urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20260376320260707181720234.xml20260376320260707181720234.docm202603763\202603763.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\409 Francesco Caringella\ Sentenza00:00:00Francesca Picardi08/07/2026 00:28:4710/07/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEFrancesco Caringella, PresidenteStefano Fantini, ConsigliereElena Quadri, ConsigliereMassimo Santini, ConsigliereFrancesca Picardi, Consigliere, Estensore per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 00137/2026; sul ricorso numero di registro generale 3763 del 2026, proposto da Istituto di Vigilanza La Torre S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B37238E7D8, rappresentata e difesa dall’Avvocato Antonio Bifolco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Anna Carmen Possidente, con domicilio eletto presso lo studio Regione Basilicata Ufficio Rappresentanza in Roma, via Nizza 56; Tigerpol Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Paolo Caruso e Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Basilicata e di Tigerpol Soc. Coop.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2026 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli avvocati Antonio Bifolco e Paolo Caruso;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1.Istituto Vigilanza la Torre s.r.l., seconda classificata nella procedura di gara aperta relativa all’affidamento dei servizi, divisi in quattro lotti, di vigilanza armata, custodia-portierato, altri servizi di vigilanza, presso gli immobili in uso alla Giunta regionale della Basilicata in una serie di Comuni, ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione del lotto 2 alla Tigerpol soc.coop., denunciando 1) l’irregolarità dell’offerta formulata, stante, l’offerta per il servizio di televigilanza, di un costo unitario superiore a quello a base di asta di euro 15,00, in violazione dell’art. 22 del disciplinare, e 2) la carenza dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico professionale stabiliti dalla lex specialis, dichiarati dall’aggiudicataria con riferimento al triennio 2020, 2021 e 2022 e non a quello rilevante (2021, 2022 e 2023), anteriore alla data di pubblicazione del bando (15 ottobre 2024). Nel corso del giudizio, con i motivi aggiunti, ha eccepito la tardiva approvazione, solo nel 2025, del bilancio del 2022 e, quindi, la sua irrilevanza ai fini della procedura. Il ricorso ed i motivi aggiunti sono stati rigettati, con compensazione delle spese di lite. In ordine alla prima doglianza, si è osservato che “il modulo di offerta economica F.2, predisposto dalla stazione appaltante, riporta già precompilato nella colonna (b) il numero delle telecamere (nove) e richiede ai concorrenti di inserire nella colonna (a), definita "importo unitario", il valore da offrire per ciascuna telecamera per l'intera durata contrattuale, in modo che il prodotto tra (a) e (b) restituisca l'importo complessivo offerto per il servizio di televigilanza (colonna c, ove è appunto riportata la formula «c=a x b»). Orbene, la Tigerpol ha inserito nella colonna (a) l'importo di € 292,72, che moltiplicato per 9 telecamere (colonna b) restituisce € 2634,50 (colonna c), ossia un importo largamente inferiore alla base d’asta di € 4260,00. Non vi è stato, dunque, alcun "rialzo" rispetto alla base d’asta, ma un ribasso pari a circa il 38% sull’importo del servizio di televigilanza”.In ordine alla seconda doglianza, premessa l’irricevibilità del motivo aggiunto, in ragione della risposta satisfattiva dell’Amministrazione, già in data 24 novembre 2025, che non è stata oggetto di impugnazione, si è osservato che il disciplinare di gara, nella parte in cui prevede che il fatturato sia "comprovabile [...] da copia conforme dei bilanci o loro estratti regolarmente approvati alla data di pubblicazione del bando", introduce un elemento di certezza e verificabilità del dato dichiarato, ancorandolo alla disponibilità di bilanci già approvati al momento della partecipazione, per cui, essendo “incontroverso che Tigerpol abbia approvato il bilancio 2023 solo in data 16 aprile 2025, ossia dopo la pubblicazione del bando (15 ottobre 2024) e la scadenza del termine per la presentazione delle offerte (29 novembre 2024), la stessa, “non disponendo di un bilancio 2023 "regolarmente approvato", ha fatto riferimento al triennio 2020-2021-2022, ossia agli ultimi tre esercizi finanziari per i quali fossero disponibili dati certi, circostanza quest’ultima non sindacabile per effetto della tardività della corrispondente censura”. Si è, comunque, precisato che “anche a voler ritenere non computabile il fatturato 2022, Tigerpol raggiungerebbe comunque la soglia richiesta con le sole annualità 2020 e 2021”.2.Avverso tale sentenza ha proposto appello l’originaria ricorrente, lamentando: 1.1) la violazione degli artt. 11, lett. B.2 e B.3 della lex specialis, 99 e 100 d.lgs. n. 36 del 2023, 97 Cost., oltre che dei principi del risultato, di buona fede, di parità di trattamento, autoresponsabilità ed autovincolo, unitamente al travisamento dei fatti, atteso che il requisito di capacità economico-finanziaria, di cui all’art. 11, lett. B.2, costituito dall’aver conseguito un fatturato globale, realizzato cumulativamente nel triennio antecedente alla data di pubblicazione del bando15 ottobre 2024, almeno pari o superiore al 100% dell’importo, i.v.a. esclusa, posto a base di gara di ogni lotto per il quale si concorre, comprovabile, su richiesta dell’Amministrazione, da copia conforme dei bilanci o loro estratti regolarmente approvati alla data di pubblicazione del bando, è esclusivamente quello relativo alle annualità immediatamente precedenti la pubblicazione del bando (2021, 2022 e 2023), non potendo mutare in ragione dei concorrenti (e del loro ritardo nell’approvazione del bilancio, potenzialmente idonea a coprire perdite), per cui Tigerpol, che ha dichiarato il fatturato degli anni 2020, 2021, 2022 ed ha approvato il bilanci 2022 e 2023 solo dopo la pubblicazione del bando, avrebbe dovuto essere esclusa; 1.2) la violazione dell’art. 112 c.p.c., non essendosi la sentenza pronunciata sulla carenza del requisito tecnico-finanziario; 2) la violazione degli artt. 7 e 22 del disciplinare di gara, 70 d.lgs. n. 36 del 2023, oltre che dei principi del risultato, di buona fede, di parità di trattamento, autoresponsabilità ed autovincolo, essendosi la sentenza sostituita all’operatore economico nell’individuazione del prezzo unitario e dell’effettivo ribasso offerto, non riconoscibili automaticamente, anche in considerazione della durata del contratto per le telecamere (4 dispositivi per 36 mensilità; 5 dispositivi per 28 mensilità). L’appellante ha specificato che la pubblicazione del verbale del 22 ottobre 2025 non è stata accompagnata da quella della documentazione relativa ai servizi analoghi, non disponibile sulla piattaforma neppure al momento della redazione dell’appello, e che tali documenti (da cui è emersa l’approvazione dei bilanci della controinteressata del 2022 e 2023 in data 16 aprile 2025) sono stati visionati solo in quanto prodotti in giudizio dalla resistente e dalla controinteressata per la prima volta in data 9 gennaio 2026. Ha, quindi, concluso per l’annullamento dei provvedimenti impugnati, in riforma della sentenza di primo grado, e per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento in forma specifica, mediante aggiudicazione e subentro, previa dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato. Si sono costituite la Regione Basilicata e la controinteressata, che hanno concluso per il rigetto dell’appello. In particolare la Tigerpol ha riproposto l’eccezione di inammissibilità del primo motivo per difetto di interesse, stante il possesso dei requisiti di partecipazione, a prescindere dal triennio di riferimento, ed ha eccepito l’inammissibilità dell’appello relativamente al bilancio del 2022, irrilevante ai fini del requisito (già raggiunto con il fatturato 2020 e 2021) ed alla statuizione di tardività del motivo aggiunto relativo al bilancio del 2022, in assenza di una censura specifica con riferimento alla ratio decidendi su cui si fonda la decisione. Ha, comunque, precisato che rispetto al 2022, al momento della partecipazione alla gara, era stata presentata la dichiarazione dei redditi e si disponeva, quindi, di dati certi. Ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., ha riproposto l’eccezione avente ad oggetto l’operatività del soccorso istruttorio, che avrebbe dovuto essere attivato per consentire di dimostrare il possesso dei requisiti in contestazione. All’udienza del 2 luglio 2026, previo scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.DIRITTO3. Preliminarmente devono essere rigettate le eccezioni di inammissibilità dell’appello.L’interesse al ricorso ed all’appello sussistono, in quanto, da un lato, l’individuazione del triennio di riferimento incide sulla legittimità delle operazioni di gara espletate ed in particolare sulla verifica dei requisiti speciali di partecipazione e, dall’altro, le censure formulate investono anche la documentazione di prova.Si presenta, invece, irrilevante l’inammissibilità della censura formulata, nella parte in cui ha ad oggetto la mancata approvazione del bilancio del 2022 prima della pubblicazione del bando, posto che si tratta di elemento che non è decisivo ai fini della valutazione della fondatezza dell’appello.4. Il primo motivo di appello è fondato.4.1. In ordine alla prima parte della prima doglianza, occorre sottolineare che, ai sensi dell’art. 11. B del disciplinare, i concorrenti devono possedere, a pena di esclusione, i previsti requisiti di ordine speciale, tra cui il requisito di capacità economica e finanziaria (B.2), consistente nel fatturato globale realizzato cumulativamente nel triennio antecedente alla data di pubblicazione del bando, almeno pari o superiore al 100% dell’importo, IVA esclusa, posto a base di gara di ogni lotto per il quale si concorre, comprovabile, su richiesta della amministrazione, da copia conforme dei bilanci o loro estratti regolarmente approvati alla data di pubblicazione del bando.La presente clausola fa riferimento non genericamente ad un triennio anteriore alla pubblicazione del bando, ma solo ed esclusivamente al triennio immediatamente anteriore alla pubblicazione del bando (15 ottobre 2024). In questo senso depone, in modo inequivoco, il riferimento non ad un triennio antecedente alla data di pubblicazione del bando, con l’uso dell’articolo indeterminativo, che rinvia ad un elemento generico, ma piuttosto il riferimento al triennio antecedente alla data di pubblicazione del bando, con l’uso dell’articolo determinativo, che implica l’individuazione di uno specifico triennio e, cioè, di quello anteriore alla data di pubblicazione del bando, che comprende le annualità 2021, 2022 e 2023.Si tratta di un elemento letterale chiaro, che non consente una diversa interpretazione. L’interpretazione del giudice di primo grado, fondata su quella parte della clausola, che individua, quale documentazione utilizzabile, ai fini della prova del requisito, solo i bilanci o i loro estratti regolarmente approvati, da un lato, supera il dato letterale preciso della prima parte della disposizione e, dall’altro, fa dipendere, in modo illogico ed in assenza di alcuna indicazione in tale senso, l’individuazione del lasso temporale rilevante ai fini del requisito dalla disciplina della sua prova, che ha natura meramente strumentale, pervenendo ad un risultato incompatibile con la par condicio, visto che il triennio rilevante finisce per essere, oltre che incerto, potenzialmente diverso per i concorrenti. Al contrario, deve ribadirsi che, ai fini dell’interpretazione delle clausole di una lex specialis, trovano applicazione le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex articolo 1362 e 1363 c.c.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, deve essere prescelto dall'interprete il significato più favorevole al privato (da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2026, n. 1981). Del resto, la clausola del disciplinare è conforme all’originario testo dell’art. 100, comma 11, d.lgs. n. 36 del 2023, applicabile ratione temporis, ai sensi del quale “fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al sesto periodo del comma 4, per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell'appalto, maturato nel triennio precedente a quello di indizione della procedura - triennio da intendersi, ai fini del requisito della capacità economica finanziaria, con riferimento agli esercizi, come già chiarito relativamente all’art. 41 del d.lgs. n.163 del 2006 (Cons. St., Sez. III, 2 luglio 2015 n. 3285 e Cons. St., Sez. VI, 6 maggio 2014 n. 2306).In proposito deve sottolinearsi che non è applicabile ratione temporis l’art. 100, comma 11, nella formulazione successivamente introdotta da d.lgs. n. 209 del 2024 (ai sensi del quale, fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 226-bis, comma 1, lettera b, per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell'appalto, maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della procedura). La nuova disposizione non è retroattiva e non travolge la legge di gara. Per completezza deve rilevarsi che la giurisprudenza citata dalla controinteressata non è pertinente, in quanto le soluzioni adottate dipendono dalla diversa formulazione della legge di gara, mentre nella delibera A.n.a.c. n. 414 del 2024 invocata si legge che “relativamente ai requisiti di capacità economico-finanziaria e a quelli di capacità tecnico-professionale, i paragrafi 6.2 e 6.3 del bando tipo ANAC n. 1/2023 richiedono, quale triennio di riferimento, quello precedente la data di pubblicazione del bando di gara….in ottemperanza alle previsioni dell’art. 100, comma 12, del Codice”.Pertanto, la sentenza impugnata, nel ritenere che il requisito della capacità economica finanziaria potesse essere verificato relativamente al triennio 2020-2022 in luogo che a quello 2021-2023, ha violato l’art. 11.B.2. del disciplinare, correttamente interpretato alla luce del dato letterale, per cui la censura, formulata nel ricorso introduttivo, con cui si è denunciata la dichiarazione, da parte dell’aggiudicatario, del possesso dei requisiti per un triennio erroneo e l’omessa verifica, da parte della stazione appaltante, del possesso dei requisiti per il triennio anteriore alla pubblicazione del bando, è fondata.4.2. Pure è fondata la seconda parte della doglianza, relativa al requisito tecnico professionale, su cui il giudice di primo grado non si è pronunciato in modo esplicito, in quanto la clausola B.3. del disciplinare chiaramente riferisce l’esperienza necessaria al “triennio antecedente alla data di indizione della procedura di gara” o al “periodo di attività qualora inferiore a tre anni”.4.3. Tuttavia, come eccepito dalla controinteressata, la stazione appaltante avrebbe dovuto esperire il soccorso istruttorio per consentire la indicazione dei requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali relativamente al triennio corretto. Difatti, fatta eccezione per le omissioni, inesattezze e irregolarità che rendono assolutamente incerta l’identità del concorrente, l’art. 101, comma 1, d. lgs. n. 36 del 2023 consente al concorrente di: a) integrare ogni elemento mancante nella documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica; b) sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, nel documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica (Cons. Stato, Sez. V, 23/09/2025, n. 7461). Nel caso di specie, l’erronea individuazione, da parte dell’operatore economico, del triennio di riferimento si traduce in una irregolarità della domanda di partecipazione, che può essere superata ai sensi dell’art. 101, comma 1, lett. b, d.lgs. n. 36 del 2023, in quanto resta estranea al contenuto dell’offerte economica e tecnica.Ne consegue che il provvedimento di aggiudicazione deve essere annullato, con conseguente regressione del procedimento, specificandosi che l’Amministrazione, esperito il soccorso istruttorio, deve verificare la sussistenza del requisito economico finanziario alla luce della lex specialis, che non è stata oggetto di impugnazione in questa sede e che indica i mezzi di prova ammessi. Dall’annullamento dell’aggiudicazione deriva anche l’inefficacia del contratto stipulato, che decorrerà scaduti 90 giorni dalla pubblicazione della sentenza, al fine di consentire alla stazione appaltante l’espletamento delle necessarie operazioni. Non sussistono, difatti, ragioni ostative alla dichiarazione di inefficacia del contratto, che riguarda un servizio, nel cui espletamento, anche se avviato, può subentrare un altro soggetto. 5. Va, invece, rigettato l’ultimo motivo di appello, in quanto l’offerta economica formulata dall’aggiudicataria, correttamente interpretata dal giudice di primo grado in base al criterio ermeneutico di cui all’art. 1367 c.c., non si presenta in contrasto con la lex specialis, nella parte in cui stabilisce che l’offerta economica non può essere superiore all’importo previsto a base di gara, per ogni servizio richiesto, oltre IVA come per legge (importo da intendersi non come riferito non alla singola telecamera, ma al numero complessivo delle telecamere, relativamente al servizio di tele-vigilanza, alla luce della formulazione non univoca del disciplinare e del modulo fornito dalla stazione appaltante per la compilazione dell’offerta).6.In conclusione, i primi due motivi di appello devono essere accolti, rigettato il terzo, e, in riforma della sentenza appellata, deve essere annullato il provvedimento di aggiudicazione e dichiarato inefficace il contratto stipulato a decorrere da 90 giorni dalla pubblicazione della sentenza.Le spese dei due gradi di giudizio devono essere integralmente compensate, tenuto conto della peculiarità della vicenda, delle recenti modifiche legislative intervenute e del rigetto di uno dei motivi proposti. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, accoglie i primi due motivi, rigettato il terzo, e conseguentemente, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento di aggiudicazione e dichiara inefficace il contratto a decorrere da 90 giorni dalla pubblicazione della presente sentenza. Dichiara integralmente compensate tra tutte le parti le spese di lite dei due gradi di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFerdinando MigliozziFrancesca Picardi