urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000214IN20260204520260729180735661.xml20260204520260729180735661.docm202602045\202602045.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\844 Diego Sabatino\ Sentenza00:00:00giuseppina luciana barreca29/07/2026 18:27:2130/07/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEDiego Sabatino, PresidenteStefano Fantini, ConsigliereGiuseppina Luciana Barreca, Consigliere, EstensoreAnnamaria Fasano, ConsigliereMassimo Santini, Consigliere per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00215/2026, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 2045 del 2026, proposto da Sir – Sistemi Italiani Ristorazione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6A7C8F18D, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Carmelo Platania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Sodexo Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mariangela Di Giandomenico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Arona, Comune di Verbania, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Sodexo Italia S.p.A.;Visti tutti gli atti della causa;Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2026 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Carmelo Platania. Si dà atto che l'avvocato Mariangela Di Giandomenico ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha accolto il ricorso proposto dalla Sodexo Italia s.p.a., gestore uscente e seconda classificata, contro il Comune di Arona e il Comune di Verbania e nei confronti della S.I.R. – Sistemi Italiani Ristorazione s.r.l. per l’annullamento dell’aggiudicazione a quest’ultima della procedura aperta di gara ad unico lotto -affidata per l’espletamento alla centrale acquisti istituita presso il Comune di Verbania - per l’affidamento del “servizio ristorazione scolastica e affini del comune di Arona dal 01.08.2025 al 31.07.2029 con opzione di rinnovo per un ulteriore anno”.1.1. La sentenza -dopo avere riepilogato i momenti salienti dell’indizione e dello svolgimento della procedura- dà atto dei quattro motivi del ricorso notificato e depositato il 30 settembre 2025, nonché dell’istanza ostensiva incidentale in esso contenuta ex art. 116 c.p.a., basata sulla non leggibilità del file denominato “allegati definitivi” dell’offerta tecnica di SIR.1.2. Dalla sentenza risulta inoltre che:- con decreto n. 457/2025 il Presidente dell’adita Seconda Sezione del T.a.r. ha respinto la richiesta di misure cautelari monocratiche ex art. 56 c.p.a. e disposto incombenti istruttori, ordinando “al Comune di Verbania di depositare in giudizio, entro 5 giorni dalla comunicazione del presente decreto, una documentata relazione di chiarimenti circa la corrispondenza o meno dei file allegati all’offerta tecnica di SIR e consegnati alla ricorrente (illeggibili: documento n. 11 depositato in giudizio) con i file prodotti in sede di gara da SIR insieme all’offerta (si veda la non perspicua comunicazione dell’Ente del 16.9.2025, costituente il documento n. 16)”;- si sono costituiti in giudizio la controinteressata SIR, il Comune di Verbania e il Comune di Arona;- il Comune di Verbania ha ottemperato all’ordine giudiziale depositando il 6.10.2025 la richiesta relazione, ove ha chiarito che il documento in contestazione risultava ab origine illeggibile, precisando che tale difetto non ha condizionato l’esame dell’offerta aggiudicataria in quanto, secondo la Commissione di gara, la “busta tecnica presentata da SIR conteneva già tutta la documentazione richiesta a pena di esclusione dal paragrafo 16 del disciplinare di gara”.1.3. La sentenza dà quindi atto della presentazione da parte della Sodexo di motivi aggiunti di ricorso notificati il 24 ottobre 2025 e depositati il 27 ottobre 2025, con i quali la ricorrente ha contestato ulteriormente l’esito della selezione, ritenendo che la relazione istruttoria comunale depositata in giudizio avesse reso percepibili ulteriori vizi degli atti già gravati col ricorso introduttivo e proponendo perciò i motivi aggiunti numerati come cinque, sei e sette, sintetizzati in sentenza.1.4. Il Tribunale, con ordinanza cautelare n. 530/2025, ha sospeso l’efficacia dei provvedimenti gravati e, con ordinanza collegiale n. 1555/2025, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere in ordine all’istanza ex art. 116 c.p.a., compensando le relative spese di lite.1.5. Quindi, con la decisione qui appellata, ha respinto l’eccezione di tardività del ricorso per motivi aggiunti sollevata dai Comuni resistenti e dalla controinteressata SIR.1.5.1. Ha ritenuto fondati ed accolto il primo motivo di ricorso ed il quarto, esaminato unitamente al quinto (quest’ultimo, contenuto nel ricorso per motivi aggiunti).1.5.2. Ha dichiarato assorbite “le questioni non esaminate”.1.5.3. Ha affermato che “poiché l’effetto conformativo della presente pronuncia impone l’estromissione dell’aggiudicataria dalla gara, il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per la declaratoria di inefficacia del contratto, ove stipulato”.1.6. Le spese processuali sono state regolate secondo il criterio della soccombenza, con condanna delle amministrazioni comunali e della controinteressata SIR al loro pagamento nell’importo di € 2.000,00 per ciascuno, oltre accessori, in favore della ricorrente Sodexo.2. S.I.R. – Sistemi Italiani Ristorazione s.r.l. ha proposto appello con tre motivi.2.1. La Sodexo Italia s.p.a. ha resistito all’appello e ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi non esaminati in primo grado.Le amministrazioni comunali non si sono costituite.2.2. All’udienza pubblica dell’11 giugno 2026 la causa è stata rimessa in decisione, previo deposito di memorie e repliche delle parti costituite.3. Si può prescindere dall’esame del primo motivo, poiché il secondo è infondato ed il suo rigetto determina la sopravvenuta carenza di interesse riguardo a tutte altre censure dell’appellante, compresa la prima.3.1. Col secondo motivo è infatti dedotto (per “violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 8 del CSA e degli artt. 16 e 18 del Disciplinare di gara – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 87, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 36/2023 – violazione del favor partecipationis e del principio del risultato”) l’erroneo accoglimento del primo motivo del ricorso introduttivo proposto da Sodexo.3.2. Con tale ultimo motivo (rubricato “Illegittimità dell’aggiudicazione per inammissibilità dell’offerta e violazione delle caratteristiche minime del servizio. Obbligo di esclusione dell’offerta -violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli articoli 22 del disciplinare e artt. 7 e 8 del Capitolato speciale di appalto. In subordine: errata attribuzione del punteggio con riferimento al criterio C – progetto organizzativo e di gestione – sotto criterio C1 (0-12 punti) - violazione e falsa applicazione dell’art. 16, 18 e 18.1. del Disciplinare. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza manifeste. Violazione della par condicio e del principio di concorrenza. Difetto di motivazione e istruttoria”) la ricorrente in primo grado ha assunto che l’offerta tecnica di SIR fosse incompleta e carente, quindi meritevole di esclusione, perché:i) non contemplava la distribuzione dei pasti prodotti nella cucina della scuola primaria (via C. Battisti in Arona) al Centro di Assistenza Diurno (c.so Liberazione in Arona), all’appartamento denominato “Casa del Cuore” (via Vittorio Veneto in Arona) e all’ex Asilo Bottelli (c.so Liberazione in Arona);ii) non prevedeva l’indicazione di tutti i comuni elencati dall’art. 7 del CSA nei quali deve essere effettuato il servizio di consegna dei pasti a domicilio per anziani.Da tale incompletezza sarebbe derivata l’inammissibilità dell’offerta della S.I.R. o, in subordine, l’erroneità della valutazione espressa dalla commissione (coeff. medio 0,7- “buono”) per quel che concerne il criterio C.1 sotto il profilo del piano dei trasporti.3.3. La sentenza - dopo avere riportato in motivazione le parti rilevanti degli artt. 7 (Logistica e orari) e 8 (Standard minimi di qualità del servizio) del capitolato speciale d’appalto e dell’art. 16 (sul contenuto dell’offerta tecnica) del disciplinare di gara - ha affermato che “alla luce delle trascritte previsioni della lex specialis il progetto e il relativo piano di trasporti non potevano dirsi completi ed esaustivi ove non estesi a tutte le località di svolgimento del servizio. Poiché l’offerta della controinteressata SIR ha pacificamente omesso di indicare nel proprio piano di trasporti (doc. 12 ricorrente, pag. 15) le strutture afferenti al Centro diurno, la stessa risultava incompleta e, perciò, inammissibile”.3.3.1. Ha quindi confutato le argomentazioni difensive spese dalle amministrazioni resistenti e dalla controinteressata e imperniate su una diversa esegesi della lex specialis, tesa a smentire che il progetto di trasporto proposto dai concorrenti dovesse includere quale contenuto essenziale la fornitura presso il Centro di assistenza diurno. Ha ritenuto parimenti prive di rilievo le ulteriori giustificazioni addotte da SIR, incentrate sulla sottoscrizione del generico impegno al rispetto del capitolato ovvero sulla scarsa rilevanza nell’economia dell’appalto dei pasti da consegnarsi al Centro di assistenza diurno, nonché, ancora, sulla prossimità di quest’ultimo al centro di cottura principale.3.3.2. Il T.a.r. ha invece escluso che il progetto di servizio palesasse carenze idonee ad inficiarne l’ammissibilità in punto di inclusione nell’offerta SIR della totalità dei Comuni dove era prevista la somministrazione dei pasti a domicilio ai sensi dell’art. 7 del capitolato.4. Col secondo motivo di appello la SIR sostiene che la sentenza appellata avrebbe male interpretato la lex specialis di gara facendo assurgere a parametro di legittimità dell’offerta tecnica le previsioni del CSA invece che la puntuale norma contenuta nell’art. 16 del disciplinare di gara; inoltre avrebbe enucleato “un contrasto tra offerta tecnica SIR e CSA” invero insussistente.Il motivo è infondato.4.1. Corretto è prendere le mosse dall’art. 16 del disciplinare di gara che fissava il contenuto dell’offerta tecnica, precisando che “l’operatore economico inserisce per ogni singolo lotto la documentazione relativa all’offerta tecnica nella Piattaforma telematica, a pena di inammissibilità dell’offerta. L’offerta (…) deve contenere, a pena di esclusione, i seguenti documenti: a) relazione tecnica articolata secondo gli elementi di valutazione di natura qualitativa oggetto di assegnazione del punteggio (…)”, tra i quali, al punto C, compariva il “Progetto organizzativo e di gestione”; in relazione a quest’ultimo, il relativo punto C1 richiedeva che l’elaborato illustrasse “l’organizzazione e le modalità di esecuzione del servizio (ivi comprese frequenze cotture, tempistiche …) presso il Comune di Arona comprendendo in modo chiaro anche: Piano di trasporto (sia per scuole che per servizio pasti a domicilio) ivi compresi orari e caratteristiche dei contenitori utilizzati. Modalità di monitoraggio e controllo delle attività”, con la precisazione che “Il progetto organizzativo dovrà risultare coerente nel suo complesso. Criterio: indica la capacità e le modalità organizzative del concorrente nella gestione del servizio con particolare attenzione all’utenza. Essenziali chiarezza, esaustività e coerenza e fattibilità nel suo complesso”.Ad avviso dell’appellante, la prescrizione che il progetto organizzativo e di gestione dovesse comprendere (ai sensi del criterio C1) il piano di trasporto “(sia per scuole che per servizio pasti a domicilio)” dovrebbe essere letta in senso strettamente letterale come riferita appunto alle sole scuole ed ai soli pasti a domicilio, con esclusione quindi delle strutture afferenti al Centro Assistenza Diurno.4.1.1. L’appellante intende quindi supportare siffatta interpretazione letterale con argomentazioni volte “alla ricostruzione della ratio” che assisterebbe la previsione del disciplinare -interpretata come sostenuto dalla SIR- a mente della quale, cioè, il piano dei trasporti dovesse essere redatto avendo riguardo unicamente ai pasti da consegnare presso i plessi scolastici e le utenze a domicilio per gli anziani nei confronti dei quali il servizio sia stato già attivato.Si tratta delle argomentazioni basate essenzialmente sulla prossimità del CAD rispetto al centro di produzione dei pasti e sulla marginalità delle relative prestazioni nell’economia complessiva dell’appalto.4.2. L’operazione ermeneutica dell’appellante non appare convincente perché trascura di considerare: i) in primo luogo, dal punto di vista letterale, l’accento posto dallo stesso art. 16, lett. a) sul contenuto della relazione tecnica da modulare “secondo gli elementi di valutazione di natura qualitativa oggetto di assegnazione del punteggio”, di modo che questi risultano essere utili ai fini dell’attribuzione del punteggio qualitativo ma anche contemplati come parametri di maggiore o minore completezza dell’offerta tecnica; ii) in secondo luogo, quanto al “piano di trasporto”, il fatto che il, pur generico, riferimento al “servizio pasti a domicilio” non è interpretabile prescindendo del tutto -come pretende di fare l’appellante- dalla logistica prescritta per la fase esecutiva dall’art. 7 del capitolato speciale d’appalto, dove era previsto che “il trasporto e la distribuzione dei pasti dovranno avvenire presso gli edifici e le località di seguito indicate e con le evidenziate modalità” e tra i plessi considerati è di seguito espressamente indicato il Centro Assistenza Diurno, in relazione al quale è specificato che “le attività per persone diversamente abili prevedono anche una progettualità verso l’autonomia dedicata al “dopo di noi” presso un appartamento cd “Casa del Cuore” sito in Via Vittorio Veneto. In alcuni giorni è necessaria la consegna dei pasti presso l’appartamento. Il servizio educativo segue inoltre alcuni bambini e ragazzi in situazioni socio economiche attenzionate e svolgono attività presso l’ex Asilo Bottelli (adiacente al centro Brum). Vengono richiesti alcuni pasti in monoporzione”.4.2.1. Tenendo conto delle argomentazioni difensive dell’appellante giova precisare quanto segue.In primo luogo, non rileva, ai fini della decisione della presente controversia, la questione ricorrente in giurisprudenza basata sulla distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione; tale questione, invero, pur potendo involgere l’ammissibilità dell’offerta tecnica del concorrente, attiene al possesso, in capo all’operatore economico partecipante alla gara, di “requisiti particolari per l’esecuzione del contratto” (arg. ex art. 113 del d.lgs. n. 36/2023); possesso, che può essere richiesto dalla legge di gara anche nella fase di svolgimento della procedura di gara o precedente la stipulazione del contratto, condizionando, in tali eventualità, la partecipazione alla gara ovvero la stipulazione del contratto. Il caso di specie attiene invece alla diversa questione della completezza dell’offerta tecnica intesa come proposta contrattuale avanzata dall’operatore economico partecipante alla gara al fine di consentirne la valutazione sia in termini di ammissibilità che di rispondenza alle prestazioni richieste dalla stazione appaltante. Di norma, tali prestazioni sono delineate nel capitolato speciale di appalto a fini esclusivamente esecutivi, cioè quali “contenuti del futuro rapporto contrattuale tra l’aggiudicatario e la stazione appaltante” (così l’art. 87, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023), mentre le regole per il procedimento di selezione delle offerte sono fissate dal disciplinare di gara (arg. ex art. 87 cit., comma 1).Tuttavia, l’ammissibilità dell’offerta tecnica presuppone che essa, non solo non sia in contrasto con quanto richiesto dal CSA, ma anche che preveda specificamente le prestazioni del CSA di appalto cui la stazione appaltante ha ritenuto di attribuire tale rilevanza da farne confluire la necessaria indicazione nell’offerta da presentare in gara.Pertanto, mentre, di norma, la partecipazione alla gara implica che l’operatore economico si obbliga ad eseguire tutte le prestazioni così come descritte e precisate nel capitolato speciale di appalto, senza dover necessariamente inserire le stesse, una per una, nel progetto tecnico presentato in sede di gara, per alcune di esse la previsione della lex specialis può essere più stringente, prevedendone la necessaria indicazione nell’offerta di gara, a pena di esclusione.4.2.2. Ciò premesso, va confermata la giurisprudenza più recente della Sezione, citata da parte appellante, secondo cui “le offerte dei partecipanti alle gare pubbliche, laddove non contengano esplicitamente elementi di difformità, idonei a tradursi in un’inammissibile controproposta, devono interpretarsi come conformi al capitolato, in virtù della regola ermeneutica di conservazione degli effetti, di cui all’art. 1367 cod. civ. ed in ossequio al principio del risultato e del favor partecipationis” (Cons. Stato, V, n. 1857/2025).Tuttavia, tale giurisprudenza non trova applicazione nel caso di specie, per i seguenti due ordini di ragioni:- l’offerta della SIR non è interpretabile in conformità al capitolato per la specifica prestazione concernente il piano trasporti, così come delineata nel citato art. 7 del CSA, in quanto mancante della considerazione di “tutte le località da servire”, come detto nella sentenza di primo grado;- la mancata considerazione di una prestazione doverosa in sede esecutiva -vale a dire l’omissione integrale del piano trasporti dei pasti al CDA, alla “Casa del Cuore” e all’ex Asilo Bettelli- riverbera, nel caso di specie, i suoi effetti sull’ammissibilità dell’offerta, sia “in ragione dell’essenzialità del trasporto dei pasti nell’ambito del servizio erogando”, come sottolineato dal T.a.r., sia in ragione della formulazione dell’art. 16 del disciplinare di gara, da interpretare -anche in coerenza con tale innegabile essenzialità- nel senso ritenuto dal T.a.r., e sopra ribadito, a superamento delle critiche dell’appellante. 4.3. In conclusione, il secondo motivo di appello va respinto, e la sentenza di primo grado va sul punto integralmente confermata.Poiché l’effetto conformativo di tale conferma comporta, a seguito dell’inammissibilità dell’offerta della SIR, la sua esclusione dalla gara, vanno confermati sia l’annullamento dell’aggiudicazione che le statuizioni in tema di inefficacia del contratto.5. I restanti motivi di appello sono pertanto improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, essendo questa determinata dalla conferma della sentenza di primo grado, di cui si è appena detto, poiché anche il loro accoglimento non consentirebbe di evitare la definitiva esclusione dalla gara della SIR – Sistemi Italiani Ristorazione s.r.l. per incompletezza dell’offerta.5.1. Restano assorbiti in via definitiva i motivi riproposti da Sodexo Italia s.p.a. ai sensi dell’art. 101, comma 2. c.p.a.6. Le spese processuali del grado di appello vanno poste a carico dell’appellante soccombente ed a favore della Sodexo Italia, liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali, che liquida, in favore della Sodexo Italia nell’importo complessivo di € 3.000,00, oltre accessori come per legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGabriella AllegriniGiuseppina Luciana Barreca