urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20260284720260622102343150.xml20260284720260622102343150.docm202602847\202602847.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\409 Francesco Caringella\ Sentenza00:00:00Sara Raffaella Molinaro22/06/2026 10:27:1523/06/2026NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEFrancesco Caringella, PresidenteValerio Perotti, ConsigliereAlberto Urso, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, Consigliere, EstensoreElena Quadri, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 140/2026, resa tra le parti, sul ricorso numero di registro generale 2847 del 2026, proposto da -OMISSIS- a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B67E3AA157, rappresentata e difesa dall'avvocato Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Muccitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Raponi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e di Comune di Latina;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 giugno 2026 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Toni De Simone, Alessandra Muccitelli e Fabio Raponi.;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. La controversia riguarda la procedura aperta ex art. 71 del d. lgs. n. 36 del 2023, per la conclusione di un accordo quadro con un operatore economico per l’affidamento dei servizi balneari di salvamento indispensabili per la tutela della salute e l’incolumità pubblica sulle spiagge libere del territorio comunale per il triennio 2025-2027 (CIG B67E3AA157), con importo a base di gara di euro 728.486,95, indetta dal Comune di Latina con bando pubblicato sulla GUUE il 15 aprile 2025 e rettificato il 7 maggio 2025.2. All’esito della gara con determinazione dirigenziale -OMISSIS- del 4 luglio 2025, comunicata con nota prot. -OMISSIS- dell’11 luglio 2025, il servizio è stato aggiudicato ad-OMISSIS-.;3. -OMISSIS- s.c. a r.l. (di seguito: “società B”), classificatasi al secondo posto, ha impugnato: - la determinazione dirigenziale municipale -OMISSIS- del 4 luglio 2025, comunicata il successivo giorno 11, recante l’aggiudicazione della procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro con un operatore per l’affidamento dei servizi balneari di salvamento indispensabili per la tutela della salute e l’incolumità pubblica sulle spiagge libere del territorio comunale per il triennio 2025-2027 (CIG B67E3AA157);- i verbali della commissione giudicatrice nn. 1, 2, 3 e 4;- il bando, il disciplinare di gara e il capitolato speciale della procedura de qua;- la nota prot. -OMISSIS- dell’11 luglio 2025, recante comunicazione del provvedimento di aggiudicazione.Con il ricorso ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato con conseguente subentro della ricorrente.4. La società B, con motivi aggiunti, ha dedotto ulteriori ragioni di censura degli atti impugnati con il ricorso introduttivo.4. Il Tar Lazio – Latina, con sentenza 20 febbraio 2026 n. 140, ha respinto il ricorso “integrato dai motivi aggiunti”.5. La società B ha appellato la sentenza con ricorso n. 2847 del 2026.6. Nel corso del presente grado di giudizio si sono costituiti il Comune di Latina ed-OMISSIS-.7. All’udienza del 9 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO8. L’appello è infondato.9. L’esito del giudizio esime il Collegio dal valutare le eccezioni di rito riguardanti l’appello.In ogni caso si rileva la sussistenza dell’interesse alla decisione del ricorso, senza che assumano rilievo, in questa sede, i fatti verificatisi in sede esecutiva (il provvedimento 54 maggio 2026 n. 76058, di risoluzione del contratto e la determinazione dirigenziale 4 maggio 2026 n. 924, di non scorrimento della graduatoria), considerato che, fra l’altro, parte appellante ha manifestato interesse alla tutela risarcitoria.10. Può essere scrutinato il ricorso in appello, precisando che i profili riguardanti l’esecuzione del contratto non rientrano nel thema decidendum.11. Con una prima censura l’appellante società B ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto l’offerta della controinteressata scevra dal tentativo di influenzare il processo decisionale della stazione appaltante.L’inserimento nell’offerta di un protocollo di intesa non sottoscritto, costituendo un vizio escludente, “ad avviso del ricorrente, costituisce il tentativo di influenzare il processo decisionale”.Secondo l’appellante, in particolare, l’offerta è stata interpretata “come se fosse già avvenuta la sottoscrizione dei protocolli di intesa”.11.1. Il motivo è infondato. Ciò esime il Collegio dal valutare le eccezioni di inammissibilità dedotte dall’aggiudicataria.11.2. L’aggiudicataria ha presentato un’offerta contenente dei protocolli di intesa non sottoscritti dalla autorità competenti. E ciò al fine di proporre una modalità di coordinamento con le autorità locali della gestione del servizio.Infatti la legge di gara prevede, fra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, un parametro riguardante le “modalità di gestione del coordinamento insieme alle autorità locali (polizia locale e capitaneria di porto) e con il servizio di salvamento dei chioschi privati posti sul tratto ‘B’ del lungomare di Latina per segnalazioni di pericolo e/o interventi di salvamento” (criterio A, sub-criterio A.3).A tal fine l’aggiudicataria ha proposto, nell’ambito dell’offerta tecnica, dei protocolli di intesa, non ancora sottoscritti dalle autorità competenti.Detta proposta, al pari del rimanente contenuto dell’offerta, non è stata ancora attuata nel momento in cui viene presentata. Sarà infatti attuata solo in fase esecutiva, dopo l’accettazione da parte della stazione appaltante.Non può quindi essere rimproverato all’aggiudicataria di avere formulato una proposta nell’ambito dell’offerta tecnica, in quanto l’offerta tecnica è, dal punto di vista civilistico, una proposta contrattuale: “l'offerta tecnica evidenzia gli aspetti progettuali e qualitativi della proposta contrattuale” (Cons. St., sez. V, 22 agosto 2023 n. 7914).Il punteggio è assegnato all’offerta tecnica sulla base del contenuto della proposta e della serietà della stessa, oltre che della rispondenza alla legge di gara e alla normativa di settore.Quanto ai protocolli di intesa, non è ipotizzabile che l’autorità sottoscriva accordi con un soggetto non ancora aggiudicatario dei servizi.Non si può quindi muovere dalla mancata sottoscrizione dei protocolli di intesa per desumere l’inaffidabilità dell’offerta. E ciò anche considerando che i protocolli in questione hanno un contenuto dettagliato, così da delineare in concreto la proposta dell’offerente sul punto.Né l’appellante ha allegato e comprovato la presenza, al tempo dello svolgimento della gara, di elementi ostativi alla (futura) sottoscrizione dei protocolli di intesa da parte delle autorità competenti, sì da poter ritenere la proposta di sottoscrizione degli stessi non seria.Piuttosto l’appellante ha formulato la censura muovendo dalla mancata sottoscrizione dei protocolli di intesa da parte delle autorità competenti.Né può ritenersi che la sottoscrizione dei protocolli renda l’offerta presentata condizionata.Infatti, “secondo la giurisprudenza consolidata, l’offerta condizionata ricorre nel caso in cui l'offerente subordini il proprio impegno contrattuale ad uno schema modificativo rispetto a quello proposto dalla stazione appaltante” (Cons. St., sez. III, 5novembre 2025 n. 8602).Nel caso di specie, l’offerente non ha sottoposto a condizione il proprio impegno, decorrente dalla sottoscrizione del contratto.Non solo l’offerta nel suo complesso non è condizionata ma anche le proposte riguardanti questo specifico aspetto sono più ampie, rispetto ai protocolli di intesa qui censurati. Con riferimento alle modalità di gestione e di coordinamento con le autorità locali delle segnalazioni di pericolo e degli interventi di salvataggio, l’aggiudicataria ha formulato una proposta complessiva che fa riferimento, fra le altre cose, ai due protocolli di intesa non sottoscritti.La stazione appaltante ha ritenuto seria la proposta formulata, seppur comprensiva di protocolli di intesa che saranno sottoscritti a seguito dell’aggiudicazione. Nondimeno detta sottoscrizione non costituisce una condizione, posto che l’aggiudicataria è sin da subito obbligata ad eseguire il contratto, provvedendo a far sottoscrivere i protocolli. Detto ultimo incombente non condiziona l’impegno contrattuale, rilevando piuttosto ai fini dell’esecuzione dello stesso.Neppure si rinviene il presupposto di fatto del tentativo di influenzare il processo decisionale della stazione appaltante.Infatti l’aggiudicataria ha allegato all’offerta i protocolli non sottoscritti, così da non formulare una proposta connotata da profili di opacità sul punto. Né l’appellante ha specificamente indicato in quale parte dell’offerta sarebbe contenuta l’informazione fuorviante (fondata sull’erroneo presupposto che il protocollo di intesa con le Autorità fosse stato sottoscritto), avente, in tesi, portata escludente, oltre che idonea a rendere criticabile il punteggio attribuito.Piuttosto la società B si è limitata a dedurre che “nell’offerta tecnica, la controinteressata ha rimandato ai protocolli di intesa con le Autorità di Controllo allegati all’offerta, ottenendo il massimo dei punteggi”, precisando che “tali protocolli di intesa (con la Capitaneria di Porto e la Polizia Locale) non sono mai stati sottoscritti dalle Pubbliche Autorità”: la mancata sottoscrizione risulta dai documenti depositati, non è quindi stata sottaciuta.12. Con la seconda censura l’appellante società B ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata la censura riguardante i dipendenti che l’aggiudicataria ha indicato nell’offerta per l’esecuzione del contratto.In particolare, i documenti acquisiti dopo la presentazione del gravame confermerebbero che solo 4 dei 23 dipendenti dichiarati in sede di offerta sono stati addetti alla commessa l’offerta della controinteressata.Inoltre, una di dette dipendenti non sarebbe in possesso dell’esperienza dichiarata nell’offerta.12.1. Il motivo è infondato. Ciò esime il Collegio dal valutare le eccezioni di inammissibilità dedotte dall’aggiudicataria.12.2. Quanto avvenuto in fase esecutiva rileva ai fini della valutazione di esatto adempimento.L’offerta va valutata in relazione alla situazione esistente nel momento in cui è presentata e scrutinata dalla stazione appaltante.Pertanto l’acquisizione di documentazione relativa alla fase esecutiva non costituisce parametro di valutazione della falsità di quanto dichiarato in sede di offerta. Piuttosto, è l’offerta che costituisce parametro di riferimento della corretta esecuzione del contratto.Non si può quindi muovere dalla documentazione relativa all’esecuzione del contratto e da quanto emerso in giudizio sull’adempimento contrattuale per contestare il contenuto dell’offerta.Né assume una valenza dirimente il fatto che una parte dei lavoratori inizialmente indicati dall’aggiudicataria non fossero, all’epoca della presentazione della domanda di partecipazione, suoi dipendenti. Innanzitutto, la stagionalità del servizio è compatibile con un’assunzione dei lavoratori a partire dal momento di avvio dello stesso e con l’avvicendarsi dei medesimi (fra i vari operatori), con individuazione dell’avvio del servizio, nel caso di specie, in una data successiva alla gara (non potendosi quindi convenire con parte appellante sulla data del primo maggio 2025, posto che le offerte sono state presentate il 21 maggio e la procedura si è svolta successivamente).In tale contesto l’operatore presenta una proposta che assume la connotazione di obbligazione nel momento in cui si perfeziona il contratto, sicché va valutata in sede esecutiva la disponibilità dei lavoratori aventi le caratteristiche indicate in offerta. E ciò in particolare se si considera che la lex specialis non prescrive che i soggetti impiegati nella commessa siano lavoratori dipendenti e richiede l’indicazione dei nominativi dei lavoratori da applicare al contratto con una specifica finalità.Infatti, il disciplinare prevede, per il criterio A di valutazione dell’offerta tecnica (Organizzazione del servizio), sub-criterio A.1, l’assegnazione di massimo 17 punti su 70 per lo svolgimento del servizio “con personale qualificato ed indicato in fase di partecipazione con relativa esperienza”, prescrivendo di allegare un “elenco con qualifica ed esperienza del personale che sarà utilizzato nell’appalto, con specifica indicazione dei nominativi dei soggetti le cui qualifiche saranno oggetto di valutazione tabellare”.Il capitolato speciale prescriveva che “L’operatore economico partecipante alla procedura di gara dovrà espressamente indicare, all’interno dell’offerta tecnica, la qualifica ed esperienza del personale che sarà utilizzato nell’appalto, con specifica indicazione dei nominativi dei soggetti le cui qualifiche saranno oggetto di valutazione.”Per come formulata la legge di gara oggetto di valutazione in sede di gara sono le qualifiche possedute (“indicazione dei nominativi dei soggetti le cui qualifiche saranno oggetto di valutazione”).L’indicazione dei nominativi dei dipendenti da applicare al contratto ha quindi lo scopo di valutarne la qualificazione professionale e di assicurare che l’esecuzione del contratto sia affidata a personale qualificato.Detta esegesi della legge di gara, che si appunta sulla formulazione letterale della stessa, assicura, peraltro, una maggiore efficienza della procedura e del raggiungimento del risultato, che, altrimenti, un minimo avvicendamento nei lavoratori destinati ad eseguire la commessa, specie in un servizio stagionale e quindi connotato da un fisiologico avvicendarsi di addetti, sarebbe passibile di determinare l’esclusione dalla gara e l’inadempimento del contratto. In tale contesto deve essere attribuita rilevanza alle qualifiche possedute dai lavoratori indicati nell’elenco. Pertanto, non è sufficiente muovere dai nominativi contenuti nell’elenco presentato in gara dall’aggiudicataria per desumere la “falsità della dichiarazione resa”. Né l’appellante ha comprovato la mancanza delle qualifiche dichiarate, se non in un unico caso (su cui infra).L’asserita falsità, infatti, non si misura, per i motivi illustrati, sugli specifici nominativi elencati (senza che sia necessario indagare in ordine alle tempistiche di verifica di quanto dichiarato con dichiarazione sostitutiva).Peraltro, la dichiarazione non veritiera resa in gara non costituisce, di per sé, causa di esclusione ai sensi dell’art. 98 del d. lgs. n. 36 del 2023, a meno che non integri la specifica fattispecie dichiarativa di cui al comma 3 lett. b) dell’art. 98. In base a detta disposizione “L'illecito professionale si può desumere” dalla condotta dell’operatore economico che abbia “tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull'esclusione, la selezione o l'aggiudicazione”, nei termini previsti dal precedente comma 3 lett. b). Pertanto, in mancanza del “dolo specifico” (su cui la Sezione si è pronunciata con sentenza 11 settembre 2025 n. 7282), nei termini delineati dall’art. 98 comma 3 lett. b), la dichiarazione non veritiera non costituisce essa stessa causa escludente.Nella relazione al codice si legge infatti che “l’omissione e non veridicità non assistite da “dolo specifico” non integrano causa di esclusione nella gara specifica, in coerenza con quanto disposto al comma 14, ultimo periodo, dell’art. 96”. Quest’ultima previsione dispone che la dichiarazione non veritiera della comunicazione alla stazione appaltante della sussistenza dei fatti e dei provvedimenti che possono costituire causa di esclusione ai sensi degli articoli 94 e 95 (ove non menzionati nel proprio fascicolo virtuale) non costituisce “di per sé causa di esclusione”, pur potendo rilevare ai fini della valutazione di gravità di cui all’art. 4 dell’art. 98, come ribadito anche nel comma 5 dell’art. 98, in base al quale “Le dichiarazioni omesse o non veritiere rese nella stessa gara e diverse da quelle di cui alla lettera b) del comma 3 possono essere utilizzate a supporto della valutazione di gravità”.In tale contesto, non risulta quindi comprovato che l’aggiudicataria abbia presentato in gara l’elenco dei lavoratori “sapendo che questi non avrebbero potuto mai essere impiegati nell’appalto”. Innanzitutto, la stagionalità del servizio e la formulazione della legge di gara non consentono, per i motivi sopra illustrati, di desumere una tale intenzionalità dall’elenco dei nominativi presentati in gara.Né sono idonei a supportare l’accertamento del tentativo di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante l’asserita presenza, nell’elenco presentato dall’aggiudicataria, di lavoratori che, all’epoca di presentazione dell’offerta, sarebbero stati dipendenti di altri operatori, e del dipendente che, pochi giorni dopo dalla presentazione dell’offerta, sarebbe stato assunto dallo stesso appellante.La condizione di detto ultimo lavoratore al tempo di valutazione dell’offerta esclude il presupposto di fatto addotto a supporto della tesi dell’intenzionalità (così come quanto avvenuto in sede esecutiva).Dei rimanenti lavoratori inseriti nell’elenco e dipendenti di altro operatore, indicati dall’appellante come “personale già impiegato presso altri operatori”, non si trova riscontro, se non in minima parte, con il personale contenuto nell’elenco presentato in gara dall’aggiudicataria (rilevandosi piuttosto la coincidenza di parte del nominativo o di nominativi aventi la coincidenza di non tutte le lettere). Peraltro, anche a ritenere che detti soggetti fossero dipendenti di altri operatori, in ogni caso la stagionalità del servizio non supporta l’accertamento dell’intenzione di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante.Infatti la stagionalità del servizio è compatibile con un avvicendamento dei lavoratori, sicché il fatto che i lavoratori indicati in elenco fossero dipendenti di altri operatori al momento della formulazione dell’offerta non esclude che potessero essere poi assunti dall’aggiudicataria. Non può quindi inferirsi da detti limitati elementi un tentativo di influenzare il processo decisionale della stazione appaltante.Né è conducente la censura riguardante la dipendente la cui esperienza dichiarata in sede di offerta non trova conferma nella documentazione acquisita.Infatti, da un lato, da tale specifica circostanza non può evincersi la falsità dell’intera dichiarazione e il tentativo di influenzare il processo decisionale della stazione appaltante, anche in ragione del fatto che essa, risultando di modesta rilevanza, non supporta la sussistenza dell’intenzionalità della dichiarazione non veritiera, nei termini sopra descritti.Dall’altro lato, l’appellante non ha comprovato la rilevanza sull’esito della gara della diversità di punteggio riguardante uno solo dei dipendenti, considerato anche il distacco nel punteggio attribuito alle due società.Pertanto la non veridicità di quanto dichiarato e il dolo specifico avrebbe richiesto di essere supportati da ulteriori elementi a suffragio.Non sussistono quindi i presupposti per accertare che la dichiarazione resa dall’aggiudicataria non sia veritiera, né per accertare il carattere di idoneità a influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante.Né si ravvisa una carenza istruttoria della stazione appaltante, non essendo stati apportati elementi da cui desumere che la stazione appaltante non abbia svolto l’istruttoria. E ciò anche in ragione del fatto che, a fronte della stagionalità del servizio e della natura e del contenuto dell’impegno assunto dall’aggiudicataria con l’offerta, la necessità di svolgere una istruttoria maggiormente approfondita avrebbe dovuto essere supportata da elementi ulteriori, non essendo sufficiente la presenza nell’elenco di nominativi di soggetti non dipendenti dell’offerente (anche se dipendenti di altri operatori) e la difformità con quanto avvenuto in sede esecutiva (non valutabile in gara e comunque inidoneo a supportare l’intenzionalità specifica).12.3. Tanto basta per ritenere il motivo infondato, assorbita ogni altra considerazione ed eccezione.13. In conclusione, l’appello è infondato.14. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.Condanna parte appellante a rifondere le spese del presente grado di giudizio al Comune di Latina e ad-OMISSIS-., liquidandole in euro 4.000, oltre accessori, a favore di ciascuna.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte appellante ed-OMISSIS-.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFerdinando MigliozziSara Raffaella Molinaro