urn:nir:consiglio.di.giustizia.amministrativa;sezione.1:.sentenza:00000-0000217IN20180033620210227101925872.xml20180033620210227101925872.docm201800336\201800336.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\383 Rosanna De Nictolis\ Sentenza00:00:00marco buricelli27/02/2021 20:38:0303/03/2021NNFalsoIl CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANASezione giurisdizionaleha pronunciato la presenteDECISIONERosanna De Nictolis, PresidenteMarco Buricelli, Consigliere, EstensoreRoberto Caponigro, ConsigliereGiuseppe Verde, ConsigliereAntonino Caleca, Consigliere per la riformadella sentenza del TAR Sicilia (Sezione Prima) n. 2398/2017, resa tra le parti, concernente mancata approvazione di variante a piano urbanistico per riclassificazione a verde agricolo / agevolato di area divenuta e rimasta zona bianca a seguito di decadenza da vincoli preordinati all’esproprio, o comunque comportanti inedificabilità, ex art. 2, comma 1, l.r. 15/1991, che destinavano detta area a parchi pubblici; sul ricorso numero di registro generale 336 del 2018, proposto da Filippo Zichittella, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Giacalone, con domicilio digitale come da Reginde e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Lucia Alfieri in Palermo, via G. Oberdan, 5; la Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria per legge in Palermo, via Villareale, 6;il Comune di Petrosino, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, non costituitosi in giudizio; Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente;Vista la memoria della parte appellante;Visti tutti gli atti della causa;Relatore il cons. Marco Buricelli nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2021, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 28/2020 e dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020;Udito per la parte appellante l’avv. Salvatore Giacalone;Vista la richiesta di passaggio in decisione senza discussione presentata dall'Avvocatura dello Stato con nota di carattere generale a firma dell’avvocato distrettuale del 2 febbraio 2021;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1.Giunge in decisione il ricorso in appello con il quale il signor Filippo Zichittella ha impugnato la sentenza del TAR Sicilia n. 2398/2017, chiedendone la riforma.Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso presentato dall’odierno appellante per ottenere l’annullamento del provvedimento n. 271 del 14.4.2014 dell’ARTA - Dipartimento Regionale Urbanistica, di diniego della approvazione di una variante urbanistica adottata nel 2013 dal Comune di Petrosino per la riclassificazione come “Zona E/2 – verde agevolato” di un’area di proprietà dello stesso Zichittella, distinta in catasto al foglio di mappa n. 389 e avente una superficie di 10.683 mq, rimasta “zona bianca” a seguito della decadenza, sin dal 1993, di un vincolo a parco pubblico preordinato all’esproprio e comunque comportante inedificabilità, ex art. 2, comma 1, l.r. 15/1991.Dinanzi al TAR il ricorrente ha impugnato anche, quale atto presupposto, il parere n. 5/2014 reso ai sensi dell’art. 9 l.r. n 40/1995 dal Servizio II del Dipartimento Regionale Urbanistica dell’ARTA. 2.Appare utile un riepilogo succinto della vicenda che ha dato origine al giudizio.A seguito della decadenza del vincolo, nel 2010 il ricorrente domanda al Comune l’adozione di una variante allo strumento urbanistico / piano comprensoriale, mediante una riclassificazione dell’area “de qua” in E2 – verde agricolo / agevolato.Dalla relazione dell’Ufficio tecnico comunale del 30.7.2010 emerge che l’area ricade ben all’interno della delimitazione del centro edificato e si trova vicina al centro urbano. Nonostante ciò, l’UTC propone di estendere all’area medesima “la stessa zonizzazione delle aree libere limitrofe retrostanti” in E2-verde agricolo, zonizzazione che prevede un uso limitato dell’area a fini edificatori, con un indice di densità edilizia pari a 0,10 mc / mq.Con delibera n. 5 del 25.1.2013 il Consiglio comunale, in sede di adozione di variante al piano comprensoriale prevede, conformemente a quanto richiesto dallo Zichittella e a quanto proposto dall’UTC, la reintegrazione della disciplina urbanistica dell’area ex vincolata divenuta zona bianca mediante riclassificazione della stessa a zona E/2 - verde agricolo/agevolato, il che avrebbe implicato una sia pur modesta capacità edificatoria (vale a dire un indice di edificabilità di 0,10 mc/mq.). Sull’area del ricorrente si trova infatti un corpo di fabbrica di 109 mq sottoposto a procedimento repressivo per abuso edilizio. Vi è un contenzioso in corso in sede di appello avanti al CGARS avverso una sentenza del TAR, la n. 346 del 2009, di rigetto del ricorso promosso dallo Zichittella contro l’ordinanza di demolizione n. 3/2007 (l’appello verrà respinto con sentenza n. 626/2015 di questo Consiglio).In data 14.10.2014, come detto, interviene il diniego regionale di approvazione della variante.A sostegno del provvedimento negativo, il Dipartimento Urbanistica afferma in particolare che “la presenza nel lotto di un edificio privo di titolo abilitativo all'edificazione e peraltro oggetto di accertamento per illecito edilizio non consente la possibilità di autorizzare la variazione dell'area suddetta fino a quando non vengono definite le procedure di legge relative all'abuso di che trattasi”. 3.Con la sentenza in epigrafe il TAR ha respinto il ricorso, considerando non illogica la decisione regionale “poiché la futura normazione urbanistica dell'area di cui alla variante adottata dal Comune ma non approvata dalla Regione, appare logicamente condizionata dalla necessità della previa definizione, sotto il profilo giuridico-urbanistico, dello status dell'immobile abusivo per il quale, in atto, non è stato ancora concluso il procedimento sanzionatorio o mediante la demolizione da parte dell'interessato (che non risulta essere stata eseguita) ovvero, nell'ipotesi di accertata inottemperanza, con l'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio del Comune che, non necessariamente, dovrà disporne la demolizione d'ufficio a spese del responsabile dell'abuso, potendo eventualmente determinarsi per la conservazione del detto manufatto in presenza di prevalenti interessi pubblici (riconosciuti e dichiarati con deliberazione del Consiglio comunale) purché ciò non contrasti con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali. Correttamente, quindi – prosegue la sentenza - , l'Amministrazione regionale ha ritenuto, allo stato, di non dovere approvare la variante … fino a quando non sia concluso il procedimento di repressione dell'abuso edilizio da parte del Comune…” .Par di capire che, ad avviso del TAR:-il “prius” logico vada individuato nella definizione dello “status” del manufatto abusivo (al momento dell’adozione del diniego regionale impugnato pendeva appello – poi respinto nel 2015 – dinanzi a questo Consiglio contro la sentenza del TAR n. 346/2009 di rigetto del ricorso promosso avverso l’ordinanza di demolizione n. 3/2007);-il “posterius”, logico e cronologico, sia dato dalla disciplina da attribuire all’area rimasta “bianca”, per colmare il vuoto verificatosi nell’ambito della pianificazione urbanistica.4. Il signor Zichittella ha proposto appello osservando in sintesi che: -la ripianificazione delle “aree bianche”, già interessate da un vincolo di piano preordinato all’esproprio e decaduto per decorso del tempo, costituisce per i comuni un obbligo;-nella specie, la riclassificazione dell’area in discorso come “zona E/2 – verde agevolato” (con indice di edificabilità 0,10 mc/mq) è stata operata dal Comune sulla base di un preminente giudizio di valore secondo cui, sebbene l’area ricada e sia inserita in un contesto urbanizzato, si è tenuto conto della zonizzazione urbanistica prevalente delle aree circostanti, anche per limitare, non aggravandolo, il carico urbanistico del territorio;-nelle more della adozione dei provvedimenti di legge previsti dal d.P.R. n. 380/2001 (vale a dire, demolizione eseguita spontaneamente dallo Zichittella, oppure inottemperanza e acquisizione di diritto gratuita del bene al patrimonio del Comune, dopo di che si avrà o la demolizione d’ufficio o la dichiarazione di prevalente interesse pubblico ex art. 31, comma 5, t.u. n. 380/2001), la presenza “in loco” del fabbricato abusivo è irrilevante, e “scollegata” rispetto all’esigenza di imprimere doverosamente una disciplina urbanistica all’area sulla quale tale fabbricato si trova;-la materiale presenza del fabbricato, nelle more della demolizione dello stesso, non può essere considerata elemento ostativo ai fini della riclassificazione dell’area come zona E2-verde agevolato; -detta area non potrebbe essere considerata parzialmente edificata e perciò logicamente non riclassificabile come “Zona E/2 – verde agevolato”; -appare erronea l’affermazione del primo giudice in ordine alla sussistenza di una correlazione diretta tra la dovuta normazione dell’area bianca e la previa definizione dello “status” dell’immobile abusivo che insiste sull’area medesima; -a nulla varrebbe in contrario osservare che il Comune, una volta acquisito il bene al proprio patrimonio, in base a quanto dispone l’art. 31, comma 5, del t.u. n. 380/2001 potrebbe optare per la conservazione del bene medesimo, in presenza di prevalenti interessi pubblici, anziché demolire il manufatto;-la presenza di una costruzione abusiva come quella esistente “in loco” non può valere a far qualificare l’area come non inedificata atteso che, in presenza di un indice di edificabilità di 0,10 mc./mq, la costruzione “ex novo” di un manufatto delle stesse dimensioni (109 mq, per un volume di circa 624 mc), sulla medesima area, “rinormata”, risulterebbe pienamente assentibile.5.La Regione Siciliana – ARTA, si è costituita svolgendo una difesa di mero stile.6.In prossimità dell’udienza di discussione l’appellante ha depositato una succinta memoria, e all’udienza del 25.2.2021, tenutasi ex art. 4 del d.l. n. 84 del 2020 e ex art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il ricorso è stato discusso e quindi trattenuto in decisione. 7.L’appello è fondato e va accolto.Preliminarmente e in termini generale appare opportuno rammentare che alla decadenza dei vincoli preordinati all'esproprio conseguente al decorso del termine quinquennale di legge sorge l'obbligo dell'Ente di provvedere in merito alla nuova destinazione da dare all’area, fermo restando che, nelle more, trova applicazione la disciplina delle cd. ”zone bianche”. Sull’obbligo, in capo alla p.a., di colmare il vuoto verificatosi nell’ambito della pianificazione urbanistica, in presenza di un vincolo decaduto, la giurisprudenza è pacifica, il che esime il collegio dal compiere citazioni particolari.Ugualmente consolidato è l’orientamento giurisprudenziale in ordine al fatto che le scelte pianificatorie comunali, anche in sede di riclassificazione, sono connotate da una discrezionalità assai ampia, venendo in questione essenzialmente apprezzamenti di merito, sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non emergano arbitrarietà, irrazionalità o irragionevolezze manifeste, ovvero travisamenti dei fatti in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare.L’esercizio del potere di pianificazione urbanistica è insomma obbligatorio nell’ “an” e ampiamente discrezionale nel “quomodo”, e il privato può comunque azionare i rimedi giurisdizionali previsti dall’ordinamento agli articoli 31 e 117 c.p.a. contro il silenzio serbato dalla p.a. al fine di rendere effettivo l’obbligo di provvedere in modo esplicito e motivato in capo all’amministrazione stessa.In questo contesto, come rilevato sopra al p. 2., il Consiglio comunale di Petrosino, con la DCC n. 5/2013, aveva riclassificato l’area nei termini sopra descritti.Tuttavia, è incorso nel diniego di approvazione da parte dell’ARTA – Dipartimento Urbanistica.Ciò posto, diversamente da quanto affermato in sentenza – e, cioè, che in maniera non illogica il Dipartimento Urbanistica avrebbe ritenuto che la presenza sull’area del fabbricato sottoposto all’ordinanza di demolizione n. 3/2007, “sub judice” al momento della adozione dell’atto regionale impugnato, non consentiva di assentire la variante prima che venisse definita la sorte del manufatto medesimo all’esito della procedura repressiva di legge relativa all’abuso; a differenza di quanto rilevato in sentenza, questo Consiglio ritiene che:-in presenza, come detto, di un puntuale dovere di ripianificazione delle aree bianche, correlato all’adempimento di obblighi di esercizio tempestivo dell’azione amministrativa legati al valore costituzionale del buon andamento della p. a. ex art. 97 Cost. e al principio di efficacia dell’azione dei pubblici poteri;-tenuto conto dell’ampia discrezionalità spettante in materia alla p.a. ;-l’atto e la condotta regionale appaiano illegittimi per avere, il Dipartimento Urbanistica, condizionato in modo illogico l’approvazione della variante alla necessità di definire previamente lo “status” del fabbricato abusivo, per il quale non risulta concluso il procedimento repressivo sanzionatorio, apparendo, la presenza “in loco” del fabbricato, di dimensioni esigue e abusivo, effettivamente irrilevante, e “scollegata” o comunque non correlata rispetto all’esigenza di imprimere doverosamente una disciplina urbanistica all’area sulla quale tale fabbricato si trova. E non potendo, la materiale presenza di tale fabbricato, nelle more della demolizione dello stesso, e quale che fosse la sorte riservata al manufatto medesimo all’esito del contenzioso (poi) definito da questo Consiglio con la sent. n. 626/2015 (ossia, demolizione da parte del responsabile dell’abuso, o acquisizione dell’opera al patrimonio del Comune e demolizione a spese del responsabile o conservazione del bene in presenza di interessi pubblici preminenti), essere considerata elemento ostativo in relazione alla esigenza di riclassificare l’area come zona E2-verde agevolato. Ciò conformemente, del resto, a quanto deliberato con la DCC n. 5/2013; salva rimanendo la decisione regionale di non approvare la scelta del Comune per ragioni, però, differenti da quelle indicate con il provvedimento n. 271/2014.Appare poi del tutto evidente che, qualora si seguisse l’argomentazione regionale posta a base del diniego di approvazione (“fino a quando non saranno definite le procedure di legge relative all’abuso di cui si tratta”), potrebbero essere avallati risultati in contrasto col principio di buon andamento “sub specie” di tempestività dell’azione della p.a. venendo costretto, il privato, al termine di un “iter” giudiziario già di suo logorante, a esperire i rimedi di cui agli articoli 31 e 117 del c.p.a. .Lo “scollegamento” tra la presenza del manufatto abusivo in ”area bianca”, in una situazione di procedure repressive di legge in corso, e l’obbligatorietà di una riclassificazione urbanistica della “zona bianca” “non vacilla” nemmeno se si ha riguardo alla ipotetica applicabilità, nel caso in esame, della disposizione di cui all’art. 31, comma 5, del t.u. n. 380/2001, laddove è previsto che, in presenza di interessi pubblici prevalenti, il fabbricato acquisito al patrimonio del comune può non essere demolito.Infatti, anche questo “segmento procedimentale” normativamente disciplinato attiene alla procedura repressiva e punitiva, e non alla più ampia esigenza di ripianificazione urbanistica della intera “area bianca”.Assorbito ogni altro profilo di censura non esplicitamente esaminato l’appello va dunque accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata il ricorso di primo grado va accolto e il provvedimento regionale in epigrafe annullato, salvi gli ulteriori atti della p.a. .Nonostante l’esito della controversia, le sopra evidenziate, oggettive singolarità che hanno contraddistinto la vicenda nel suo insieme, appaiono tali da giustificare in via eccezionale la compensazione per la metà delle spese di entrambi i gradi del giudizio tra le parti.Per la restante metà le spese seguono la soccombenza e si liquidano nel dispositivo.Nulla per le spese nei confronti del Comune di Petrosino, non costituitosi in giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento regionale in epigrafe, salvi gli ulteriori atti della p.a. .Spese del doppio grado del giudizio compensate per la metà.Per la restante metà, la Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente, è condannata a pagare all’appellante € 3.000,00 (euro tremila/00), per spese e compensi dei due gradi del giudizio, di cui € 1.000,00 per il primo grado, ed € 2.000,00 per il secondo grado, oltre a IVA, CPA e spese generali.Nulla per la spese nei riguardi del Comune di Petrosino.Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 25 febbraio, svoltasi da remoto in videoconferenza e con la contemporanea e continua presenza dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnna SantamariaMarco Buricelli