urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20260179520260805002649476.xml20260179520260805002649476.docm202601795\202601795.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\844 Diego Sabatino\ Sentenza00:00:00stefano fantini05/08/2026 01:05:5506/08/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEDiego Sabatino, PresidenteStefano Fantini, Consigliere, EstensoreSara Raffaella Molinaro, ConsigliereAnnamaria Fasano, ConsigliereMassimo Santini, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I-bis, n. 2445 del 2026, resa tra le parti; sul ricorso numero di registro generale 1795 del 2026, proposto da Sud Montaggi s.r.l. in proprio e quale mandataria del costituendo R.T.I. con la C.I.T. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6F99198BC, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Saverio Nitti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia; Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della difesa e del Consorzio stabile Vitruvio s.c. a r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2026 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Lo Pinto, Cintioli, Zaccone e dello Stato Fedeli;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1.- Il RTI con mandataria la Sud Montaggi s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 9 febbraio 2026, n. 2445 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I-bis, che ha accolto il ricorso per motivi aggiunti del Consorzio stabile Vitruvio s.c. a r.l., con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione (risalente all’8 settembre 2025) della gara in favore del raggruppamento appellante, ed assorbimento, per carenza di interesse, degli altri motivi.La controversia riguarda la procedura telematica aperta, indetta dal Ministero della difesa-Comando infrastrutture, per l’affidamento dei “lavori di consolidamento, miglioramento sismico e riqualificazione funzionale, edile ed impiantistica per alloggi di servizio della palazzina 1001 – Città militare della Cecchignola – Roma”, avente un importo complessivo pari ad euro 13.106.545,86.Giova precisare fin da ora che il disciplinare richiedeva, per la partecipazione alla gara, il possesso della qualificazione SOA, per le relative categorie e classifiche indicate alle pagine 18 e 19; in particolare, per quanto ivi rileva, occorreva il possesso dell’attestato di qualificazione SOA per le categorie OG1 (prevalente), OG11 e OS6; in mancanza di dette qualificazioni, imponeva il ricorso al subappalto necessario.Il raggruppamento Sud Montaggi era in possesso dell’attestato SOA OS6, ma in classifica inferiore a quanto richiesto dalla lex specialis e pertanto dichiarava di subappaltare le opere relative a detta categoria, utilizzando il format predisposto dalla stazione appaltante (ma non la parte relativa al subappalto necessario). Conseguentemente il seggio di gara, presa visione della documentazione amministrativa, ha disposto il soccorso istruttorio con nota del 22 luglio 2025. In ossequio alla richiesta di integrazione la Sud Montaggi s.r.l. ha ripresentato la stessa dichiarazione, indicando però le lavorazioni in OS6 nello spazio riservato al subappalto necessario. All’esito delle valutazioni è risultato primo graduato il raggruppamento Sud Montaggi con punti 97,6620, mentre secondo il Consorzio Vitruvio con punti 97,6610.E’ dunque intervenuta l’aggiudicazione in favore del raggruppamento Sud Montaggi con provvedimento in data 8 settembre 2025. 2. – Con il ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il Consorzio Vitruvio ha impugnato l’aggiudicazione allegando il vizio di valutazione dell’offerta tecnica del raggruppamento Montaggi, con riguardo al criterio “F” del disciplinare di gara, nonché la mancata ostensione dei documenti da parte della stazione appaltante. Con successivi motivi aggiunti il Consorzio Vitruvio ha censurato la mancata esclusione dalla gara del raggruppamento aggiudicatario per la mancata presentazione della dichiarazione di subappalto necessario in relazione alla categoria specialistica OS6, deducendo altresì l’erronea attribuzione del punteggio in relazione all’offerta tecnica del raggruppamento, per il criterio di valutazione “F”, in ragione del mancato possesso, da parte di tutte le componenti del raggruppamento, delle certificazioni necessarie ai fini dell’attribuzione dei punteggi e, in subordine, l’erronea attribuzione del punteggio riferito alla ISO 37001: 2016 della Sud Montaggi e del punteggio riferito alla ISO 45001:2018 della C.I.T. s.r.l., ed, ancora, l’erronea attribuzione del punteggio in relazione all’offerta tecnica aggiudicataria per il criterio di valutazione “D”, nella considerazione della necessità del possesso della categoria SOA OS21.3. - La sentenza appellata ha accolto il terzo motivo aggiunto (attinente alla qualificazione del raggruppamento aggiudicatario), assorbendo gli altri (riguardanti l’attribuzione dei punteggi), ed annullando, per l’effetto, l’aggiudicazione in favore del raggruppamento Sud Montaggi s.r.l. In particolare, la sentenza ha rilevato che sia la capogruppo mandataria Sud Montaggi che la mandante C.I.T. s.r.l. erano in possesso della categoria OS6 in classifiche (I e II) però non sufficienti ai fini della gara, in quanto tali da coprire solamente una parte dell’importo delle lavorazioni ascritte dalla legge di gara, con la conseguenza che il raggruppamento avrebbe dovuto colmare la parte mancante di qualificazione in OS6 mediante ricorso al subappalto necessario, in coerenza con quanto disposto dal par. 15 del disciplinare; a tale fine doveva dunque essere resa una dichiarazione di volontà specifica con indicazione delle opere che si intendono subappaltare. Al contrario, il raggruppamento aggiudicatario ha proposto, in data 18 giugno 2025, una generica dichiarazione di subappalto della categoria specialistica OS6, «con la conseguenza che lo stesso RTI non poteva (e non può) ritenersi validamente qualificato sulla base di una dichiarazione che, nella sua oggettività letterale, manifestava (non il fine di integrare tramite subappalto la qualificazione mancante ma) il diverso fine di riservarsi la facoltà di affidare, a propria discrezione, parte dei lavori della categoria OS6 ad una ditta terza (ove avesse ritenuto di fare ciò in corso di esecuzione). Ciò si palesa in termini ancor più netti osservando che vi era un apposito campo del modello dichiarativo di gara dedicato espressamente al subappalto necessario, campo che è stato lasciato del tutto in bianco dal RTI Sud Montaggi s.r.l.». Ha ulteriormente aggiunto la sentenza che non era ammissibile il soccorso istruttorio comportante di per sé una modifica dell’offerta originariamente formulata, concludendo nel senso che il raggruppamento doveva essere escluso dalla gara stante la natura del vizio accertato, attinente alla carenza di un requisito di qualificazione necessario per la categoria di lavori scorporabili OS6 e alla mancanza di una tempestiva dichiarazione di ricorrere al subappalto necessario. 4.- Con il ricorso in appello, caratterizzato da un unico, articolato motivo, il RTI Sud Montaggi s.r.l. ha criticato la sentenza nell’assunto che avrebbe erroneamente interpretato la propria dichiarazione presentata in sede di gara in relazione al subappalto; detta dichiarazione riguardava, a suo dire, la totalità degli interventi in OS6, dovendosi escludere la ravvisabilità di una mera ipotesi di riserva di subappalto. In ogni caso, la lex specialis non prevede una sanzione espulsiva per l’ipotesi di mancata indicazione del subappalto necessario, ragione per cui la stazione appaltante avrebbe fatto legittimamente ricorso al soccorso istruttorio, con funzione integrativa.5. - Si è costituito in giudizio il Ministero della difesa senza rassegnare conclusioni, mentre si è costituito in resistenza il Consorzio stabile Vitruvio s.c. a r.l. puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello. Il Consorzio Vitruvio ha altresì riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., i motivi assorbiti in primo grado, riguardanti : a) la violazione dei criteri di attribuzione del punteggio, con particolare riguardo al criterio “F”, per essere stato attribuito un punto al raggruppamento aggiudicatario, benché lo stesso avesse prodotto una certificazione (proveniente dall’Americo Quality Standards) inutilizzabile in quanto rilasciata da ente sprovvisto dalle abilitazioni prescritte dalla legge; b) sempre con riguardo al criterio “F”, il raggruppamento Sud Montaggi non aveva titolo a ricevere un punteggio per le certificazioni ISO 37001:2016 e ISO 45001:2018, in quanto non possedute da tutti i componenti del raggruppamento; c) l’erronea attribuzione del punteggio per il sub-criterio “D.2”, in quanto il proposto sistema di consolidamento dei solai mediante soletta armata richiederebbe una specifica qualificazione ulteriore (OS21).6. – Nelle more del giudizio il Ministero della difesa, con provvedimento in data 5 maggio 2026, prendendo atto della sentenza di primo grado, ha aggiudicato l’appalto al Consorzio stabile Vitruvio. 7.- All’udienza pubblica del 14 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1.- L’appello critica la sentenza impugnata per avere erroneamente interpretato la dichiarazione di subappalto presentata in sede di gara dal raggruppamento Sud Montaggi in relazione alla categoria OS6; in particolare, per l’appellante, la sentenza ha attribuito erroneo valore all’indicazione “parti eventuali di opere”, riproduttiva del contenuto del modulo predisposto dalla stazione appaltante, come pure alla mancata compilazione, nel modulo predetto, dello spazio espressamente dedicato al subappalto necessario; l’utilizzo del modulo è stata anche conseguenza del fatto che comunque i componenti del raggruppamento erano in possesso di attestazione per la categoria OS6 (seppure per classifica inferiore), sì da apparire impropria la dichiarazione di non essere “in possesso della relativa qualificazione”. Da nessuna parte della dichiarazione del raggruppamento appellante emerge una “riserva di subappalto”, con la conseguenza che è allo stesso imputabile solamente l’inserimento della dichiarazione all’interno di una sezione errata del modulo; si tratterebbe dunque di una mera irregolarità formale. In ragione di ciò il raggruppamento Sud Montaggi contesta anche la statuizione di inammissibilità/illegittimità del disposto soccorso istruttorio “integrativo”, anche in considerazione del fatto che con la seconda dichiarazione non sia stata operata alcuna modifica sostanziale alla dichiarazione presentata in sede di gara; in ogni caso, nessuna clausola della lex specialis prevedeva la sanzione espulsiva per la mancata indicazione del subappalto necessario, trovando dunque applicazione il principio del favor partecipationis. L’appello non appare meritevole di positiva valutazione.Le due componenti (mandataria e mandante) del raggruppamento Sud Montaggi, nella propria dichiarazione di subappalto, hanno indicato che, in caso di aggiudicazione, intendevano subappaltare, ai sensi dell’art. 119 del d.lgs. n. 36 del 2023, i lavori o le parti di opere appartenenti alle seguenti categorie; tra queste, sub c), è inclusa la categoria specialistica OS6, con la specificazione che le “eventuali parti di opere che si intendono subappaltare” sono : la posa di infissi interni ed esterni; la posa di pavimenti e rivestimenti ceramici e lapidei e che “la quota percentuale della parte da subappaltare è contenuta entro il limite massimo previsto dalla lex specialis”.Il raggruppamento appellante ha dunque utilizzato il modulo “generale” di cui all’All. “G” riguardante la dichiarazione di subappalto, e non quello specifico concernente il “subappalto necessario”, caratterizzato dalla premessa dichiarativa “che non essendo in possesso della relativa qualificazione, si impegna a subappaltare i seguenti lavori […]”. Occorre dunque chiedersi se da questo “errore di impostazione” derivino conseguenze sostanziali o meramente formali.A tale fine, occorre prendere le mosse dalla considerazione che il subappalto qualificante o necessario ricorre allorquando un concorrente, privo del requisito di gara, è tenuto a dare espressa indicazione della volontà di ricorrere al subappalto per qualificarsi. Ciò comporta che detta tipologia di subappalto si differenzia nettamente, dal punto di vista funzionale, dal subappalto facoltativo, il quale consiste nella esternazione della volontà dell’operatore (in possesso delle qualificazioni necessarie per l’esecuzione in via autonoma delle lavorazioni oggetto dell’appalto) di volere affidare ad altri la fase esecutiva del contratto.Per consolidata giurisprudenza, nella dichiarazione di subappalto necessario, invece, viene in rilievo una delle modalità di attestazione del possesso di un requisito di partecipazione, che non tollera di suo il ricorso a formule generiche o comunque predisposte ad altri fini, a pena di violazione dei principi di par condicio e di trasparenza che permeano le gare pubbliche (in termini, tra le tante, Cons. Stato, III; 31 marzo 2026, n. 2635; V, 28 marzo 2023, n. 3180; V, 1 luglio 2022, n. 549; V, 31 marzo 2022, n. 2365).E’ dunque evidente la differenza funzionale e di natura giuridica della dichiarazione di subappalto necessario o facoltativo, che impone, nel subappalto necessario, la specifica indicazione, da parte dell’operatore economico, di subappaltare i lavori della/e categoria/e in quanto privo di corrispondente qualificazione.Anche senza scomodare il principio di autoresponsabilità dei concorrenti nella predisposizione della documentazione relativa all’offerta, è chiaro, per quanto detto, che la dichiarazione di subappalto necessario è altra cosa rispetto alla mera manifestazione di volontà del subappalto facoltativo.Nella descritta cornice, non può parlarsi di errore formale allorché il concorrente utilizzi il modulo del subappalto facoltativo, contenente la manifestazione dell’intenzione di subappaltare “eventuali parti di opere” rientranti nella categoria OS6. Condivisibilmente, dunque, la sentenza impugnata ha ritenuto che con la dichiarazione resa il 18 giugno 2025 il raggruppamento Montaggi s.r.l. non ha dichiarato la propria volontà di avvalersi del subappalto ai fini della qualificazione per la categoria OS6, con la conseguenza che lo stesso raggruppamento non poteva ritenersi validamente qualificato.Del resto, il par. 10.2 del disciplinare di gara, in tema di requisiti di capacità economico e finanziaria e tecnico professionale, prevede che «qualora il concorrente non sia in possesso della richiesta qualificazione obbligatoria per le categorie OG11, OS6 dovrà ricorrere al cosiddetto subappalto necessario. In tal caso dovrà espressamente manifestare in sede di gara tale sua volontà, indicando specificamente le opere che si intendono subappaltare a titolo di subappalto necessario»; detta disposizione è ribadita dal par. 15 del disciplinare, il quale prevede altresì, al primo paragrafo, che «il concorrente indica nel DGUE (All. D) e nella dichiarazione di subappalto (All. G) le prestazioni che intende subappaltare, anche come subappalto necessario/qualificante, o concedere in cottimo», e, al primo capoverso, che «in mancanza di tali indicazioni il subappalto è vietato».Né induce a diverso opinamento l’assunto dell’appellante secondo cui nella lex specialis mancherebbe comunque un’espressa comminatoria di esclusione per la mancata indicazione del subappalto necessario.Infatti la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis bene legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò comporti alcuna violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, attualmente contenuto nell’art. 10 del d.lgs. n. 36 del 2023. Detta disposizione, nel solco di un consolidato indirizzo giurisprudenziale, ribadisce invero il principio di tassatività delle cause di esclusione in relazione ai requisiti di ordine generale (cause di esclusione automatica e non automatica, di cui agli artt. 94 e 95), ma non preclude, nell’ultimo comma, alla stazione appaltante di introdurre requisiti speciali di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, sicché la tassatività delle cause di esclusione non si riverbera su ogni aspetto della disciplina di gara (Cons. Stato, V, 13 agosto 2024, n. 7113, nonché Cons. Stato, V, 4 giugno 2024, n. 4984; III, 18 aprile 2025, n. 3401; V, 28 maggio 2025, n. 4635).Conseguentemente, nella fattispecie controversa, l’assenza di un requisito di qualificazione necessario per la categoria di lavori scorporabili OS6 ha legittimamente comportato l’esclusione dalla gara del raggruppamento Sud Montaggi. Deriva ulteriormente da quanto esposto che appare condivisibile anche l’ulteriore statuizione di primo grado secondo cui «la mancata dichiarazione del concorrente partecipante ad una procedura di evidenza pubblica, della volontà di fare ricorso al subappalto c.d. necessario, non può essere oggetto di soccorso istruttorio, una volta che la stazione appaltante abbia accertato la carenza dei requisiti di partecipazione coerenti con la percentuale di lavori che l’impresa si è impegnata a realizzare».Tale statuizione è coerente con la considerazione che la dichiarazione resa dall’appellante non era meramente incompleta, ma inammissibile, ragione per cui con il disposto soccorso istruttorio si è consentita la modifica della dichiarazione di subappalto facoltativo in subappalto necessario, con riguardo alla categoria di lavori OS6, per la quale l’aggiudicataria era priva di qualificazione, andando bene oltre l’ambito del soccorso integrativo.Come noto, il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per modificare l’originaria proposta e neppure per sopperire all’assenza della dichiarazione della volontà di fare ricorso al subappalto necessario (in termini Cons. Stato, V, 22 dicembre 2025, n. 10162; V, 29 dicembre 2022, n. 11596).A conferma argomentativa di tale assunto, va ricordato come anche nella sua massima estensione contenutistica, attinente all’ambito delle irregolarità essenziali, il soccorso istruttorio non è comunque consentito allorché si tratti di carenze documentali sanzionate con l’esclusione (Cons. Stato, V, 17 giugno 2019, n. 4046); analogamente, il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per sanare la mancanza dei requisiti di partecipazione, trattandosi di vizio inficiante l’offerta nel suo complesso (Cons. Stato, V, 3 maggio 2021, n. 3462). 2. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.La reiezione dell’appello esime il Collegio dalla disamina dei motivi assorbiti in primo grado e riproposti dal Consorzio stabile Vitruvio con la memoria ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.La complessità delle questioni giuridiche trattate integra peraltro le ragioni che per legge consentono la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Compensa tra le parti le spese di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOSilvia BarbieriStefano Fantini