urn:nir:consiglio.di.giustizia.amministrativa.consultive;sezione.1:parere:00000-000027IN20250001220250402103458582.xml20250001220250402103458582.docm202500012\202500012.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\407 Ermanno De Francisco\Parere00:00:00Vincenzo Martines04/04/2025 19:10:0707/04/2025NNFalsoCONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANAha pronunciato la presentePAREREAdunanza delle Sezioni riunite del 20 marzo 2025Ermanno de Francisco, PresidenteSolveig Cogliani, ConsigliereAntimo Prosperi, ConsigliereMichele Pizzi, ConsigliereGiuseppe Chinè, ConsigliereMaria Francesca Rocchetti, ConsigliereAntonino Caleca, ConsigliereVincenzo Martines, Consigliere, EstensorePaola La Ganga, ConsigliereGiuseppe Arena, ConsigliereEnrico Gullotti, ConsigliereRicorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dalla signora Giuseppina La Placa, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Romano e Teresa Carroccio, contro il Comune di Carini per l’annullamento dell’ordinanza di inottemperanza ad ordine di demolizione e dell’ordinanza di applicazione della sanzione pecuniaria.Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale.Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 1168/212.24.8 in data 22 gennaio 2025, con la quale la Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull’affare consultivo in oggetto.Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Martines.Premesso e considerato1. La signora Giuseppina La Placa, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avvocati Dario Romano e Teresa Carroccio, con ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, notificato l’1 novembre 2024, contro il Comune di Carini, ha chiesto l’annullamento:«- dell’Ordinanza n. 55 del 01 luglio 2024, notificata alla ricorrente in data 05.07.2024, con la quale il Comune di Carini ha dichiarato l’inottemperanza della ricorrente “all’Ordinanza di demolizione n.30 del 09/03/2023, adottata ai sensi dell’art. 7 della L.N. 47/85 (oggi art. 31 del D.P.R. 06 giugno 2001 n. 380 e ss.mmi.i.) volta all’acquisizione delle opere abusive realizzate su un lotto di terreno identificato in catasto al fg. 18 part 1094 (ex part.186) con superficie catastale complessiva di mq 1450”;- dell’Ordinanza n. 56 del 01 luglio 2024, notificata alla ricorrente in data 05.07.2024, con la quale il Comune di Carini ha ingiunto la ricorrente il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art.31 comma 4-bis del DPR n.380/01 pari a €. 20.000,00;- nonché di ogni ulteriore atto dagli stessi presupposto, agli stessi connesso e/o conseguente.».2. La ricorrente espone di aver presentato, in data 7 aprile 2004, al Comune di Carini istanza di condono ai sensi della legge n. 326/2003 per la regolarizzazione di un immobile ad uso residenziale di cui è proprietaria, sito in via Dedalo n. 17 e distinto in catasto al foglio n. 18 con particella n. 186 (oggi particella n. 1094).Dopo diciotto anni, in data 23 novembre 2022, la ricorrente ha ricevuto dal Comune la nota n. 58571 del 15 novembre 2022 di avvio del procedimento amministrativo finalizzato al diniego della domanda di condono edilizio e, poi, la notifica del provvedimento di diniego della domanda di sanatoria n. 65499 del 19 dicembre 2022.Successivamente, in data 13 marzo 2023, la ricorrente ha ricevuto la notificazione dell’ordinanza di demolizione n. 30 del 9 marzo 2023, prot. n. 1/2023.Avverso i predetti provvedimenti ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana (affare n. 107/2023) e per motivi aggiunti (affare n. 179/2023), muniti di domanda cautelare.Il Presidente della Regione Siciliana ha disposto, con decreto n. 14 del 31 gennaio 2024, unitamente al parere favorevole n. 445/2023 di questo Consiglio, reso nell’adunanza delle Sezioni riunite del 7 novembre 2023, la sospensione cautelare dell’ordinanza di demolizione n. 30 del 9 marzo 2023, ritenendo sussistenti i «presupposti per la concessione della richiesta misura cautelare e, in particolare, del danno grave e irreparabile che potrebbe derivare dall’esecuzione dell’impugnata ordinanza di demolizione.».Il Comune di Carini, ha, tuttavia, emesso in data 1 luglio 2024 le ordinanze n. 55 e 56, impugnate con il presente ricorso per ulteriori motivi aggiunti.3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi.3.1. «Illegittimità delle ordinanze n. 55 e n. 56 del 1° luglio 2024 per violazione del provvedimento di sospensione dell’ordinanza n. 30 del 9 marzo 2023 disposta dal Presidente della Regione Siciliana in data 31.01.2024 con decreto presidenziale n.14. - Violazione e falsa applicazione dei principi costituzionali di imparzialità, buon andamento ex art. 97 cost. e del giusto procedimento ex art. 3 della l. 241/1990 e dell’effettività della tutela giurisdizionale - Eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, arbitrarietà dell’azione amministrativa.».Le ordinanze impugnate sono viziate da illegittimità manifesta e carenza di potere, mancanza dei presupposti in fatto e in diritto, in quanto sono state adottate in violazione della sospensione cautelare dell’ordinanza di demolizione n. 30 del 9 marzo 2023, disposta con il decreto presidenziale n. 14 del 30 gennaio 2024.La misura cautelare «ha privato siffatto provvedimento di ogni efficacia esecutiva, arrestando qualsiasi eventuale azione amministrativa diretta a dare seguito all’ingiunzione di demolizione e/o a sanzionare la presunta inottemperanza ad essa collegata»; sicché ha determinato, per rapporto di consequenzialità del procedimento di repressione edilizia, «l’automatica inefficacia anche degli atti successivi e collegati», quali sono le gravate ordinanze, secondo un effetto caducante che trova immediata e diretta applicazione.3.2. «Invalidità derivata - Violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della l.47/1985 - Illegittimità dell’ordinanza di demolizione n. 30 del 9.03.2023 - Effetto caducante del provvedimento presupposto - Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta, erroneità dei presupposti - Travisamento ed erronea valutazione degli elementi di fatto».La ricorrente deduce l’illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati, «in quanto gli atti presupposti sui quali gli stessi si fondano e che assurgono quale sostrato motivazionale sono altresì illegittimi e oggetto di diverse censure nei ricorsi attualmente pendenti (n. 143.23.8 e n. 81.23.8) [Affari CGARS nn. 107/2023 e 179/2023 cit.]».A tal fine ripropone le censure già avanzate nei precedenti gravami.3.3. «Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4-bis del d.p.r. 380/01 – Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, mancata graduazione, difetto di istruttoria e di motivazione – Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. eccessività, sproporzione e improcedibilità della sanzione pecuniaria imposta con le ordinanze n. 55 e n. 56 per mancanza dei presupposti».Con riferimento all’avversato provvedimento di ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria di euro 20.000,00, la ricorrente contesta che il Comune «avrebbe dovuto motivare in modo congruo le ragioni che giustificano l’entità della pena pecuniaria applicata, tenendo conto dei profili di proporzionalità e di ragionevolezza del provvedimento amministrativo.».3.4. «Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990; difetto di motivazione; eccesso di potere sotto il profilo della illogicità manifesta, della carenza di istruttoria e del travisamento dei fatti; omessa considerazione di circostanze di fatto. Difetto di proporzionalità e ragionevolezza - erronea applicazione della misura massima – Violazione principio del giusto processo art. 6 C.E.D.U., in forza dell’art. 117, comma 1, della costituzione – Violazione delle dell’art 8 della CEDU - Assenza di adeguata valutazione sullo stato soggettivo e sulle condizioni oggettive dell’immobile sotto altro profilo.».La ricorrente espone, innanzi tutto, di non aver eseguito l’ingiunzione di demolizione perché ne aveva ottenuto la sospensione. Lamenta l’esercizio del potere sanzionatorio in maniera arbitraria e illegittima senza considerare la sospensione dell’ingiunzione a demolire.L’immobile oggetto di demolizione, poi, «costituisce l’unica abitazione familiare della Sig.ra La Placa e la sua demolizione in primis ma anche l’immissione in possesso ingiunta e l’annunciata acquisizione al patrimonio comunale implicherebbe un evidente sacrificio della sfera personale e familiare, in violazione del principio di tutela della dignità sancito dall’art. 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo».3.5. «Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria - Violazione del giusto procedimento - Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 - Involontarietà dell’inottemperanza – Illegittimità dell’acquisizione al patrimonio comunale dell’immobile».La ricorrente, richiamando il decreto presidenziale che ha, di fatto, privato di efficacia l’ordine demolitorio, deduce la mancanza ulteriore di un presupposto consolidato ai fini dell’adozione dei provvedimenti impugnati.Ribadisce, inoltre, la sussistenza di elementi impeditivi della demolizione non valutati dal Comune resistente, quali la circostanza che l’immobile oggetto della controversia è l’unica abitazione della ricorrente e la pendenza dei ricorsi portanti nn. 143.23.8 e n. 81.23.8, che esporrebbe lo stesso Comune, in caso di accoglimento dello stesso, al rischio di dovere risarcire alla ricorrente i danni per l’illegittima acquisizione e demolizione del fabbricato di sua proprietà.3.6. «Violazione del principio di proporzionalità – Violazione del principio del legittimo affidamento - Carenza di istruttoria e motivazione - Violazione e/o falsa applicazione art. 3 l 241/90 ssmmii».La ricorrente denunzia «il comportamento tenuto dall’Amministrazione comunale la quale, a distanza di oltre 18 anni dalla costruzione, emette un provvedimento di così forte impatto e di grave lesività, negando il condono edilizio richiesto dalla Sig.ra La Placa, ingiungendo la demolizione, disponendo l’acquisizione al patrimonio comunale e irrogando una ingente sanzione pecuniaria sulla base di motivazioni urbanistiche e fattuali del tutto prive di pregio fattuale e giuridico.».Tale condotta, in violazione del principio di legittimo affidamento e del principio di proporzionalità, non tiene conto che le opere eseguite sono pienamente sanabili e che incide sull’immobile di appena 58 mq, utilizzato come residenza familiare dalla ricorrente.L’amministrazione non ha specificato l’interesse pubblico prevalente che rende necessario sacrificare l’interesse privato, dimostrando l’effettiva indispensabilità e attualità della demolizione.3.6. «Istanza di sospensione.».La ricorrente adduce la sussistenza sia del fumus boni iuris per le predette ragioni giuridiche nei motivi del ricorso, nonché il periculum in mora in quanto «l’esecuzione dei provvedimenti impugnati, determinerebbe in maniera irreversibile la perdita dell’unico immobile di proprietà della Sig.ra La Placa, che seppur nelle sue modeste dimensioni (58 mq), come già sopra sottolineato, è l’unico immobile di residenza familiare e unica abitazione della ricorrente, la quale vive tra l’altro sola, è nubile e non possiede altri immobili o abitazioni.».4. Il difensore della ricorrente con successive p.e.c. dell’1 e 14 novembre 2024 ha depositato ulteriore documentazione inerente il gravame.5. Il Comune di Carini, con p.e.c. n. 58923 del 14 novembre 2024, ha trasmesso la documentazione utile per la trattazione del gravame e il rapporto previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971.6. Con comunicazione da portale dei ricorsi straordinari del 22 novembre 2024, l’Ufficio legislativo e legale ha informato la ricorrente di aver completato l’acquisizione della documentazione utile alla decisione del gravame, concedendo un termine per l’esercizio del diritto d’accesso e per la presentazione di eventuali memorie. La ricorrente si è avvalsa sia del diritto d’accesso, sia della facoltà di produrre memorie, depositata il 9 gennaio 2025.7. Il ricorso è ricevibile, poiché notificato al Comune resistente l’1 novembre 2024, ossia nel termine di centoventi giorni, prescritto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, dalla data di notifica delle ordinanze impugnate, avvenuta per entrambe il 5 luglio 2024.8. Il Collegio ritiene di fare ricorso al principio della c.d. ragione più liquida per stabilire l’ordine delle questioni da trattare, nel rispetto delle esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio costituzionalizzate dall’art. 111 Cost., pronunciando immediatamente sulla questione che appaia ictu oculi di evidente e agevole risoluzione, idonea a dirimere l’intera controversia, al punto da rendere completamente inutile l’analisi di tutte le altre questioni.8.1. Deve, innanzi tutto, premettersi che con parere n. 41/2025, reso nell’adunanza delle sezioni riunite del 27 febbraio 2025, previa riunione del ricorso n. 107/2023 (numero di classifica U.L.L. 81.23.8) al successivo ricorso per motivi aggiunti n. 179/2023 (numero di classifica U.L.L. 143.23.8), avverso i presupposti provvedimento di diniego della domanda di condono ex l. n. 326/2003 del 31 marzo 2004 e ordine di demolizione n. 30 del 9 marzo 2023, i ricorsi riuniti sono stati dichiarati in parte inammissibili e per il resto infondato.L’acclarata legittimità del provvedimento di diniego del condono e della conseguente ordinanza di demolizione, esclude le illegittimità denunziate, per via derivata, col presene ricorso.8.2. Il ricorso merita, invece, accoglimento nella parte in cui si sostiene la inapplicabilità della sanzione di acquisizione al patrimonio comunale e di quella pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione del manufatto abusivo, in quanto l’ordine di demolizione è stato sospeso.La quaestio iuris riguarda gli effetti della sospensione cautelare sull’ordinanza di demolizione a seguito dell’impugnazione.8.2.1. Al riguardo, il Collegio rileva che l’argomento svolto nella relazione dell’Ufficio legislativo e legale secondo cui il «provvedimento cautelare è intervenuto il 31/01/2024, ossia ben oltre il prescritto termine di 90 giorni dalla data del 13/03/2023 di notifica del citato ordine demolitorio, imposti alla ricorrente per provvedere spontaneamente alla demolizione» con la conseguenza che «l’inutile decorso del suddetto termine, se non sospeso, produce inevitabilmente ex lege - previa constatazione e comunicazione di accertamento di inottemperanza - la confisca del bene nonché l’applicazione della sanzione pecuniaria» non tiene conto dell’orientamento di questo Consiglio espresso nel parere n. 70/2023.Nel richiamato parere, al quale si intende dare seguito, è stato affermato che l’effetto traslativo della proprietà a favore del Comune, secondo la sequenza procedimentale prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, avviene in conseguenza del provvedimento di accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire.L’acquisizione gratuita, come affermato dal Giudice delle leggi, costituisce una sanzione assolutamente autonoma e diversa dalla sanzione demolitoria; secondo la Corte «l’acquisizione, a titolo gratuito, dell’area sulla quale insiste la costruzione abusiva al patrimonio indisponibile del comune rappresenta la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi, dapprima, esegue un’opera in totale difformità od in assenza della concessione e, poi, non adempie l’obbligo di demolire l’opera stessa» (Corte Cost., ordinanza n. 82 del 15 febbraio 1991).Al riguardo la Corte ha, ulteriormente, chiarito che «l’acquisizione gratuita dell’area non è dunque una misura strumentale, per consentire al Comune di eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, ma costituisce una sanzione autonoma che consegue all’inottemperanza all’ingiunzione» (Corte Cost., sentenza n. 345 del 15 luglio 1991).Due sono, pertanto, gli illeciti e due le relative sanzioni: i) la sanzione della demolizione per la realizzazione dell’opera abusiva; ii) la sanzione dell’acquisizione gratuita per il successivo comportamento illecito di mancato adempimento all’ordine di demolizione dell’opera stessa entro il termine prefissato.La natura sanzionatoria autonoma dell’acquisizione al patrimonio è stata, poi, confermata dall’art. 17, comma 1, lett. q-bis della legge n. 164/2014 di conversione con modifiche del decreto-legge n. 133/2014, che ha inserito nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 tre nuovi commi che prevedono e disciplinano una sanzione pecuniaria accessoria da aggiungersi, in caso di mancata demolizione, all’acquisizione gratuita, che rimane la sanzione principale.8.2.2. Chiarito quanto sopra, non può revocarsi in dubbio che l’intervenuta pronuncia cautelare abbia fatto venir meno, seppur temporaneamente, l’obbligo di dare esecuzione all’ordine di ripristino.Ritenere che il destinatario dell’ordine demolitorio debba provvedere comunque entro il termine di novanta giorni alla demolizione, nonostante la pendenza dell’impugnazione di quest’ultimo, svuoterebbe di significato la proposizione del ricorso, sotto il profilo di effettività della tutela; ciò a maggior ragione, una volta intervenuto l’accoglimento della domanda cautelare di sospensione dell’ordinanza che ingiunge la demolizione.Se anche in presenza di un provvedimento che concede la tutela cautelare i beneficiari dovessero, comunque, demolire al fine di scongiurare il rischio di perdere la proprietà dell’area di sedime, l’effetto irreversibile della demolizione dell’edificio, non potrebbe essere, infatti, ristorato mediante l’annullamento postumo dell’ordine di demolizione, svuotando, così, di significato la tutela azionata.Così opinando sarebbe inutile non solo la richiesta di misura cautelare, ma anche la proposizione del ricorso, specialmente quello straordinario, il cui termine di impugnazione, fissato in centoventi giorni dell’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971 può essere proposto ben oltre il termine di 90 giorni ex art. 31, comma 3, del d.P.R. 380/2001.8.2.3. Deve, ancora, aggiungersi un argomento, tutt’altro che secondario, di equità: non può esigersi che il cittadino che lamenti l’illegittimità dell’ordine di demolizione da una parte impieghi tempo e risorse economiche per la proposizione della relativa impugnazione per sottrarre il bene alla demolizione e dall’altra provveda, ugualmente, alla sua distruzione.8.2.4. Fermo restando che il provvedimento di sospensione dell’esecuzione dell’atto amministrativo non fa venire meno l’atto sospeso e nemmeno la sua validità, esso comunque impedisce temporaneamente, e con efficacia ex nunc, la possibilità di portare l’atto ad ulteriore esecuzione e, per questo, è inevitabilmente connesso alla conclusione del giudizio.Ciò comporta, come conseguenza giuridicamente necessaria, l’interruzione del decorso del termine assegnato per demolire, per tutto il tempo in cui l’ordine demolitorio rimane sospeso.Detto termine, dunque, inizierà nuovamente a decorrere per intero, considerata l’impossibilità di frazionamento di tale termine in quanto funzionale all’espletamento di una attività complessa, solo allorché con la decisione nel merito vengano travolti, con effetto ex tunc, gli effetti del provvedimento cautelare in precedenza emesso, il quale sarà quindi completamente sostituito dalla decisione definitiva, che costituirà l’unica fonte di regolazione del rapporto sostanziale.8.2.5. Venendo al caso in esame, l’ordinanza di ripristino n. 30 del 9 marzo 2023, è stata sospesa, giusta d.P.R.S. n.14 del 31 gennaio 2024, sulla scorta del parere favorevole n. 445/2023 di questo Consiglio, reso nell’adunanza delle Sezioni riunite del 7 novembre 2023, sul ricorso straordinario per motivi aggiunti, munito di domanda cautelare, proposto dalla ricorrente (affare n. 179/2023, numero di classifica U.L.L. 143.23.8).A ciò si aggiunga che la sospensione è intervenuta ben prima dell’accertamento dell’inottemperanza, effettuato dal Corpo di Polizia Municipale di Carini in data 19 giugno 2024.Alla luce delle sopra delineate coordinate ermeneutiche dal giorno della concessione della misura cautelare la ricorrente poteva legittimamente astenersi dal dare esecuzione all’ordine di demolizione, e ciò sino alla pronuncia di merito.9. Alla luce delle superiori considerazioni, il Consiglio esprime parere nel senso che il ricorso vada accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, fatti salvi i provvedimenti dell’amministrazione, la quale dovrà assegnare un nuovo termine per consentire la demolizione, all’esito del quale potrà, eventualmente, rieditare i provvedimenti sanzionatori.Tutte le questioni testé vagliate esauriscono la vicenda sottoposta all’esame delle Sezioni riunite, essendo stati toccati gli aspetti rilevanti e gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diversoL’espressione del parere definitivo determina l’assorbimento dell’esame dell’istanza cautelare proposta.P.Q.M.Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana esprime il parere che il ricorso debba essere accolto, con assorbimento della domanda cautelare, e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOVincenzo Martines