urn:nir:consiglio.di.giustizia.amministrativa;sezione.1:.sentenza.breve:00000-0000 2 31 0 I N 20180086620181212142629273.xml 20180086620181212142629273.docm 201800866\201800866.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Giustizia Amministrativa\Sezione 1\2018\201800866\ Sentenza breve rosanna de nictolis 24/01/2019 12:26:46 carlo modica de mohac 23/01/2019 18:03:36 24/01/2019 1 1 1 N Falso Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA in sede giurisdizionale ha pronunciato la presente DECISIONE Rosanna De Nictolis, Presidente Hadrian Simonetti, Consigliere Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore Giuseppe Barone, Consigliere Giuseppe Verde, Consigliere per la riforma della sentenza n.2111 del 19.10.2018 resa dal T.A.R. Sicilia, Sez. I^; ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale 866 del 2018, proposto dall’Ufficio Territoriale del Governo, sede di Agrigento, e dal Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato presso la cui sede distrettuale, in Palermo, via V. Villareale n.6, sono ex lege domiciliati; Sig. Angelo Cascià, rappresentato e difeso dagli avvocati Girolamo Rubino e Massimiliano Valenza, con domicilio digitale eletto presso lo studio dell’avv. Girolamo Rubino in Giustizia, Pec Registri; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Sig. Angelo Cascià; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Nominato Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2018 il cons. Carlo Modica de Mohac e uditi per le parti l'avvocato dello Stato Giacomo Ciani e l’avv. Massimiliano Valenza; Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.; CONSIDERATO che: - il sig. Angelo Cascià veniva eletto alla carico di sindaco del Comune di Camastra nel giugno del 2013; - apprendeva successivamente, dal sito internet della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che nella seduta del 10.4.2018 il Consiglio dei Ministri aveva deliberato di sciogliere il Consiglio comunale di Camastra a causa di ingerenze nella gestione amministrativa da parte della criminalità organizzata; - con istanza di accesso notificata via pec il 17.4.2018, “al fine di esercitare il proprio diritto di difesa in sede processuale”, chiedeva al Dipartimento degli affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, di prendere visione ed estrarre copia degli atti relativi al procedimento che aveva condotto all’adozione del provvedimento di scioglimento del Comune (nella specie, dei seguenti atti: la relazione redatta dal Ministero dell’Interno a sostegno della proposta di scioglimento; il verbale della seduta del Consiglio dei Ministri svoltasi il 10.4.2018; la relazione redatta dalla Commissione d’accesso che aveva esaminato l’attività amministrativa del Comune; il rapporto redatto dal Prefetto di Agrigento in relazione all’istruttoria ed eventuali atti connessi); - con nota prot. 13080 dell’1.5.2018, la Prefettura di Agrigento negava l’accesso alla relazione predisposta dalla Commissione di accesso e ad altri atti relativi al procedimento, in asserita ragione del loro carattere “riservato”; e con nota dell’8.5.2018 trasmetteva al sindaco il d.P.R. del 13.4.2018 con cui veniva disposto lo scioglimento del Consiglio comunale, allegando a tale provvedimento solamente la relazione del Ministro dell’Interno ed il rapporto redatto dal Prefetto di Agrigento; - i documenti in questione non consentivano tuttavia all’interessato di comprendere a fondo le specifiche ragioni per le quali l’Amministrazione era pervenuta alla decisione di sciogliere il Comune, ragioni puntualmente espresse - in particolare - nella Relazione della Commissione d’accesso, rimasta riservata; - con ricorso innanzi al TAR di Palermo, il sindaco del Comune di Camastra chiedeva pertanto di poter accedere a tutta la documentazione posta a base del provvedimento, compresa la predetta relazione; - con sentenza n.2122 del 19.10.2018, il TAR Sicilia di Palermo, Sez. I^, accoglieva il ‘ricorso per l’accesso’ ordinando all’Amministrazione di esibire al ricorrente gli atti relativi al procedimento che ha condotto allo scioglimento del Comune ed affermando che la loro conoscenza è indispensabile all’interessato al fine di consentirgli di esercitare a fondo il diritto di difesa; - con appello ritualmente notificato, l’Amministrazione ha impugnato la predetta sentenza; - nel chiederne la riforma lamenta, con due distinti mezzi di gravame, che il giudice di primo grado: 1) ha erroneamente ritenuto di essere territorialmente competente; 2) ed ha erroneamente disapplicato le regole concernenti la ‘riservatezza’ degli atti, avendo ritenuto che quelli relativi al procedimento di scioglimento del Comune fossero ostensibili e potessero comunque essere esibiti al sindaco interessato; RITENUTO - che la lamentata incompetenza territoriale del giudice di primo grado non sussiste in quanto, come correttamente dallo stesso rilevato nella sentenza appellata, le disposizioni sulla competenza territoriale esclusiva del T.A.R. del Lazio sono eccezionali e derogatorie rispetto alle regole ordinarie e non sono pertanto suscettibili di interpretazione estensiva. E poiché l’art.135, comma 1, lettera ‘q’ del codice del processo amministrativo attribuisce alla competenza funzionale inderogabile del T.A.R. capitolino esclusivamente (e tassativamente) “le controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli artt.142 2 143 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali …” (concernenti la rimozione e sospensione di amministratori e lo scioglimento dei comuni), è evidente che la questione oggetto della controversia introdotta con il ricorso in esame - che concerne l’omesso riconoscimento del diritto di accesso - esula dalla fattispecie; RITENUTO, altresì, che neanche il secondo motivo di gravame meriti accoglimento; e ciò per le ragioni che si passa ad esporre. Costituisce principio generale dell’Ordinamento, ormai definitivamente sancito, da tempo risalente, dagli artt.3 e seguenti della L. n.241 del 1990 (e successive modifiche ed integrazioni), che i provvedimenti amministrativi, e soprattutto quelli ablativi o comunque compressivi di diritti - massime se di “diritti fondamentali”, quale è quello all’esercizio del mandato politico conferito dal Corpo elettorale (che, com’è fin troppo noto, è un organo costituzionale, anzi l’Organo sovrano per eccellenza) - devono essere motivati. Corollario di tale principio è quello - predicato in più occasioni dal Consiglio di Stato (cfr., per tutte: C.S., III^, 16.5.2016 n.1978; C.S., IV^, 20.9.2012 n.5047; C.S., V^, 23.2.2010 n.1067) - secondo cui le esigenze di tutela della riservatezza sono da considerare comunque recessive rispetto all’esigenza di tutela del diritto di difesa. Ciò significa che non è ammissibile ‘celare’ al destinatario di un provvedimento amministrativo ablativo (id est: compressivo di diritti) le ragioni di fatto e di diritto su cui si fonda. E che se il provvedimento fa riferimento (o rinvia) ad un altro atto, anche tale atto dev’essere reso ostensibile al destinatario. Tali principii di garanzia per il destinatario del provvedimento ablatorio non mutano neanche ove quest’ultimo venga ‘segretato’ o risulti comunque, in qualche modo (in tutto o in parte) ‘riservato’ (o risultino ‘segretati’ o ‘riservati’ gli atti su cui esso si fonda). Dagli elementari principii di diritto dapprima declinati - comuni a qualsiasi ordinamento democratico (ed estranei esclusivamente agli Ordinamenti autoritari e/o al c.d. “Stato di polizia”) - deriva, infatti, che ove la PA intenda ‘segretare’ o tenere comunque riservati determinati atti, non può al tempo stesso pretendere di utilizzarli come supporto ‘indirettamente’ motivazionale alla condotta amministrativa. Ed invero non appare revocabile in dubbio che se un atto non è ostensibile non ha senso richiamarlo in funzione motiva o pretendere che assuma una funzione di tal fatta, funzione che per sua stessa natura non può non implicare un’attività ostensiva. Non appare revocabile in dubbio, in altri termini, che la condotta di chi si limiti a menzionare, in funzione motiva, un atto (o a dichiararne le esistenza e la rilevanza) senza però mostrarlo (ed anzi rifiutando di mostrarlo), non differisce - quanto ad effetti nei confronti del destinatario - dalla condotta di chi ometta del tutto di fornire la motivazione che su quell’atto pretende di fondarsi; e ciò in quanto in entrambi i casi il soggetto che subisce gli effetti del provvedimento ablatorio non viene messo nelle condizioni di percepire quale sia la specifica e puntuale ragione per la quale è stato adottato il provvedimento che lo pregiudica. Né, dunque, di difendersi. E poiché il diritto di difendersi, e comunque di contraddire (al fine di dimostrare le eventuale erroneità degli altrui assunti) è un diritto fondamentale intangibile, la condotta dell’Amministrazione - che, nella fattispecie per cui è causa, pretende di comminare una “sanzione” (rectius: di applicare una “misura”) compressiva di un diritto fondamentale (quale è quello allo svolgimento del mandato politico) utilizzando argomenti probatori che però intende tenere celati - appare in contrasto non soltanto con le più elementari regole della logica, ma intrinsecamente contraddittorio (e come tale viziato da eccesso di potere) e contrastante (in pervasiva violazione dell’art.3 della L. n.241 del 1990, nonché delle norme che da tale legge in poi hanno sancito le regole del giusto procedimento) con il metodo democratico. A tanto deve aggiungersi che l’art. 24 l. n. 241/1990 garantisce comunque l’accesso ai documenti necessari per la difesa in giudizio, ed è questo il caso che ricorre nella specie. Inoltre la giurisprudenza ha già ritenuto pienamente accessibile, da parte del Sindaco del Comune disciolto, la relazione posta a base del provvedimento di scioglimento di un consiglio comunale per mafia. Al riguardo il Consiglio di Stato ha affermato: - che “È illegittimo il diniego di accesso alla relazione prefettizia con cui è stato proposto lo scioglimento del consiglio comunale, poi disposto con apposito d.p.r., a fronte della richiesta avanzata dall'allora sindaco del comune, considerato che l'art. 143, 9º comma, d.leg. 267/2000, come novellato dall'art. 1, 30º comma, l. 15 luglio 2009 n. 94 (a mente del quale «il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale; al decreto sono allegate la proposta del ministro dell'interno e la relazione del prefetto salvo che il consiglio dei ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario»), ha posto un principio di ordine generale in ordine alla accessibilità della relazione prefettizia che non solo non è atto riservato, né oggetto del divieto di divulgazione, ma addirittura deve essere integralmente pubblicata nella Gazzetta Ufficiale quale atto coessenziale e facente corpo con il decreto di scioglimento unitamente alla proposta del ministro, a meno che lo stesso consiglio dei ministri disponga la riservatezza in casi «strettamente necessari» (Cons. St., sez. III, 30.5.2011 n. 3248); - che, dunque, “è evidente che la relazione prefettizia viene configurata dal legislatore come atto endoprocedimentale necessario, inserito nel complesso procedimento di scioglimento avente ex se funzione ed efficacia esterna”; e che “il principio di libera accessibilità alla relazione prefettizia era stato peraltro già affermato dalla giurisprudenza amministrativa anteriormente alla novella legislativa in quanto non compresa nell'art. 3 d.m. dell'interno 415/1994 e successive modifiche e integrazioni” (Cons. St., ult. sent. cit.); RITENUTO, in conclusione e per tutto quanto sopra osservato e rilevato: - che l’appello dell’Amministrazione debba essere respinto, con integrale conferma della sentenza impugnata; - e che alla soccombenza dell’Amministrazione non può che conseguire, in mancanza di esimenti che il Collegio non ravvisa, la sua condanna al pagamento delle spese processuali nella misura indicata nel dispositivo; P.Q.M. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, respinge l’appello, confermando la sentenza appellata. Condanna l’Amministrazione appellante al pagamento delle spese processuali in misura di €.1000,00 oltre alle somme accessorie dovute ex lege. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2018 con l'intervento dei signori magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Carlo Modica de Mohac