urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20260383420260717204759678.xml20260383420260717204759678.docm202603834\202603834.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\1314 Giuseppina Luciana Barreca\ Sentenza00:00:00Francesca Picardi18/07/2026 01:49:2621/07/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiuseppina Luciana Barreca, Presidente FFElena Quadri, ConsigliereMassimo Santini, ConsigliereDiana Caminiti, ConsigliereFrancesca Picardi, Consigliere, Estensore per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 02394/2026, resa tra le parti, sul ricorso numero di registro generale 3834 del 2026, proposto da Etruria Servizi S.r.l., mandataria e capogruppo del costituendo R.t.i. con Res Publica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7AFBB9240, B4C87A8D76, rappresentata e difesa dall’Avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Cellole, non costituito in giudizio; Asmel Consortile S.C. A R.L, non costituito in giudizio; Rinnovapa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Saverio Sticchi Damiani e Walter Perrotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; APPELLANTE INCIDENTALEVisti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio di Rinnovapa S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2026 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli Avvocati Francesco Maria Caianiello e Massimiliano Carnovale, in sostituzione dell’Avv. Saverio Sticchi Damiani;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1.Con la sentenza impugnata il T.a.r. della Campania – Napoli ha definito i ricorsi proposti da Rinnovapa s.p.a., unica partecipante nella prima gara e seconda classificata nella nuova gara indetta per la gestione del ciclo sanzionatorio e delle procedure per le infrazioni accertate dalla polizia municipale di Cellole (r.g. n. 2656, avente ad oggetto l’esclusione di RinnovaPa s.p.a. dalla prima gara, con necessità di riedizione, e 4140 del 2025, avente ad oggetto l’aggiudicazione al primo classificato), seguendo la gradazione operata in sede processuale, in considerazione del bene della vita anelato, consiste nell’ottenere l’affidamento del servizio alle condizioni previste dalla nuova procedura di gara. Più precisamente è stato accolto il primo motivo aggiunto del ricorso r.g. n. 4140 del 2025, qualificandosi l’offerta del primo classificato RTI Etruria, consistente in comuni smartphone, operanti tramite ponte radio, un aliud pro alio rispetto alla prescrizione di un “sistema di comunicazione via radio (senza ponte radio)”, per cui si è disposta l’esclusione del controinteressato dalla gara e l’aggiudicazione in favore di RinnovaPA s.p.a., rigettandosi gli ulteriori motivi aggiunti sui criteri B ed E e dichiarandosi improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse sia il primo ricorso sia il secondo nella parte in cui ha ad oggetto gli atti di revoca.Nella sentenza si è valorizzato l’art. 17.2 del disciplinare di gara, che, nello stabilire i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, ha previsto l’attribuzione di 20 punti per “Un sistema per la comunicazione via radio delle pattuglie, circa 12 apparati mobili e 3 fissi (senza ponte radio), un box mobile per la polizia municipale per attività di presidio presso rilevatori in strade prive di decreto prefettizio” e si è ritenuto che l’offerta della controinteressata, che ha proposto l’utilizzo di telefoni cellulari dotati di SIM, non è del tutto assimilabile a quello via radio per le specifiche caratteristiche di ciascuno di essi, come desumibile dal d. lgs 259 del 2003, in cui la comunicazione elettronica attraverso un apparecchio cellulare viene descritta come dipendente da una infrastruttura (stazione radio base); gestita da un operatore telefonico; efficiente solo in presenza di una copertura di rete capillare ed efficiente, e come confermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 2 del 2023, mentre il sistema di comunicazione via radio è indipendente dalla copertura di rete e consente, specialmente per gli usi professionali una certa continuità nell’utilizzo. Nella sentenza si legge che “l’offerta della controinteressata non solo non corrisponde a quanto esplicitamente richiesto dalla stazione appaltante (sistema di comunicazione via radio), ma neanche è funzionale all’interesse che l’amministrazione intende perseguire”, in quanto “un sistema di rilevazione delle infrazioni stradali deve essere ispirato al principio della piena efficienza e della massima operatività che non può essere pregiudicato da disservizi dipendenti dalla copertura della rete e dal funzionamento della infrastruttura”, per cui “l’offerta della controinteressata, come dedotto nel primo motivo di ricorso per motivi aggiunti, non è conforme alle richieste del bando e, pertanto, la stessa doveva essere esclusa dalla gara”.Si sono, comunque, esaminati e rigettati gli ulteriori motivi aggiunti; quello relativo al criterio E, visto che “il disciplinare prevedeva l’attribuzione al massimo di due punti per ciascuna figura professionale”, consentendo alla stazione appaltante di esprimere una valutazione sulla tipologia di figure professionali più o meno utili all’espletamento del servizio; quello relativo al criterio B, non presentando il modus procedendi dell’Amministrazione, che ha rappresentato di aver svolto una valutazione complessiva di ciascuna proposta (metodo che non comporta una analisi di dettaglio dei singoli elementi), profili di manifesta irragionevolezza o manifesta illogicità.2.Avverso tale sentenza ha proposto appello Etruria Servizi s.r.l., che ha denunciato: 1) la falsa applicazione del criterio dell’equivalenza dell’offerta (v. punto 10.1 della sentenza), oltre alla illogicità della motivazione, avendo espressamente affermato, nella memoria del 16 febbraio 2026, contrariamente a quanto ritenuto dai giudici di primo grado, la conformità della propria offerta alla lex specialis, da interpretare alla luce del criterio letterale (laddove ammette la presentazione di n. 12 Smartphone Balckview BL 9000 Pro e n. 3 radioline), e non la necessità di verificarne l’equivalenza; 2) l’erronea interpretazione della lex specialis, in quanto il disciplinare (in particolare il criterio A) dell’art.17.2) non specifica la banda di frequenza, non impone l’utilizzo di apparati radio dedicati tradizionali, non vieta l’impiego di infrastrutture di telecomunicazione esistenti, per cui la fornitura offerta, consistente in 12 Smartphone Balckview BL 9000 Pro e n. 3 radioline, non integra un aliud pro alio (da configurare, peraltro, in termini restrittivi e solo alla luce delle specifiche tecniche), visto che per “sistema di comunicazioni via radio” deve intendersi “ogni telecomunicazione realizzata per mezzo di onde radioelettriche con frequenza inferiore a 3000 GHz, incluse le comunicazioni cellulari GSM, UMTS, LTE e 5G, le reti Wi-Fi, i sistemi satellitari, nonché i sistemi PMR tradizionali operanti nelle bande VHF e UHF, alla luce anche del punto 1.5 e 1.6 delle ITU Radio Regulations, delle relazioni tecniche prodotte, della stessa sentenza della Corte costituzionale n. 2 del 2023, in cui si legge che “l’art. 3, comma 4, cod. antimafia, nella parte in cui si riferisce a «qualsiasi apparato di comunicazione radiotrasmittente», consente al questore di vietare il possesso e l’uso anche di telefoni cellulari”; 3) la violazione dell’art. 111 Cost. e del d.lgs. n. 259 del 2023, visto che il generico rinvio al d. lgs. n. 259 del 2003, al fine di configurare la differenza tra la comunicazione tramite cellulari e quella radio e conseguentemente l’aliud pro alio, è insufficiente ai fini della soddisfazione dell’obbligo motivazionale; 4) travisamento dei limiti della giurisdizione amministrativa, avendo espresso la sentenza giudizi sulla natura dell’offerta tecnica, riservati alla discrezionalità dell’amministrazione. L’appellante ha, inoltre, riproposto le eccezioni assorbite in primo grado e chiesto disporsi una verificazione o c.t.u.Si è costituita RinnovaPa s.r.l., che ha proposto appello incidentale, lamentando: 1) l’erroneità del capo 11.2 della sentenza, che ha rigettato il secondo motivo aggiunto, in violazione della lex specialis e travisando i fatti, in quanto, relativamente al criterio valutativo B dell’offerta tecnica, l’attribuzione di un punteggio di 10 punti superiore alla soluzione “standard” dell’aggiudicataria rispetto alla propria, più evoluta e personalizzata, non può essere ritenuta espressione di discrezionalità tecnica, risultando oggettivamente illogica, in considerazione della identità genetica del software proposto, o, comunque, carente dal punto di vista della motivazione e dell’istruttoria; 2) l’erroneità del capo 11.1. della sentenza, che ha rigettato il terzo motivo aggiunto, in quanto, relativamente al criterio valutativo E dell’offerta tecnica, a fronte della medesima offerta quantitativa di due concorrenti, l’attribuzione di un punteggio diverso è illogica e viola l’autovincolo derivante dalla lex specialis. La RinnovaPa s.p.a. ha, quindi, concluso per il rigetto dell’appello principale ed in via subordinata per l’accoglimento di quello incidentale.Non si è costituito il Comune, pur ritualmente evocato in giudizio. All’udienza pubblica del 16 luglio 2026, previo scambio di ulteriori memorie, in cui Rinnovapa s.p.a. ha eccepito inammissibilità della produzione della relazione tecnica del prof. Iodice e riproposto il motivo assorbito, avente ad oggetto l’illegittima attribuzione di ben 15,00 punti (su 20 disponibili) al RTI Etruria con riferimento al Criterio A, la causa è passata in decisione.DIRITTO3.L’appello principale è fondato.3.1. Deve essere accolto il secondo motivo di appello, che è logicamente pregiudiziale rispetto agli altri. Con cui tale censura si è denunciata l’erroneità della sentenza, che ha qualificato la fornitura di smartphone, dotati di SIM card ed operanti su rete pubblica, proposta in relazione al criterio di cui all’art. 17.1.A del disciplinare, un aliud pro alio rispetto al previsto sistema per la comunicazione via radio delle pattuglie (senza ponte), facendone derivare l’esclusione dell’offerta dalla gara, nonostante il disciplinare non specificasse la banda di frequenza, non imponesse l’utilizzo di apparecchi radio dedicati tradizionali, non vietasse l’impiego di infrastrutture di telecomunicazioni esistenti.3.1.1. Ai fini dell’esame del motivo deve ricordarsi che, pur traducendosi la difformità dell’offerta rispetto alla lex specialis in un aliud pro alio e comportando, pertanto, l'esclusione dalla procedura anche in assenza di espressa previsione della sanzione espulsiva, ciò può avvenire soltanto nei casi in cui la lex specialis prevede caratteristiche e qualità del servizio, della fornitura, dei lavori, che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale. Laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale (tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8443). Si è pure precisato che le prestazioni offerte relativamente ai criteri fissati per la valutazione dell’offerta tecnica, laddove risultino difformi rispetto alla lex specialis, non possono comportare l’attribuzione del punteggio premiale, ma non determinano, in applicazione del principio generale di conservazione degli atti giuridici, l’inammissibilità, l’inefficacia o la invalidità dell’offerta complessiva, laddove, per il loro carattere marginale ed accessorio, non incidono sulla stessa (in questo senso Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio 2026, n. 780).3.3.3. Alla luce di tali premesse, la proposta fornitura di smartphone commerciali in luogo di un sistema per la comunicazione via radio delle pattuglie (senza ponte radio), a prescindere da ogni valutazione circa la coincidenza o l’equivalenza dei prodotti, non integra un aliud pro alio e non determina l’inammissibilità dell’offerta, in considerazione dell’oggetto della procedura e della conseguente richiesta della stazione appaltante, come definita dagli artt. 3 del disciplinare e 1del capitolato. Difatti, la procedura di evidenza pubblica espletata è funzionale all’acquisizione di un servizio e di una fornitura: 1) il servizio di gestione del ciclo sanzionatorio del codice della strada e delle procedure per la gestione delle infrazioni amministrative accertate dalla polizia municipale di Cellole; 2) la fornitura di tablet o dispositivi portatili per la contestazione/accertamento di infrazioni, che consentano la generazione di verbali stampati e avvisi su app io, con relativi pagopa, e di ulteriori pos pagopa. In particolare la fornitura è descritta con precisione negli art. 3.1.2 del disciplinare e 1.2 del capitolato: rispetto a tali clausole della lex specialis, che individuano le caratteristiche essenziali della fornitura richiesta, non è ravvisabile alcuna difformità dei prodotti offerti, per cui il motivo deve essere accolto e deve riformata la sentenza nella parte in cui ha affermato che l’esclusione dell’offerta dalla gara.Dall’accoglimento di tale motivo deriva l’assorbimento degli altri dell’appello principale, con la precisazione che le relative difese sono, però, rilevanti e saranno oggetto di esame ai fini della valutazione del motivo assorbito, riproposto dall’originario ricorrente. 4. Non merita, invece, accoglimento l’appello incidentale. 4.1. Con il primo motivo l’appellante incidentale ha dedotto l’erroneità del capo 11.2 della sentenza, che ha rigettato il secondo motivo aggiunto, in quanto, relativamente al criterio valutativo B dell’offerta tecnica, l’attribuzione di un punteggio di 10 punti superiore alla soluzione “standard” dell’aggiudicataria rispetto alla propria, più evoluta e personalizzata, non può essere ritenuta espressione di discrezionalità tecnica, risultando oggettivamente illogica, in considerazione della identità genetica del software proposto, o, comunque, è carente dal punto di vista della motivazione e dell’istruttoria.La clausola 17.1.B del disciplinare ha ad oggetto il progetto tecnico, in cui venga dettagliatamente esplicitata la modalità di gestione del ciclo sanzionatorio delle infrazioni al codice della strada e sanzioni amministrative, le caratteristiche del software gestionale, nonché la modalità di svolgimento della gestione del contenzioso, con riguardo anche ai seguenti aspetti principali: struttura organizzativa dedicata; organizzazione generale e modalità di erogazione del servizio nelle diverse fasi; tempi di attivazione del servizio; assistenza e supporto ufficio verbali; sistemi di monitoraggio e rendicontazione, con preferenza per sistemi online; gestione web systembased, con la precisazione che il gestionale deve permettere il collegamento con il sito comunale per la consultazione dello stato dei verbali da parte degli utenti e la possibilità del pagamento online.Il software costituisce, dunque, solo uno dei molteplici profili del criterio valutativo in esame, per cui l’attribuzione del punteggio deriva da una valutazione complessiva di tutti i profili, e non può, quindi, essere inficiata dall’unico elemento su cui si è soffermato l’appellante incidentale.4.2. Con il secondo motivo l’appellante incidentale ha denunciato l’erroneità del capo 11.1. della sentenza, che ha rigettato il terzo motivo aggiunto, in quanto, relativamente al criterio valutativo dell’offerta tecnica, previsto dall’art. 17.1.E, a fronte della medesima offerta quantitativa di due concorrenti, l’attribuzione di un punteggio diverso è illogica e viola l’autovincolo derivante dalla lex specialis.Il criterio in esame ha ad oggetto le risorse e professionalità, consistenti nella indicazione delle figure professionali che si intendono utilizzare, in particolare: competenze ed esperienze in materia di gestione delle funzioni ed attività dei comuni, da parte della direzione aziendale (amministratori, direttori tecnici)La censura non merita accoglimento. L’attribuzione di un punteggio diverso alle due offerte, uguali solo quantitativamente, non risulta manifestamente illogica, in quanto è giustificata dalla possibilità, insita nel criterio valutativo in esame, di una diversa valutazione delle figure professionali offerte, delle loro specifiche competenze ed esperienze. L’interpretazione proposta dall’appellante incidentale, secondo cui l’attribuzione del punteggio è ancorata al mero dato numerico, non trova fondamento nella lettera della lex specialis ed anzi è smentita dal riferimento alle competenze ed esperienze delle figure professionali indicate, che sono, quindi, necessariamente oggetto di valutazione.5.Resta da esaminare il motivo formulato in primo grado, ma rimasto assorbito all’esito dell’accoglimento e riproposto nella memoria del 26 maggio 2026, con cui RinnovaPA s.r.l. ha contestato l’attribuzione di ben 15 punti su 20 al RTI Etruria con riferimento al criterio 17.1.A, nonostante l’offerta proponga un dispositivo radicalmente diverso da quello richiesto e sia del tutto carente in ordine al box mobile.Il criterio in esame prevede l’attribuzione di un punteggio massima di 20 punti per il progetto tecnico per sistemi di rilevamento della velocità approvati, in modalità fissa o media da installare al km 9+400 della Domitiana quater, sistema di telecamere per il rilievo di infrazioni di guida con cellulare e senza cintura di sicurezza da installare al KM 5+400 della Domitiana quater ambo i sensi di marcia, un sistema per la comunicazione via radio delle pattuglie circa 12 apparati mobili e 3 fissi (senza ponte radio) e un box mobile per la polizia municipale per attività di presidio presso rilevatori in strade prive di decreto prefettizio.In primo luogo deve evidenziarsi che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria menziona il box mobile, pur non contenendone una descrizione accurata.Inoltre, proprio in relazione al criterio 17.1.A., l’offerta tecnica dell’aggiudicataria precisa che “la società propone la seguente fornitura, con le caratteristiche di configurazione previste dal capitolato di gara” e che “possono essere richieste eventuali modificazioni di fornitura ed integrazioni utili alla migliore gestione ed al perfetto rispetto delle condizioni di gara”. L’offerta di adeguamento automatico comporta già di per il superamento delle problematiche di non conformità e/o equivalenza. Peraltro, deve rilevarsi che, anche in questo caso, il criterio comporta la valutazione di molteplici elementi e non solo del sistema di comunicazione via radio delle pattuglie. Ciò rende il punteggio attribuito ad Etruria (15 punti su 20) del tutto ragionevole, alla luce degli ulteriori elementi, anche laddove si recepisse l’impostazione della ricorrente principale e si escludesse l’equivalenza degli smartphone, dotati di SIM card, al sistema di comunicazione via radio. Peraltro, proprio alla luce della valutazione complessa di plurimi profili, imposta dal criterio in esame, l’eventuale fondatezza delle critiche formulate dall’originario ricorrente potrebbe al più determinare la riduzione di 1/3 del punteggio attribuito per tale criterio all’aggiudicataria, in modo insufficiente a ribaltare la graduatoria.Infine, proprio in ragione dell’oggetto dell’appalto, strumentale all’accertamento delle infrazioni stradali, e dell’incerta formulazione della lex specialis sul punto, risulta plausibile una lettura estensiva del sistema di comunicazione via radio, quantomeno sul piano dell’equivalenza. 6.In conclusione, deve essere accolto il secondo motivo dell’appello principale, assorbiti gli altri, mentre devono essere rigettati l’appello incidentale ed il motivo assorbito e riproposto, per cui in riforma della sentenza impugnata deve essere rigettato il ricorso introduttivo del giudizio. Le spese di entrambi i gradi di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la complessità delle questioni. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, accoglie l’appello principale e rigetta l’appello incidentale ed il motivo assorbito riproposto, per cui, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso introduttivo del giudizio.Spese di entrambi i gradi di giudizio integralmente compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGabriella AllegriniFrancesca Picardi