urn:nir:consiglio.di.giustizia.amministrativa;sezione.1:.sentenza:00000-0000217IN20190095720210724113438445.xml20190095720210724113438445.docm201900957\201900957.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\766 Fabio Taormina\ SentenzaFabio Taormina24/07/2021 20:06:32Sara Raffaella Molinaro24/07/2021 11:45:3626/07/2021NNFalsoIl CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANASezione giurisdizionaleha pronunciato la presenteDECISIONEFabio Taormina, PresidenteRoberto Caponigro, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, Consigliere, EstensoreMaria Immordino, ConsigliereGiovanni Ardizzone, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 2233/2019, resa tra le parti, sul ricorso numero di registro generale 957 del 2019, proposto dalla signora Leonarda Genna, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Giacalone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Legambiente Sicilia Onlus, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Letizia Pipitone e Salvatore Sinatra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Marsala non costituito in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Legambiente Sicilia Onlus;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2021, tenutasi ex art. 4 del d.l. n. 84 del 2020 e ex art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, così come modificato dall'art. 6 del d.l. n. 44/2021, il Cons. Sara Raffaella Molinaro;Uditi per le parti gli avvocati Salvatore Giacalone, Maria Letizia Pipitone e Salvatore Sinatra;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. La controversia ha ad oggetto il permesso di costruire 11 luglio 2018 n. 10, rilasciato dal Comune di Marsala in favore della sig.a Leonarda Genna per la realizzazione di un fabbricato su un lotto di terreno sito in Marsala C.da Ettore Infersa, distinto in catasto al foglio di mappa n. 26 particelle n. 160, 161 e 511.2. Con ricorso al Tar Sicilia – Palermo Legambiente Sicilia onlus ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, il suddetto provvedimento.3. Il Tar, con sentenza 23 settembre 2019, n. 2233, ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato.4. La sig.a Leonarda Genna ha appellato la sentenza di primo grado con ricorso n. 957 del 2019.5. Nel giudizio di appello si è costituita Legambiente Sicilia Onlus.6. Con ordinanza 23 novembre 2020 n. 1091 è stata rilevata d’ufficio ex art. 73 comma 3 c.p.a. la questione dell’avvenuta, o meno devoluzione del secondo motivo del ricorso di primo grado (relativo all’asserita violazione del Piano paesaggistico), al potere cognitorio di questo Giudice d’appello e sono stati nominati due consulenti tecnici d’ufficio al fine di appurare, con le necessarie competenze tecniche, il posizionamento della battigia nella fascia di costa prospicente la Salina Infersa (al fine così di poter applicare la norma di cui all’art. 15 della l.r. n. 78 del 1976, che prescrive l’inedificabilità assoluta per 150 metri a partire appunto dalla battigia).7. Nelle date del 22 e 23 aprile 2021 i consulenti tecnici d’ufficio hanno depositato la relazione e nella successiva data del 26 maggio 2021 hanno deposito relazione di risposta alle osservazioni di parte.8. All’udienza del 7 luglio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO9. L’appello è fondato per quanto di ragione.10. Con il primo motivo di appello la sig.a Leonarda Genna ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto legittimata Legambiente Sicilia Onlus. Ciò in quanto l’eccezione dedotta in primo grado, e riproposta in appello, riguarda l’interesse a ricorrere e non la legittimazione e coinvolge il profilo della mancata impugnazione della presupposta autorizzazione paesaggistica 9 febbraio 2016, n. 890. In particolare l’appellante ha osservato che, delle due l’una, o la questione dedotta attiene a profili meramente edilizi e allora il ricorso di primo grado è inammissibile per carenza di interesse o la questione attiene alla materia ambientale e paesaggistica e allora il ricorso è inammissibile per mancata impugnazione dell’autorizzazione paesaggistica.10.1. Il motivo non è meritevole di accoglimento.10.2. La disciplina urbanistica e quella paesaggistica si completano in vista della tutela integrata del territorio ma mantengono la loro autonomia, confermata dalla stessa relazione procedimentale che si instaura tra l’attività volta ad adottare il titolo edilizio e la procedura preordinata all’emanazione del titolo paesaggistico.Si tratta di due procedimenti distinti in ragione della diversità degli interessi, finalizzati l'uno alla compatibilità dell'intervento edilizio volto a incidere sul patrimonio paesaggistico e l'altro alla tutela dell'assetto urbanistico in conformità agli strumenti di pianificazione del territorio (Cass. pen., sez. III, 10 marzo 2020, n. 9402).Per realizzare un’opera edilizia nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico occorre l’assenso a fini edilizi e l’assenso a fini paesaggistici, con la conseguenza che in tali aree non si può realizzare un’opera edilizia se non sono presenti entrambi i titoli abilitativi. Recita, infatti, l’art. 146 comma 4 del Codice dei beni culturali e del paesaggio che “L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”.Pertanto il possibile rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell’altro e la mancanza e il diniego del necessario titolo edilizio non consente la realizzazione di un’opera anche se per la stessa è stato rilasciato l’assenso a fini paesaggistici. Per principio consolidato, infatti, l’autorizzazione paesaggistica ha il carattere di atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire. Infatti il rapporto tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire è un rapporto di presupposizione, necessitato e strumentale tra le valutazioni paesistiche e quelle urbanistiche (Cons. St., sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 521).Posto che il permesso di costruire mantiene una propria autonomia, potendo essere negato anche in costanza di un valido e efficacia provvedimento paesaggistico di assenso, esso può essere impugnato per vizi propri anche se l’autorizzazione paesaggistica è divenuta inoppugnabile.Detto ciò, si tratta di valutare se Legambiente Sicilia Onlus è portatrice di un interesse differenziato e qualificato all’impugnazione del permesso di costruire atteso che è incontestato che abbia la legittimazione.La questione che si pone è di valutare se il permesso di costruire può avere, di per sé, una rilevanza ambientale. Il Collegio ritiene che alla domanda debba essere data risposta affermativa.Bisogna infatti distinguere il profilo della competenza, amministrativa e legislativa, ad adottare un determinato atto dal profilo dell’interesse pubblico sotteso all’organizzazione della soggettività pubblica.L’interesse al governo del territorio comprende plurimi aspetti oltre all’urbanistica in senso stretto e all’attività edilizia, quali la protezione ambientale, la tutela del paesaggio, la tutela della salute, nonché la difesa del suolo, dell’aria e dell’acqua (Corte cost. 20 dicembre 1982, n. 239).Nel novero degli interessi che confluiscono nella gestione del territorio l’ordinamento ha introdotto dei criteri ordinatori che delimitino le competenze amministrative e legislative, ripartendo le prime attraverso il coinvolgimento degli enti territoriali e le seconde fra Parlamento e organi elettivi regionali.La ripartizione delle competenze è estremamente rilevante in una materia così complessa anche in ragione degli effetti della medesima sull’efficienza dell’intero sistema e ridonda in profili di illegittimità (amministrativa o costituzionale) se non viene rispettata. Essa risponde alla necessità di individuare il soggetto competente a esercitare gli specifici compiti (cioè ad adottare i provvedimenti tipici previsti dalla legge) al medesimo intestati, nel rispetto delle funzioni demandate ad altri soggetti pubblici interessati dalla materia. In quanto tale essa richiede, in funzione del buon andamento dell’amministrazione, una netta delimitazione delle mansioni, che può soffrire al più la sovrapposizione delle medesime nell’ambito del procedimento amministrativo, da gestire con gli strumenti previsti dall’ordinamento (pareri, assensi, nulla osta, silenzio assenso, conferenze di servizi).Tale ripartizione aspira, in ultima analisi, al conseguimento dell’interesse pubblico sotteso, che si dipana in molteplici rivoli. L’interesse pubblico in quanto tale non richiede, invece, una netta delimitazione al proprio interno, a seconda dei vari profili di cui è composto.Non è inusuale, né impedito dal sistema, che un provvedimento amministrativo risponda al perseguimento di più interessi, soprattutto se essi sono affini e si compendiano nell’ambito della complessiva materia del governo del territorio.Così è anche per il permesso di costruire disciplinato dal t.u. edilizia, nel quale trova sede la legislazione di cornice in materia di edilizia, a sua volta riconducibile al governo del territorio (Corte cost. 24 aprile 2020, n. 70). Ciò in quanto il Comune, valutando la compatibilità dell’intervento edilizio con la pianificazione urbanistica, tutela parimenti anche l’ambiente e il paesaggio, pur non essendogli intestate le funzioni paesaggistiche di cui al d. lgs. n. 42 del 2004.I due tipi di poteri amministrativi in esame non sono assimilabili ma concorrono alla tutela unitaria di un unico bene giuridico avente, però, plurimi profili. Le disposizioni del t.u. edilizia integrano, infatti, “norme dalla diversa estensione, sorrette da rationes distinte e infungibili, ma caratterizzate dalla comune finalità di offrire a beni non frazionabili una protezione unitaria sull’intero territorio nazionale” (sentenza n. 125 del 2017).Il permesso di costruire in quanto tale, pertanto, coinvolge sicuramente gli aspetti del governo del territorio afferenti all’attività edilizia in senso stretto ma può coinvolgere anche ulteriori aspetti del governo del territorio, che si identificano in interessi pubblici limitrofi, quale l’interesse ambientale.Ciò non è impedito dal fatto che il permesso sia stato preceduto da un’autorizzazione paesaggistica perché gli interessi pubblici non sono compartimenti stagni (così come dovrebbe invece essere il riparto delle competenze). Del resto è evidente che l’attività edificatoria determini conseguenze sull’ambiente nel quale si inserisce.D’altro canto non è in discussione che l’associazione appellata sia volta alla tutela dell’ambiente.10.3. Il Collegio ritiene, pertanto, che non possa essere negato nel caso di specie a Legambiente Sicilia Onlus l’interesse a impugnare il permesso di costruire. E ciò anche in mancanza dell’impugnazione dell’autorizzazione paesaggistica.11. Affrontato il tema dell’ammissibilità del ricorso in ragione della sussistenza delle condizioni soggettive dell’azione, il Collegio scrutina il terzo motivo di appello, congiuntamente alla questione rilevata d’ufficio ex art. 73 comma 3 c.p.a. con ordinanza 23 novembre 2020 n. 1091, al fine di delineare il thema decidendum del presente grado di giudizio.Con il terzo motivo di appello la signora Genna ha impugnato “per mera cautela” il capo della sentenza riguardante la seconda censura dedotta con il ricorso introduttivo (riguardante l’asserita violazione del Piano paesaggistico), ”per l’evenienza che lo si volesse a posteriori intendere nel senso di avere statuito l’applicabilità nel caso in esame delle prescrizioni recate dal sopravvenuto adottato Piano Paesaggistico, presunte ostative al rilascio del permesso di costruire gravato in I grado”, provvedendo poi ad argomentare nel merito.Con ordinanza n. 1091 del 2020 questo CGARS ha rilevato d’ufficio la questione dell’avvenuta, o meno devoluzione del secondo motivo del ricorso di primo grado (relativo all’asserita violazione del Piano paesaggistico) al potere cognitorio di questo Giudice d’appello.Nella sentenza impugnata il Tar ha ritenuto di prescindere “dallo scrutinio della seconda censura, ininfluente ai fini del decidere, con cui parte ricorrente contestava la violazione delle disposizioni del piano paesaggistico” dando tuttavia atto che “- il permesso di costruire impugnato è stato rilasciato in data immediatamente successiva alla sentenza di primo grado n. 1216/2018 che aveva annullato il piano paesaggistico; - nelle more del presente giudizio, con sentenza del C.G.A. n. 248/2019 del 18/03/2019, è stato accolto l’appello dell’Amministrazione regionale con la riforma della sentenza di prime cure”.L’appellante ha impugnato “per mera cautela” il suddetto capo della sentenza nel dubbio (espressamente posto) sul fatto che il Tar avesse deciso in merito all’applicabilità nel caso in esame delle prescrizioni recate dal sopravvenuto adottato Piano PaesaggisticoCon memoria depositata il 7 novembre 2019 l’appellata ha affermato che “contrariamente a quanto sostiene l’appellante con il terzo motivo di impugnazione, si ribadisce quanto sostenuto con il ricorso introduttivo e con la memoria conclusiva di primo grado”, procedendo poi ad argomentare nel merito (del rispetto del Piano paesaggistico).Al riguardo si ritiene che il giudice di primo grado non si sia pronunciato, se non incidenter tantum, in punto di applicabilità del Piano paesaggistico al permesso di costruire impugnato, avendo piuttosto deciso di prescindere dallo scrutinio della seconda censura, ininfluente ai fini del decidere, con cui parte ricorrente ha contestato la violazione delle disposizioni del piano paesaggistico.Ciò, da un lato, esonera il Collegio dal valutare il terzo motivo d’appello dedotto dalla signora Genna e, dall’altro lato, ha comportato l’attualizzazione dell’onere di riproposizione dei motivi non esaminati da parte dell’appellata.Tuttavia Legambiente, con memoria di costituzione depositata il 7 novembre 2019, si è limitata a argomentare nel merito del motivo di appello riproposto dall’appellante per mera cautela (con le sorti appena delineate in ragione del fatto che il Tar non si è pronunciato sul punto con la sentenza impugnata), senza riproporre il motivo non esaminato dal Tar.Pertanto il Collegio può prescindere dalla valutazione del profilo relativo alla conformità, o meno, della concessione edilizia impugnata al Piano paesaggistico.In ogni caso, si aggiunge che:- come eccepito da parte appellante, in ragione di quanto sopra argomentato in ordine alla ripartizione delle competenze, è la Soprintendenza a valutare la compatibilità del manufatto con il piano paesaggistico attraverso l’autorizzazione paesaggistica (rilasciata nel caso di specie il 9 gennaio 2016) e quest’ultima, nel caso di specie, non è stata impugnata, con la conseguenza che è precluso a questo Giudice di scrutinare asserite conseguenze dell’annullamento del piano paesaggistico e dell’adozione di un nuovo piano paesaggistico e comunque la conformità alla normativa paesaggistica del titolo edilizio (del resto il Tar, con pronuncia non impugnata dalla ricorrente, ha affermato che la mancata impugnazione del provvedimento della Soprintendenza non comporta la carenza di interesse a contestare, “sotto altri profili”, provvedendo poi a scrutinare nel merito la sola censura di violazione dell’art. 15 della l.r. n. 78 del 1976);- a seguito della consulenza tecnica d’ufficio disposta con ordinanza n. 1091 del 2020 (su cui infra), è stato accertato che l’immobile per cui è causa si trova oltre il limite dei 300 metri dalla battigia.12. Con la seconda censura l’appellante ha dedotto nel merito circa l’erroneità della sentenza gravata che ha ritenuto che i 150 metri vincolati di cui all’art. 15 della l.r. n. 78 del 1976 fossero da conteggiare dal limite interno della Salina e non dal limite esterno verso il mare territoriale, così annullando il permesso di costruire. Ciò per non avere considerato che:- le saline non sarebbero collegate al mare aperto (neppure a mezzo di chiuse) e verrebbero alimentate attraverso idrovore in quanto se la salina e il mare comunicassero l’impianto non potrebbe funzionare;- la Salina Infersa sarebbe (da svariati secoli) di proprietà privata, attualmente distinta nel catasto terreni nel foglio di mappa 35, particella 1, qualità classe SALINA, appartenente alla “Saline Ettore e Infersa s.r.l.”;- la Salina Infersa costituirebbe un lembo di terraferma e la linea di battigia (punto di contatto tra mare e terraferma) sarebbe da individuare nel limite esterno di essa salina verso la laguna, che ne costituirebbe, in un tempo, l’argine impermeabile e il confine della proprietà privata;- la Salina Infersa è alimentata con acqua marina (attraverso idrovore), ma non è affatto collegata (né, si è detto, potrebbe esserlo) al mare aperto, dal quale è fisicamente separata da un argine impermeabile;- tra l’argine interno della Salina Infersa e la strada comunale che la costeggia non si frappone alcun canale navigabile, con bocche di apertura che lo colleghino al mare aperto della laguna ed in cui scorra perciò l’acqua marina, e comunque, se esistesse, sarebbe di proprietà privata.12.1. Il Collegio osserva quanto segue.Il punto nodale è costituito dallo stabilire se il permesso di costruire dell’appellante rispetta il vincolo di inedificabilità assoluta nei 150 metri a partire dalla battigia.Il tema si pone in quanto nella zona prospicente l’edificio di cui al permesso di costruire controverso si trova la Salina Infersa.Si tratta quindi di valutare se la battigia, nel caso di specie, è costituita dal limite esterno della Salina, così non essendovi problemi di rispetto dei 150 metri, o dal limite interno, nel qual caso non sarebbero rispettati i 150 metri.Con ordinanza n. 1091 del 2020 questo CGARS ha nominato due consulenti tecnici al fine di acquisire gli elementi tecnici necessari ai fini di detta valutazione.L’ing. Aronica ha concluso la propria relazione affermando che:- la Salina Infersa si affaccia sulla Laguna dello Stagnone, sistema marino costiero semichiuso con un “forte andamento lagunare" per effetto della debole circolazione dell'acqua, ed è stata realizzata in parte sulla terraferma e in parte sullo specchio acqueo;- nella Laguna sono presenti numerose saline, la cui origine risale ai Fenici, i quali grazie alla presenza di una costa pianeggiante e alla elevata salinità delle acque, legata alle caratteristiche di braccio di mare semichiuso, impiantarono dei bacini per l’estrazione del sale;- l’intervento antropico con la realizzazione di vasche, canali e mulini, che servivano per il funzionamento delle saline, ha modificato e condizionato la morfologia dell’area, quindi, nel dovere definire quale sia la “linea di riva” (o battigia) in corrispondenza della Salina Infersa, considerando questa linea come il luogo di contatto tra la terra e un corpo idrico (nel nostro caso il mare), possiamo concludere che nel caso specifico “la battigia va posizionata proprio in corrispondenza dell’argine esterno della Salina Infersa”;- per le sue particolarità costruttive, “l’argine esterno offre una protezione praticamente assoluta dall’azione delle acque della Laguna che vengono controllate tramite appunto il sistema di chiuse”; questo compito e certamente reso più semplice dal fatto che all’interno della Laguna, date le basse profondita e l’effetto di controllo esercitato dalle bocche, non si ha la formazione di onde significative ed anche l’oscillazione di marea diurna e contenuta in circa 30 cm (mentre l’oscillazione massima che comprende anche gli effetti atmosferici arriva a circa 70 cm);- “alla luce di quanto prima affermato in merito al posizionamento della battigia, si puo affermare che il fabbricato Genna rispetta le distanze limite sia a 150 m sia a 300 m in quanto lo stesso dista circa 340 m dall’argine esterno della Salina Infersa”;- i due canali, meridionale e orientale, che costeggiano la Salina Infersa non rappresentano un lembo di mare ma hanno un’origine chiaramente artificiale (opere di ingegneria idraulica): sono stati realizzati nel passato per mere funzioni operative della Salina come quelle di movimentare le imbarcazioni per il trasporto del sale e anche quella di permettere la sorveglianza e il controllo delle vasche.Dalla relazione depositata dal Notaio Gerbo risulta che:- la Salina Infersa è attualmente di proprietà privata;- la Laguna dello Stagnone è di proprietà pubblica.Acquisiti detti elementi di valutazione in seguito ad approfondite analisi tecniche della zona e dei titoli di proprietà (confermati anche in seguito al contraddittorio concesso dai consulenti alle parti), il Collegio non rinviene motivi per discostarsi dall’accertamento del posizionamento della battigia sul limite esterno della Salina Infersa. Né l’accertamento relativo alla proprietà (privata) della Salina Infersa contraddice tali conclusioni, considerato anche il grado di approfondimento delle medesime. Che l’accertamento della proprietà dell’area avrebbe piuttosto avuto maggiore impatto se fosse stato accertato il posizionamento della battigia sul limite interno della Salina Infersa, dovendosi a quel punto valutare i motivi della diversa natura della proprietà della Laguna dello Stagnone e della Salina Infersa e la compatibilità dell’intestazione privata della Salina con la natura marittima della medesima.Si aggiunge che la circostanza che il canale sia di proprietà privata non apporta elementi di contradditorietà rispetto all’attestazione dell’origine artificiale del medesimo, né la circostanza che dal verbale allegato alla relazione peritale emerga che la funzione del canale sia quella di proteggere l’area dall’azione erosiva del mare è idonea a superare l’approfondito scrutinio tecnico compiuto dal consulente d’ufficio.12.2. Pertanto l’immobile per cui è causa è posizionato oltre i 150 metri dalla battigia, nei quali l’art. 15 della l.r. n. 78 del 1976 prescrive l’inedificabilità (“le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla battigia”).Ne deriva che la concessione edilizia impugnata non è illegittima per violazione della suddetta prescrizione, così come invece ritenuto dal giudice di primo grado.Il motivo merita quindi di essere accolto, con conseguente riforma della sentenza sul punto e reiezione del ricorso introduttivo.13. In conclusione l’appello è fondato per quanto di ragione e in riforma della sentenza impugnata il ricorso di primo grado deve essere respinto.14. La particolarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio per metà dell’importo complessivo, che è liquidato in euro 3.000,00 totali, mentre per l’altra metà le spese seguono la soccombenza e sono specificamente liquidate in dispositivo. E’ posto a carico di parte soccombente anche il compenso dei consulenti, da calcolare secondo la normativa vigente, che sarà liquidato con separato provvedimento, previa presentazione di apposita nota spese, contenente anche l'indicazione della misura degli onorari spettanti. A tale ultimo riguardo si richiama la prescrizione, contenuta nell’art. 71 d.P.R. n. 115 del 2002, del termine di 100 giorni dalla conclusione dell’incarico entro il quale è onere dell’interessato presentare la parcella. P.Q.M.Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie per quanto di ragione e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.Condanna Legambiente Sicilia Onlus a rimborsare alla signora Leonarda Genna la metà delle spese di lite dei due gradi di giudizio, metà che si liquida in euro 1.500,00, oltre accessori di legge.Per la restante metà le spese di lite dei due gradi di giudizio sono compensate.Manda alla Segreteria di trasmettere copia della presente decisione alle parti e ai consulenti tecnici d’ufficio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso dal C.G.A.R.S. con sede in Palermo nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021, tenutasi da remoto e in modalità telematica e con la contemporanea e continua presenza dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnna SantamariaSara Raffaella Molinaro