urn:nir:consiglio.di.giustizia.amministrativa.consultive;sezione.1:parere:00000-000027IN20200035820211119190515139.xml20200035820211119190515139.docm202000358\202000358.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\464 Gabriele Carlotti\Pareregabriele carlotti25/11/2021 08:26:55marco buricelli22/11/2021 13:44:0730/11/2021NNFalsoCONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANAha pronunciato la presentePAREREAdunanza delle Sezioni riunite del 9 novembre 2021Gabriele Carlotti, PresidenteRaffaele Prosperi, ConsigliereMarco Buricelli, Consigliere, EstensoreRoberto Caponigro, ConsigliereSalvatore Zappala', ConsigliereMaria Immordino, ConsigliereGiovanni Ardizzone, ConsigliereAntonino Caleca, ConsigliereVincenzo Callea, ConsigliereRicorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, con istanza di sospensiva, proposto dal Comune di Termini Imerese, contro il Consorzio per l’area di sviluppo industriale (ASI) della Provincia di Palermo in liquidazione, e nei confronti dell’Istituto Regionale per lo sviluppo delle attività produttive, e dell’Assessorato Regionale delle Attività Produttive, avverso la determinazione del Commissario liquidatore del Consorzio ASI della Provincia di Palermo n. 29 del 14 novembre 2019, concernente trasferimento al Comune di Termini Imerese delle strade e relative pertinenze e infrastrutture quali pubblica illuminazione, rete acque piovane e quant'altro possa considerarsi di pertinenza, ricadenti nel territorio del Comune di Termini Imerese dal Consorzio ASI di Palermo in Liquidazione, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 9 della L. R. n. 8/2012, con le modifiche di cui all'art. 10 L. R. n. 10/2018, come riportate nelle planimetrie catastali e relativo elenco delle particelle e tavole schematiche degli impianti, allegati alla presente per farne integrante e sostanziale. Istanza di sospensione.Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio Legislativo e Legale. Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 15230.41.20.8. in data 31 agosto 2020, con la quale la Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio Legislativo e Legale (ULL), ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull'affare consultivo in oggetto;Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Marco Buricelli;Premesso e considerato1. Il presente ricorso in linea straordinaria avanti al Presidente della Regione Siciliana ha a oggetto la impugnazione della determinazione n. 29, in data 14 novembre 2019, con la quale il Commissario liquidatore del Consorzio ASI della Provincia di Palermo, sulla base del disposto di cui all’art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012, come modificato dall’art. 10, comma 1, lett. c) della l.r. n. 10 del 2018, ha trasferito al Comune di Termini Imerese «le strade e le relative pertinenze e infrastrutture quali pubblica illuminazione, rete acque piovane e quant'altro possa considerarsi di pertinenza, ricadenti nel territorio del Comune di Termini Imerese dal Consorzio ASI di Palermo in Liquidazione al Comune di Termini Imerese, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 9 della L. R. n. 8/2012, con le modifiche di cui all'art. 10 L. R. n. 10/2018, come riportate nelle planimetrie catastali e relativo elenco delle particelle e tavole schematiche degli impianti, allegati alla presente per farne integrante e sostanziale».Con atto spedito per la notifica al Consorzio ASI della Provincia di Palermo, all’Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive (IRSAP), e all’Assessorato regionale delle attività produttive, in data 17 febbraio 2020, e depositato presso l’ULL regionale il 3 marzo 2020, il Comune di Termini Imerese, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Polizzotto, del Foro di Palermo, presso lo studio del quale ha eletto domicilio, ha impugnato anche, per quanto di ragione, il verbale del 5 dicembre 2019, con il quale il Commissario liquidatore del Consorzio ASI e il dirigente dell'Ufficio Periferico dell’IRSAP di Palermo hanno proceduto, in assenza dei rappresentanti del Comune ricorrente, al trasferimento delle strade a uso pubblico e delle relative pertinenze nelle stesse esistenti, vale a dire impianti di illuminazione pubblica, segnaletica orizzontale e verticale, rete di smaltimento delle acque meteoriche, analiticamente descritte nell'Allegato, che fa parte integrante dell'atto, nello stato di fatto e di diritto in cui si trovano.2. Il ricorrente premette:- che l'art. 19, comma 2, lett. b), della l.r. n. 8 del 2012, istitutiva dell’IRSAP, come modificato dall'art. 10, comma 1, lett. c), della l.r. n. 10 del 2018, dispone che «il Commissario liquidatore entro 120 giorni dalla data di insediamento provvede a:a) …b) trasferire ai Comuni competenti per territorio le strade ad uso pubblico e le relative pertinenze…»;- che con determinazione del Commissario ad acta del Consorzio ASI di Palermo n. 7 del 14 febbraio 2017, il possesso delle strade e relative infrastrutture consortili era stato trasferito temporaneamente all’IRSAP;- che con nota n. 584 del 25 luglio 2019, il Commissario liquidatore del Consorzio ASI della Provincia di Palermo ha avviato la procedura per il trasferimento, al Comune di Termini Imerese, delle strade e relative pertinenze ricadenti nell'area ASI del Comune medesimo;- che con nota prot. n. 34400 del 6 agosto 2019, il Comune ha fatto presente che i beni da trasferire non hanno natura e uso pubblico, in quanto «le arterie stradali del Consorzio (ASI) non lasciano dubbi sulla loro natura e caratteristiche trattandosi di strade "pianificate, progettate e — conseguentemente — realizzate" solo per assolvere funzioni di disimpegno dei lotti industriali e di "collegamento bi-direzionale" col Porto della Città oltre che con lo "specifico svincolo" (Agglomerato industriale — A19) autostradale, senza alcuna connessione fisica e funzionale con la rete comunale, manifestandosi inconfutabilmente dunque come beni immobili strumentali e funzionali al quotidiano svolgimento delle attività proprie dell'Agglomerato Industriale di competenza regionale ...»;- che, nonostante le osservazioni inviate, con determinazione n. 29 del 14 novembre 2019, il Commissario liquidatore ha individuato le strade e le relative pertinenze da trasferire al Comune territorialmente competente e ha fissato per il 5 dicembre 2019 una riunione per le operazioni di consegna dei beni;- che, in riscontro a tale comunicazione, con nota prot. n. 50885 del 26 novembre 2019, il Comune ha ribadito le ragioni a sostegno dell'illegittimità del disposto trasferimento e ha avvisato che non avrebbe preso parte alla riunione;- che con verbale del 5 dicembre del 2019, il Commissario liquidatore del Consorzio ASI, e il dirigente dell’Ufficio periferico dell’IRSAP di Palermo, hanno proceduto, in assenza dei rappresentanti comunali, al trasferimento, nello stato di fatto e di diritto in cui si trovavano, delle strade a uso pubblico e delle relative pertinenze esistenti nell'area industriale di Termini Imerese, analiticamente descritte nell'allegato, che fa parte integrante del verbale.3. Ciò premesso, il ricorso rimane affidato ai seguenti motivi di diritto:I) violazione degli artt. 7, 8 e 10 della l. n. 241 del 1990 e degli artt. 9, 10 e 12 della l.r. n. 7 del 2019 — Violazione e falsa applicazione dell'art. 16, comma 13, dell'art. 17, comma 2, e dell'art. 19, comma 2, della l.r. n. 8 del 12 gennaio 2012 e s.m.i. — Violazione dei principi in materia di giusto contraddittorio — Grave difetto di istruttoria.Il Comune ricorrente sostiene anzitutto l'illegittimità del disposto trasferimento delle strade e delle pertinenze per violazione delle regole sul contraddittorio tra le parti.Il Commissario liquidatore del Consorzio, prima di procedere al trasferimento dei beni, avrebbe dovuto invitare il Comune a verificare, in contraddittorio, quali strade e pertinenze fossero effettivamente destinate a uso pubblico, e solo dopo procedere all’eventuale passaggio di tali beni all’ente locale.In mancanza di un avviso di avvio del procedimento, e di un effettivo contraddittorio nei termini suindicati, sono da considerarsi illegittimi sia la determina di trasferimento n. 29/2019 e sia il verbale del 5 dicembre 2019.Il trasferimento della proprietà delle strade e delle pertinenze, senza il preventivo confronto con il Comune, non ha consentito una corretta individuazione dei beni destinati a uso pubblico.Se il Commissario liquidatore avesse attivato il necessario sub-procedimento, diretto a individuare i beni da trasferire al Comune, e se fosse stato consentito al Comune medesimo di prendere parte al procedimento, la p.a. ricorrente sarebbe stata in grado di dimostrare come nella specie difettasse per le strade trasferite il requisito legislativamente prescritto dell'uso pubblico, e ciò per le ragioni specificate nella nota comunale prot. n. 34400 del 6 agosto 2019, sopra citata al p. 2., risultando, le arterie stradali del Consorzio ASI, «pianificate, progettate e — conseguentemente — realizzate solo per assolvere funzioni di disimpegno dei lotti industriali e di collegamento bi-direzionale col Porto della Città oltre che con lo specifico svincolo (Agglomerato industriale — A19) autostradale, senza alcuna connessione fisica e funzionale con la rete comunale, manifestandosi inconfutabilmente dunque come beni immobili strumentali e funzionali al quotidiano svolgimento delle attività proprie dell'Agglomerato Industriale di competenza regionale ...», sì che il venire meno dell’uso della strada per la collettività non inciderebbe negativamente sulle esigenze d'interesse generale, dal momento che, come evidenziato dal Comune nella nota prot. n. 50885 del 26 novembre 2019, tutte le strade dell’area industriale sono strettamente connesse alla funzione di disimpegno dei vari lotti industriali, la stessa area industriale ha caratteristiche di area interclusa e, in tale configurazione, la funzione di attraversamento di quella parte di territorio risulta assicurata da altre vie a uso pubblico (strada statale 113, autostrada A19). Pertanto, la destinazione a uso pubblico delle strade non risulta comprovata, ma soltanto affermata senza prove; le strade trasferite sono soltanto al servizio dei proprietari o titolari di diritti di godimento dei capannoni industriali e non vengono utilizzate dai cittadini di Termini Imerese, trovandosi, peraltro, lontano dal centro abitato.Sebbene l’attività di trasferimento dei beni di cui si discute abbia carattere vincolato, la stessa necessita del contraddittorio tra le parti, il risultato del quale avrebbe dimostrato che nella specie difettava, per le strade trasferite, il requisito, legislativamente previsto, dell’uso pubblico.II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 16, comma 13, dell'art. 17, comma 2, e dell'art. 19, comma 2, della l.r. n. 8 del 2012 e s.m.i. - Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 97 Cost. - Eccesso di potere sotto il profilo del grave travisamento dei fatti e dell'erroneità dei presupposti - Carenza assoluta di motivazione - Contraddittorietà manifesta.Il secondo motivo di ricorso si incentra sulla contestazione della destinazione a uso pubblico, stabilita dal menzionato art. 19, comma 2, lett. b), delle strade del cui trasferimento si tratta. Per il ricorrente, la qualificazione di strada a uso pubblico non spetterebbe alle infrastrutture stradali individuate con l’atto impugnato, posto che, come specificato dallo stesso Comune di Termini Imerese con nota prot. n. 34400 del 6 agosto 2019, inviata al Commissario straordinario:«- si tratta di un reticolo di strade realizzate dal Consorzio ASI a servizio dei capannoni industriali;- si trovano lontano dal centro abitato e non hanno alcuna connessione fisica e funzionale con la rete viaria comunale;- non sono destinate al pubblico transito jure servitutis publicae da parte dei cittadini della comunità territoriale di Termini Imerese;- assolvono soltanto funzioni di disimpegno dei lotti industriali e di collegamento bi-direzionale col Porto della Città oltre che con lo specifico svincolo (Agglomerato industriale -A19);- la funzione di attraversamento di quella parte di territorio da parte dei cittadini di Termini Imerese è assicurata da altre vie a uso pubblico (strada statale 113, autostrada);- l'uso delle strade dell'area industriale non serve per soddisfare esigenze di interesse generale, quale attraversamento del territorio, che è assicurato da altre strade».Come rilevato sopra, nella nota comunale 6 agosto 2019 si legge che «le arterie stradali del Consorzio (ASI) non lasciano dubbi sulla loro natura e caratteristiche, trattandosi di strade "pianificate, progettate e — conseguentemente — realizzate solo per assolvere funzioni di disimpegno dei lotti industriali e di collegamento bi-direzionale col Porto della Città oltre che con lo specifico svincolo (Agglomerato industriale — A19) autostradale", senza alcuna connessione fisica e funzionale con la rete comunale, manifestandosi inconfutabilmente dunque come beni immobili strumentali e funzionali al quotidiano svolgimento delle attività proprie dell'Agglomerato Industriale di competenza regionale…».Ancora, nella nota comunale del 26 novembre 2019, sempre inviata al Commissario ASI, si specifica che tutte le strade dell’area industriale sono strettamente connesse alla funzione di disimpegno dei vari lotti industriali; la stessa area industriale ha caratteristiche di area interclusa e, in tale configurazione, la funzione di attraversamento di quella parte di territorio risulta assicurata da altre vie a uso pubblico (strada statale 113, autostrada A19). Il venire meno dell’uso delle strade dell’area industriale per la collettività non incide negativamente sul soddisfacimento di esigenze di interesse generale, quale l’attraversamento del territorio, assicurato, comunque, da altre strade.L’art. 19, comma 2, lett. b), della l.r. n. 8 del 2012, sul trasferimento ai comuni delle strade a uso pubblico, e relative pertinenze, ove interpretato nel senso indicato dal Commissario liquidatore, si porrebbe in contrasto, sia con la previsione di cui all’art. 17, comma 2, della stessa l.r. n. 8 del 2012, secondo la quale la gestione delle infrastrutture e dei servizi destinati alle aree di cui al comma 2 dell’articolo 1, vale a dire le aree destinate allo svolgimento di attività produttive, spetta all’IRSAP per il tramite degli uffici periferici, e sia con l’art. 16, comma 13, della stessa l.r. n. 8 del 2012, secondo cui «gli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree di cui alla presente legge, sono dovuti nella misura ridotta del cinquanta per cento rispetto a quanto previsto nella restante parte del territorio comunale I predetti oneri sono versati esclusivamente all'Istituto regionale delle attività produttive, quando questo sarà formalmente costituito con l'approvazione dello statuto».Non appare priva di significato la circostanza che, nelle premesse della impugnata determinazione di trasferimento del 14 novembre 2019, venga menzionata la determina in data 14 febbraio 2017 (anteriore quindi alla modifica legislativa del luglio 2018), la quale prevedeva il trasferimento in via temporanea del possesso di strade e pertinenze all’IRSAP.Sulla base del combinato disposto delle disposizioni anzidette, e della natura e uso non pubblici delle strade e pertinenze oggetto degli atti impugnati, il trasferimento delle infrastrutture stradali sarebbe dovuto avvenire nei confronti dell'IRSAP, ente competente alla gestione di tali beni e che percepisce i relativi oneri di urbanizzazione e costruzione, secondo quanto stabilito dagli articoli 16, comma 13, e 17, comma 2, della l.r. n. 8/2012.III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 16, comma 13, dell'art. 17, comma 2, e dell'art. 19, comma 2, della l.r. n. 8 del 2012 e - Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. - Eccesso di potere per grave travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti - Illogicità e irragionevolezza manifeste. In subordine: illegittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012, secondo cui il Commissario liquidatore, entro 120 giorni dalla data di insediamento, provvede a trasferire ai Comuni competenti per territorio le strade ad uso pubblico e le relative pertinenze, in riferimento agli articoli 117, comma 2, lett. e), 119 e 97 della Costituzione, e 15, comma 2, dello Statuto regionale siciliano, per contrasto con il principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica, e con i principi di correlazione tra funzioni e risorse, e con il principio di equilibrio dei bilanci pubblici.Con il terzo motivo il Comune rimarca che il trasferimento della proprietà delle strade e delle pertinenze esistenti all’interno dell’Area ASI è avvenuto senza una contestuale assegnazione al Comune delle risorse necessarie per poter gestire gli immobili trasferiti, sulla base dei principi di ragionevolezza e buon andamento garantiti dalla Costituzione.In pratica, il Comune è obbligato a farsi carico della gestione e della manutenzione, ordinaria e straordinaria, di un enorme complesso viario e infrastrutturale pertinenziale, con un aggravio di spese impreviste e che non possono trovare un’adeguata copertura nel bilancio del Comune.Sussiste una stretta correlazione tra funzioni e risorse, fra trasferimenti di beni e assegnazione di adeguate risorse finanziarie necessarie per consentire la gestione e l’esercizio degli stessi.Il mancato, contestuale trasferimento al Comune delle risorse finanziarie necessarie per poter assumere la gestione, e la manutenzione ordinaria e straordinaria, di un complesso viario dieci volte più ampio del complesso infrastrutturale di cui è dotato il Comune di Termini Imerese, e che comprende anche centinaia di metri di viadotti in cemento armato, centinaia di metri di muri di sostegno, oltre alle reti di illuminazione pubblica e delle acque piovane, rende i provvedimenti impugnati illegittimi.Qualora si ritenga che l’art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012 consenta al Commissario liquidatore di trasferire le strade e le relative pertinenze senza prevedere la contestuale assegnazione delle risorse necessarie per la loro gestione e manutenzione, la disposizione sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 117, lett. e), 119, commi 1, 2, 5 e 6 e 97 Cost., e per contrasto con l'art. 15, comma 2, dello Statuto regionale. La norma che attribuisce ai Commissari liquidatori dei Consorzi ASI il potere di trasferire ai comuni competenti per territorio le strade a uso pubblico e le relative pertinenze, senza prevedere la contestuale assegnazione delle risorse necessarie per la loro gestione e manutenzione, contrasta, in tesi, anzitutto con il principio del coordinamento della finanza pubblica e con quello di correlazione tra funzioni e risorse, desumibile, quest’ultimo, oltre che dalla logica giuridica, e dunque dal principio di ragionevolezza, dai commi primo, quinto e sesto dell’art. 119 Cost., in base ai quali, rispettivamente, (comma primo) i comuni hanno autonomia di entrata e di spesa, (comma quarto) le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite, e (comma quinto), per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni. Il ricorrente segnala inoltre un conflitto col principio di equilibrio dei bilanci pubblici, e con l’art. 15, comma 2, dello Statuto regionale siciliano, il quale afferma che nella Regione gli enti locali sono dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria.La disposizione di cui all'art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012, secondo il ricorrente, prevedendo un meccanismo idoneo a incidere estemporaneamente sull'autonomia finanziaria dei comuni, coinvolti in un processo di acquisizione forzosa e costretti al perseguimento di scopi diversi da quelli corrispondenti al normale esercizio delle loro funzioni, si discosta dai principi di autonomia finanziaria, contenuti nell'art. 119 Cost. e nell'art. 15 dello Statuto della Regione Siciliana, dai quali deriva l'obbligo che a ogni trasferimento di funzioni debba corrispondere un adeguato trasferimento di risorse economico-finanziarie per farvi fronte.Su una fattispecie asseritamente analoga a quella odierna, questo Consiglio, con ordinanza n. 556 del 2018, ha sollevato questione di legittimità costituzionale «dell’art. 34 della 1.r. 9.5.1986 n. 22 della Regione siciliana, per contrasto con gli articoli: 117 lett. “e” e 119, primo, secondo, quinto, sesto, settimo ed ottavo comma della Costituzione, nonché con l'art. 15, secondo comma dello Statuto regionale siciliano, unitamente o separatamente considerati, nella parte in cui obbliga i Comuni ad assorbire il patrimonio ed il personale delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza soppresse autoritativamente dall'Amministrazione regionale, e ciò anche in deroga alle norme sul contenimento della spesa pubblica (comprese quelle che introducono divieti di assunzioni o limitazioni alle assunzioni di personale) e sull'equilibrio dei bilanci pubblici (nonostante tali norme siano espressione del principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica)».Nella ordinanza di rimessione, questo Consiglio ha segnalato, in sintesi estrema, la violazione del principio di autonomia finanziaria dei comuni, corollario del quale è quello secondo cui «ad ogni trasferimento di funzioni deve corrispondere un adeguato trasferimento (o un'attribuzione) di risorse economico-finanziarie per farvi fronte».Con la sentenza n. 135 del 2020, pronunciata dopo la proposizione del ricorso straordinario, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 2, della legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22 (Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia), nella parte in cui prevede: «e i beni patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico».Nel ricorso, il Comune richiama poi alcune sentenze della Corte costituzionale sulla osservanza del principio di correlazione tra funzioni e risorse, del principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica e dell’equilibrio dei bilanci pubblici, declinati dagli articoli 117, lett. e) e 119 Cost. Infine, l'art. 19, comma 2, lett. b), della l.r. n. 8/2012 si porrebbe in contrasto con la legislazione sul contenimento della spesa pubblica, ritenuta dalla Corte costituzionale prevalente sulla legislazione regionale in quanto espressione del principio fondamentale, secondo cui spetta allo Stato il coordinamento della finanza pubblica.4. Con nota prot. n. 285 del 1° aprile 2020, il Consorzio ASI per la Provincia di Palermo ha trasmesso il rapporto istruttorio, seguito da una memoria dell'avv. Riccardo Rotigliano, datata 9 luglio 2020, e con la quale il resistente ha preso posizione sulle censure del Comune, concludendo per il rigetto del ricorso.Anche l’IRSAP ha inviato una memoria che riproduce argomentazioni e conclusioni del Consorzio ASI.5. Con nota prot. n. 6633 del 9 aprile 2020, l'ULL regionale ha comunicato al ricorrente di avere completato l'acquisizione della documentazione utile alla decisione del gravame, dando un termine per l'esercizio del diritto d'accesso e per la presentazione di eventuali memorie.L'esponente non si è avvalso né del diritto di accesso e nemmeno della facoltà di produrre memorie.Ciò posto l’ULL, rilevata la regolarità del ricorso sotto il profilo fiscale, e la ricevibilità dello stesso, in quanto proposto entro il termine di 120 giorni dalla pubblicazione della determinazione n. 29 del 14 novembre 2019, ha controdedotto nel merito, concludendo per il rigetto del primo e del secondo motivo.Per quanto riguarda la questione di costituzionalità sollevata, ha rimesso a questo Consiglio ogni valutazione sull’opportunità di sollevare la questione di legittimità costituzionale suindicata. 6. Il Collegio, nel convenire con le argomentazioni e le conclusioni formulate dall’ULL regionale e dal Consorzio ASI, è del parere che il ricorso debba essere respinto.È inoltre dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale prospettata dal ricorrente debba essere dichiarata manifestamente inammissibile, dando ingresso, il terzo motivo, a una richiesta, per mezzo dell’intervento di questo Consiglio (sulla legittimazione del quale a sollevare questione di legittimità costituzionale in sede di parere su ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana è sufficiente rinviare a Corte cost., sent. n. 73 del 2014), di una pronuncia manipolativa della normativa censurata, non univocamente determinabile quanto a contenuto e a portata dell’intervento, potendosi dare accesso a una molteplicità di soluzioni, astrattamente ipotizzabili, rientranti nella discrezionalità del legislatore.6.1. I primi due motivi di ricorso, sopra riassunti ai punti 3.I. e 3.II, appaiono logicamente connessi e sono, quindi, esaminabili in modo congiunto.Essi sono infondati e vanno respinti.Sul piano procedimentale, preliminarmente e in termini generali, pare il caso di rammentare che, per giurisprudenza consolidata, il che esime il Collegio dal compiere citazioni particolari, le norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo non devono essere applicate meccanicamente e formalisticamente, dovendo invece essere interpretate secondo criteri sostanzialistici e anti-formalistici, coordinando in modo ragionevole e sistematico principi di legalità, imparzialità e buon andamento e i corollari di economicità e speditezza dell'azione amministrativa.Si ritiene, pertanto, rilevante osservare che, nel corso del procedimento, conclusosi con la determina di trasferimento del 14 novembre 2019 (e definitosi con il verbale di trasferimento delle strade a uso pubblico, e relative pertinenze, del 5 dicembre 2019), dopo che il Commissario liquidatore del Consorzio ASI della Provincia di Palermo, con nota del 25 luglio 2019, aveva comunicato al Comune la necessità di procedere al trasferimento delle strade a uso pubblico e delle relative pertinenze ricadenti nell'agglomerato industriale di competenza, l’amministrazione comunale, con nota in data 6 agosto 2019, sintetizzata sopra al p. 2., nel dare risposta al Commissario liquidatore ha fatto presente che i beni da trasferire non avrebbero natura di strade a uso pubblico, sì che, in definitiva, il contraddittorio procedimentale è stato assicurato. Il Comune interessato ha avuto comunque conoscenza dei fatti posti a fondamento del provvedimento sfavorevole ai suoi interessi e ha avuto la possibilità di svolgere osservazioni.Si può prescindere, pertanto, da qualsiasi considerazione sulla applicabilità, al caso in questione, dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della l. n. 241 del 1990, in base al quale «il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato», disposizione invocata dal Consorzio sull’assunto per cui il trasferimento delle strade a uso pubblico e relative pertinenze costituiva per il Commissario liquidatore un obbligo giuridico, nell’àmbito di un procedimento a carattere vincolato, la violazione del quale lo avrebbe esposto, sempre ad avviso del Consorzio, alla revoca dell'incarico e sostituzione con provvedimento assessoriale (v. art. 19, comma 3, l. r. n. 8 del 2012).Non appare inutile aggiungere che l’amministrazione comunale ben avrebbe potuto partecipare, in contraddittorio con il Consorzio ASI procedente, alla redazione del verbale del 5 dicembre 2019, meglio descritto sopra al p. 2., in finem.Risulta però essersi sottratta deliberatamente a tale incombenza.Sul piano sostanziale, quanto alla contestazione di natura e destinazione a uso pubblico (arg. ex art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012, come modificato dall’art. 10, comma 1, lett. c) della l.r. n. 10 del 2018), delle strade del cui trasferimento si tratta:- in via preliminare e generale è bene rammentare che «la natura e l'uso pubblico di una strada dipendono dalla esistenza di tre concorrenti elementi della cui esistenza il Comune deve fornire idonei elementi di prova:a) l'esercizio del passaggio e del transito iuris servitutis publicae da una moltitudine indistinta di persone qualificate dall'appartenenza ad un ambito territoriale;b) la concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, le esigenze di carattere generale e pubblico;c) un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, il quale può identificarsi nella protrazione dell'uso da tempo immemorabile (comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto d'uso della strada)» (così, in modo condivisibile, T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, sez. II, sent. n. 1492 del 2019);- in concreto appare innegabile, la destinazione delle strade (già) consortili a tale uso pubblico, posto che, circostanza non specificatamente contestata, dette strade collegano quella parte del territorio, destinata a insediamenti produttivi ma anche commerciali, con la rete viaria comunale. Più precisamente, tali strade collegano l'area industriale al Porto di Termini Imerese, alla SS. 113 e allo svincolo autostradale, consentendo alla collettività di accedere alla zona interessata, dove sono collocati insediamenti tanto industriali quanto commerciali.Plausibilmente, sulla base degli atti, la difesa consorziale deduce che la popolazione di zona che, per ragioni di lavoro o di commercio, debba recarsi presso gli insediamenti produttivi e commerciali dell'area in discussione, utilizza dette vie di comunicazione, che appaiono dunque idonee a soddisfare esigenze di carattere generale.Il fatto che esistano altre strade che pongono in collegamento le medesime aree non assume rilievo ai fini della verifica della – perlomeno - non pretestuosità della qualificazione delle strade in discorso come aventi uso pubblico e assoggettate, come tali, al trasferimento del Comune competente per territorio, ai sensi del citato art. 19, comma 2, lett. b).Del resto, correttamente la difesa consorziale evidenzia che, a voler opinare diversamente, nel senso cioè del carattere non pubblico delle strade, si perverrebbe a una interpretazione sostanzialmente abrogatrice del comma 2, lett. b), in discorso, posto che tutte le strade consortili di tutti i Consorzi ASI dell'Isola hanno le medesime caratteristiche di quelle trasferite al Comune ricorrente, sì che occorre dare, alla norma regionale, una interpretazione idonea ad attribuirle un significato effettivo (oltre che conforme a Costituzione, come si dirà più avanti).Come si è accennato sopra, l’interesse concreto che legittima il Comune a ricorrere contro la determina di trasferimento delle strade di uso pubblico e relative pertinenze risulta collegato al presupposto normativo per cui, insieme alla proprietà, devono considerarsi trasferiti all’ente proprietario anche gli oneri di manutenzione, gestione e pulizia, delle strade medesime e delle loro pertinenze (arg. ex art. 14 del codice della strada, secondo cui «gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono:a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi…»), e questo, in una situazione di prevedibili, rapidi dissesti stradali e di sopravvenuta illeggibilità della segnaletica orizzontale, espone l’ente locale a un carico di spese assai significativo, indispensabile peraltro al fine di garantire la sicurezza della circolazione.Il pregiudizio per il Comune deriva non dal fatto di essere diventato proprietario delle strade, quanto dalla circostanza che all’ente locale è stata attribuita la gestione e manutenzione delle stesse.Questo essendo il “contesto di riferimento” nel quale si inserisce l’odierno ricorso straordinario, va rimarcato che nel ricorso medesimo si sostiene anche che, la disciplina di cui alla l.r. n. 8 del 2012 ben potrebbe essere interpretata nel senso che, ai comuni debba intendersi trasferita la proprietà delle strade e delle pertinenze, ma non anche la relativa gestione e gli oneri e le responsabilità a essa connessi, da ritenersi trasferiti e gravanti sull’IRSAP. Il trasferimento della proprietà delle strade non implicherebbe cioè, in tesi, anche il trasferimento al Comune degli oneri di gestione (manutenzione ordinaria e straordinaria, in primis), come invece di regola accade secondo quanto prevede l’art. 14 del Codice della strada. Gli oneri in discorso, stando a quanto dispone l’art. 17, comma 2, della l.r. n. 8 del 2012, per il quale la gestione delle infrastrutture e dei servizi destinati alle aree di svolgimento di attività produttive, spetta all’Istituto per il tramite degli uffici periferici, graverebbero sull’IRSAP, al quale è del resto “dedicata” la l.r. n. 8 del 2012.Per respingere anche il profilo di censura appena riassunto (e sul quale v., amplius, sopra, il p. 3.II), in finem), il Collegio non ha che da fare richiamo a una recente, condivisibile sentenza del T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania (la n. 2854 del 2020, della Terza sezione), relativa a una controversia simile a quella odierna e attinente alla impugnazione di una determina del Commissario liquidatore del Consorzio ASI di Messina, di trasferimento di strade, e relative pertinenze e infrastrutture, ricadenti nel territorio di un Comune della Provincia.Il giudice amministrativo ha premesso quanto segue: «come risulta dall’esame complessivo delle normativa vigente, con riferimento in particolare alla disposizione di cui all’art. 17, comma 2, della l.r. n. 8 del 2012, sono di competenza dell’IRSAP la localizzazione sul piano urbanistico, nonché la programmazione, la realizzazione, la gestione delle infrastrutture a servizio delle aree già dei disciolti Consorzi ASI e, a tal fine, l’istituto è munito di poteri di espropriazione e percepisce gli oneri urbanizzazione e costruzione, e contributi pubblici; pertanto, il secondo comma del citato art. 19, novellato dalla l.r. 10 luglio 2018, n. 10, andrebbe inteso solo nel senso che i Comuni acquistano la proprietà delle strade e delle pertinenze, ma non la gestione, mentre gli oneri connessi alla gestione restano in capo all’IRSAP; ciò non deve meravigliare, giacché l’art. 14, terzo comma, del decreto legislativo n. 285/1992, dispone che, nel caso di concessione, è il concessionario ad esercitare i poteri e i compiti dell'ente proprietario della strada, i quali includono anche la manutenzione ordinaria e quella straordinaria; del resto, la viabilità nelle aree produttive assegnate all’IRSAP costituisce uno strumento essenziale per il perseguimento delle finalità dell’istituto; in subordine, appare incomprensibile che il Comune debba farsi carico degli oneri di cui all’art. 14 del codice della strada e, di contro, gli oneri di urbanizzazione e costruzione, in forza dell’art. 16, ultimo comma della legge regionale n. 8/2012 (come modificato dall’art. 11, comma 128, della legge regionale n. 26/2012) siano incamerati dall’IRSAP (sul punto, cfr. l’art. 1, comma 460, della legge n. 232/2016)».Il Tribunale amministrativo ha però disatteso le argomentazioni comunali su esposte, che collimano, sostanzialmente, con la tesi di fondo del Comune di Termini Imerese, per il quale la norma di cui all’art. 19, comma 2, della l.r. n. 8/2012, che, nella versione originaria, assegnava al Commissario liquidatore il solo compito di individuare i beni dei singoli Consorzi ASI (inclusa la viabilità) da trasferire all’IRSAP, in seguito alle modifiche introdotte con la l.r. n. 10/2018, là dove, al comma 2, lett. b), si sancisce, in capo al Commissario liquidatore, l’obbligo di trasferire strade a uso pubblico e relative pertinenze ai comuni competenti per territorio, si pone in conflitto con l’art. 17, comma 2, della medesima l.r. n. 8/2012, secondo cui spetta all’IRSAP la gestione delle infrastrutture.A questo riguardo il T.a.r. ha affermato in modo condivisibile che «gli oneri di gestione…sono una conseguenza naturale della titolarità del bene ed essi possono essere attribuiti ad un soggetto diverso solo in forza di una esplicita previsione derogatoria, che non è contenuta nel più volte citato art. 19 della legge regionale n. 8/2012.Le disposizioni invocate dalla parte ricorrente a sostegno della tesi secondo cui gli oneri di gestione sarebbero rimasti in capo all’IRSAP sono anteriori alla modifica del citato art. 19 per effetto dell’art. 10, primo comma, lettera c), della legge regionale n. 10/2018 ed esse devono, quindi, essere lette in conformità alla norma successiva, nel senso, in particolare, che le infrastrutture cui si fa riferimento non comprendono più le strade da trasferire ai Comuni» (così, la sent. n. 2854/2020 cit.).L’antinomia tra l’art. 17, comma 2, e l’art. 19, comma 2, lettera b), quest’ultimo come modificato nel 2018, deve ritenersi soltanto apparente. Essa va comunque risolta secondo il criterio di specialità e facendo prevalere la seconda e più recente norma, introdotta nel 2018 e che disciplina in modo specifico la fattispecie del trasferimento delle strade consortili al Comune nel cui territorio esse insistono.6.2. Così interpretata la disposizione di cui all’art. 19, comma 2, lett. b) della l. r. n. 8 del 2012, per quanto riguarda, da ultimo, la richiesta di sollevare questione di incostituzionalità riassunta sopra al p. 3.III, prospettata, in sintesi estrema, muovendo dall’assunto della violazione del principio costituzionale di adeguata corrispondenza tra funzioni e risorse (cfr. art. 119 Cost.), la stessa, dev’essere dichiarata manifestamente inammissibile. E questo, prima ancora di sottolineare come, la questione odierna si differenzi in maniera significativa dalla fattispecie, esaminata e decisa dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 135 del 2020, pronunciata in seguito alla rimessione disposta con l’ordinanza n. 556 del 2018 di questo Consiglio, posto che la norma oggi sospettata di illegittimità costituzionale si limita a prevedere un incremento del patrimonio dell’ente locale mediante l’attribuzione di determinati beni, mentre, con la sent. Corte cost. n. 135 del 2020, era stato dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 34, comma 2, della l.r. n. 22 del 1986 (Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia), nella parte in cui prevedeva «e i beni patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico», in un contesto di diritto (oltre che in fatto, contraddistinto dalla devoluzione ai comuni del patrimonio e del personale dipendente delle IPAB) assai diverso e alquanto più complesso e articolato rispetto alla vicenda odierna, nella quale si è in presenza non di una successione a titolo universale nella persona giuridica (di diritto pubblico) soppressa, quanto invece di una successione a titolo particolare nella titolarità di singoli beni.In termini più radicali, tenuto conto del pregiudizio, e quindi dell’interesse, che ha spinto il Comune a ricorrere (e che, come detto, non si identifica nella ripulsa a essere proprietario); della norma nella sua enunciazione, per la quale il Commissario liquidatore entro 120 giorni dalla data di insediamento provvede a trasferire ai comuni competenti per territorio le strade ad uso pubblico e le relative pertinenze; e della formulazione della richiesta di rimessione alla Corte costituzionale; al Collegio appare evidente come, tutt’al più, nel caso di specie non possa che venire in considerazione una (richiesta di) sentenza additiva, entro una sfera di discrezionalità riservata al legislatore, caratterizzata da una molteplicità di soluzioni astrattamente ipotizzabili in vista della rimozione degli ipotizzati vizi di incostituzionalità.In conclusione, assorbita la domanda cautelare, si esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.Si è inoltre dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012, in riferimento agli articoli 117, comma 2, lett. e), 119 e 97 della Costituzione, e 15, comma 2, dello Statuto regionale siciliano, debba essere dichiarata manifestamente inammissibile.P.Q.M.Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, assorbita la domanda cautelare, esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.Esprime inoltre l’avviso che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, lett. b) della l.r. n. 8 del 2012, in riferimento agli articoli 117, comma 2, lett. e), 119 e 97 della Costituzione, e 15, comma 2, dello Statuto regionale siciliano, debba essere dichiarata manifestamente inammissibile.IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiuseppe ChiofaloMarco Buricelli