2012, n. 2670 e Tar Sicilia – Catania, sez. I, 23.11.2004, n. 3397).Comunque, anche a ritenere che la previsione di cui all’art. 11 della l.r. n. 35/1997 non possa essere interpretata in senso conforme all’art. 53 della l.r. n. 16/1963, i criteri generali di superamento dell’(apparente) antinomia fra disposizioni normative inducono a ravvisare un rapporto di specialità fra le due disposizioni.L’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e l’art. 53 della l.r. n. 16/1963 prevedono (con formulazione analoga) la decadenza del consiglio comunale quando siano stati persi per dimissioni o altra causa la metà dei consiglieri assegnati al Comune, e questi, nei casi previsti dalla legge, non siano stati sostituiti.L’art. 11 della l.r. 15.9.1997 n. 35, così come interpretato dall’art. 4 comma 1 della l.r. 8.5.1998 n. 6, regolamenta una fattispecie di cessazione del consiglio comunale per dimissioni dei consiglieri comunali caratterizzata dalla contestualità delle medesime e prevede specificamente che non rilevino, a tal fine, le dimissioni da consigliere per opzione alla carica di assessore. Detta ultima previsione è quindi speciale rispetto alla prima, richiedendo un requisito ulteriore, quello della contestualità delle dimissioni, per poter essere applicata. Da un lato, quindi, non si pone il tema di abrogazione tacita di cui all’art. 15 delle Preleggi delle disposizioni di cui all’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e all’art. 53 della l.r. n. 16/1963 ad opera dell’art. 11 della l.r. n. 35/1997 (sul punto è conforme CGARS, sez. giur., 2 marzo 2006, n. 75).Dall’altro lato non rileva nel caso di specie il particolare trattamento riservato dall’art. 11 della l.r. 15.9.1997 n. 35, così come interpretato dall’art. 4 comma 1 della l.r. 8.5.1998 n. 6 (“non sono considerate le dimissioni da consigliere per opzione alla carica di assessore”), in punto di dimissioni rassegnate per assumere la carica di assessore, che non trova corrispondenza nell’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e nell’art. 53 della l.r. n. 16/1963.La previsione contenuta nell’art. 11 della l.r. n. 35/1997, così come interpretato dall’art. 4 comma 1 della l.r. n. 6/1998, presuppone infatti che la perdita del numero minimo di consiglieri comunali assegnati al comune sia avvenuta per dimissioni contestuali.Nel caso di specie, pur essendo state rassegnate, come sopra illustrato, dimissioni al fine di assumere la carica di assessore, non si è invece prodotta la perdita contestuale della maggioranza dei componenti dell’organo.Allo stesso non si applica pertanto la disposizione, dettata in relazione alla sola fattispecie normata dall’art. 11 della l.r. n. 35/1997, che stabilisce l’irrilevanza (ai fini del conteggio del numero dei consiglieri persi) delle dimissioni per assunzione della carica di assessore.Così inquadrata la disciplina della nomina del commissario straordinario per perdita della metà dei consiglieri, si osserva che al Comune di Catenanuova sono stati assegnati dodici consiglieri, così come risulta dalla nota 5.11.2020 n. 9877 (art. 43 della l.r. n. 16/1963 e art. 1 della l.r. n. 11/2015). Se ne sono dimessi sei, compresi i consiglieri che hanno rassegnato le dimissioni per assumere la carica di assessore (ma la circostanza, si è già visto, non è rilevante).Non è stato possibile sostituire i consiglieri cessati per mancanza di ulteriori candidati, come si evince dalla nota del Segretario comunale 5.11.2020 n. 9877. E’ quindi integrata la fattispecie di cui all’art. 53 del d.P.R.S. n. 6/1955 e all’art. 53 della l.r. n. 16/1963, che impone al Presidente della Regione Siciliana di dichiarare decaduto il consiglio comunale e di nominare il commissario quando si siano dimessi o comunque non siano più in carica la maggioranza dei consiglieri assegnati, e questi non possano essere sostituiti, così come avvenuto nel caso di specie.14. In conclusione l’appello principale e l’appello incidentale devono essere accolti e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.La particolarità della questione giuridica sottesa alla presente controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello principale e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo.Spese del doppio grado di giudizio compensate.Così deciso dal C.G.A.R.S. con sede in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2021, tenutasi da remoto e in modalità telematica e con la contemporanea e continua presenza dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnna SantamariaSara Raffaella Molinaro