urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20250974120260510192300690.xml20250974120260510192300690.docm202509741\202509741.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\409 Francesco Caringella\ Sentenza00:00:00Valerio Perotti15/05/2026 19:28:3121/05/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEFrancesco Caringella, PresidenteValerio Perotti, Consigliere, EstensoreAlberto Urso, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, ConsigliereMarina Perrelli, Consigliere per l’ottemperanzadella sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V n. 4247/2021, resa tra le parti. sul ricorso per ottemperanza iscritto al numero di registro generale 9741 del 2025, proposto da Ge.Fi.L. - Gestione Fiscalità Locale s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Creuso, Nicola De Zan e Riccardo Bertoli, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia; ACI - Automobile Club d’Italia ed ACI Informatica s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio; Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia; Visti il ricorso per ottemperanza ed i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Nicola De Zan e Massimo Consoli;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso al Tribunale amministrativo della Campania, Ge.Fi.L s.p.a. impugnava, in qualità di impresa operante nel settore dei servizi a supporto della gestione delle tasse automobilistiche per conto di altre Regioni, la delibera della Giunta regionale della Campania n. 866 del 28 dicembre 2017, avente ad oggetto “Schema di convenzione tra la Regione Campania e l'Automobile Club d'Italia in materia di tasse automobilistiche regionali, ai sensi dell'art. 15, della legge 7 agosto 1990, n. 241, per il periodo dal 01 gennaio 2018 al 31 dicembre 2020”, unitamente agli atti ad essa presupposti e conseguenti, lamentandone l’illegittimità.Detta stipulanda convenzione aveva ad oggetto l’affidamento diretto, da parte della Regione Campania all’ACI, dei servizi di gestione e riscossione delle tasse automobilistiche per la durata di tre anni, con un corrispettivo à forfait, nel triennio, di euro 10.485, oltre corrispettivi a misura, rivalutazione Istat ed Iva per quanto dovuta.Con successivi motivi aggiunti la ricorrente altresì impugnava la convenzione sottoscritta tra le parti resistenti in giudizio in data 12 e 13 febbraio 2018.Con sentenza 19 settembre 2018, n. 5538, il giudice adito respingeva il ricorso, sul presupposto che l’accordo in esame tra la Regione e l’ACI fosse riconducibile al novero degli “Accordi fra pubbliche amministrazioni” di cui all’art. 15 della l. n. 241 del 1990, che contempla tale strumento negoziale tra pubbliche amministrazioni per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, dovendosi per contro escludere – nel caso di specie – che per le attività interessate da detta cooperazione tanto la Regione quanto l’ACI operassero sul mercato aperto, così da poter ingenerare turbative sulla libera prestazione dei servizi o sulla concorrenza.Avverso tale decisione Ge.Fi.L. s.p.a. interponeva appello.Con ordinanza 6 agosto 2019, n. 5581, l’adita V Sezione del Consiglio di Stato sospendeva il giudizio per rimettere gli atti alla Corte di giustizia dell’Unione europea, affinché la stessa chiarisse, in via pregiudiziale, “se osta al diritto eurounitario, e, in particolare, ai principi di libera circolazione dei servizi e di massima apertura della concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici di servizi, una norma regionale come l’art. 1, comma 121, della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16, che consente l’affidamento diretto, senza gara, dei servizi relativi alla gestione della tassa automobilistica dalla Regione Campania all’ACI”.La Corte si pronunciava sulla questione con ordinanza del 30 giugno 2020 (Causa C-618/19), dichiarando specificamente che “L’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire il pubblico registro automobilistico”.Riassunto il giudizio, l’appello veniva infine accolto con sentenza n. 4274 del 3 giugno 2021, sul presupposto che:i) la delibera originariamente impugnata non avesse mero carattere interno, trattandosi invece diuna determinazione conclusiva e, quindi, immediatamente lesiva della sfera giuridica della ricorrente, tant’è che la convenzione impugnata con i motivi aggiunti era stata stipulata appunto in base alla delibera impugnata con l’atto introduttivo del giudizio;ii) il cd. rapporto pubblico-pubblico ex art. 15 l. n. 241 del 1990 non costituisse, nel caso di specie, l’unica possibile modalità di gestione del servizio in questione, di talché, potendo l’amministrazionedeterminarsi diversamente, era innegabile l’astratto interesse della ricorrente – operatore privato del settore che svolgeva analoghi servizi – a contestare la scelta della Regione Campania di concludere tale accordo per l’affidamento del servizio, in luogo dell’indizione di una procedura concorsuale di evidenza pubblica per la selezione dei candidati aspiranti a contrarre con l’amministrazione aggiudicatrice.iii) il merito della questione controversa di fatto era stato risolto dalla richiamata pronunciapregiudiziale della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa C-618/19, nel dichiarare illegittimo l’affidamento diretto all’ACI (e, dunque, anche gli impugnati ed i provvedimenti amministrativi ad esso pregiudiziali) del servizio oggetto di vertenza, sulla base di argomentazioni complete ed esaustive, non scalfite dai rilievi delle amministrazioni resistenti.La medesima sentenza precisava inoltre i criteri ai quali la Regione Campania avrebbe dovuto attenersi nel proporre a Ge.Fi.L. s.p.a. un’ipotesi risarcitoria, nei termini per cui “Quanto al profilo della quantificazione del danno, il Collegio stabilisce che la Regione Campania provveda, ai sensi dell’articolo 34, comma 4, Cod. proc. amm., nel termine di sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione della presente decisione, alla formulazione di una proposta di risarcimento che tenga conto, nella stima dell’utile, dell’entità della chance di aggiudicazione ricavabile dalle caratteristiche del mercato e dall’andamento delle procedure simili, considerando una percentuale di utile sulla base dei dati ricavabili dalla gestione, ormai a consuntivo, del servizio in questione in affidamento diretto. Andrà a tal fine considerata la base del corrispettivo fisso pattuito in via forfetaria e di quelli “a misura” eventualmente versati nel corso e per effetto del rapporto.Su tale importo andranno computati rivalutazione ed interessi come per legge.L’onere risarcitorio va interamente posto a carico della Regione Campania, nella sua qualità di soggetto che avrebbe dovuto porre in essere la procedura di evidenza pubblica imposta dalle vigenti regole del diritto eurounitario”.Risulta dagli atti che con nota del 18 febbraio 2022 la Regione formulava una proposta di ristoro, peraltro contestata da Ge.Fi.L. s.p.a. con successiva nota di riscontro del 27 aprile 2022, sul presupposto che la stessa violasse in più punti i criteri di quantificazione fissati dal giudice amministrativo.In primis, secondo l’odierna ricorrente la Regione avrebbe erroneamente individuato la somma a base di calcolo, scomputando una parte consistente degli importi corrisposti ad ACI in esecuzione dell’accordo diretto dichiarato illegittimo (in particolare, l’amministrazione avrebbe sottratto dalla cifra complessiva di 13.904.463,53 euro l’importo ritenuto afferente alla gestione dell’archivio regionale della tassa, quantificato dalla Regione in euro 6.030.084,00).In conseguenza di ciò, la stessa avrebbe computato il risarcimento non sulla base dell’intero corrispettivo di ACI, pari a euro 13.904.463,53, ma solo sulla base di euro 7.874.379,53.Tale operazione, secondo la ricorrente, contraddirebbe quanto riportato in sentenza, che avrebbe invece imposto di calcolare il danno in “una percentuale di utile sulla base dei dati ricavabili dallagestione, ormai a consuntivo, del servizio in questione in affidamento diretto. Andrà a tal fine considerata la base del corrispettivo fisso pattuito in via forfetaria e di quelli “a misura” eventualmente versati nel corso e per effetto del rapporto”.Altra criticità riguarderebbe la perdita di chance di aggiudicazione, calcolabile in ragione del numero di potenziali concorrenti nella gara omessa.Al riguardo, Ge.Fi.L. s.p.a. contestava il numero dei potenziali concorrenti alla gara stimato dalla Regione, dal quale calcolare la chance di aggiudicazione: secondo la Regione, infatti, si sarebbe dovuto far riferimento a cinque unità, mentre Ge.Fi.L. s.p.a. obiettava che nelle gare già svoltesi in altre regioni (due in Veneto ed una nelle Marche) il numero dei concorrenti che effettivamente avevano partecipato alle gare era risultato sensibilmente inferiore (sempre e solo due concorrenti).L’odierna ricorrente segnalava inoltre la mancanza di documentazione idonea a dar conto delle spese postali che ACI avrebbe fatturato alla Regione.A fronte del perdurante silenzio dell’amministrazione, Ge.Fi.L.s.p.a. sollecitava quindi, con nota del 29 luglio 2025, la conclusione del procedimento risarcitorio, senza però ottenere alcun riscontro concreto alle proprie richieste, venendosi così a determinare una situazione di sostanziale stallo che perdurava anche a seguito di successive interlocuzioni tra le parti.Il ricorso è fondato, nei termini che si precisano.La sentenza della quale viene oggi chiesta l’ottemperanza ha stabilito, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 34, comma 4, Cod. proc. amm., la spettanza – nell’an – del risarcimento, da quantificarsi sulla base dei criteri appositamente indicati, in un procedimento in contraddittorio tra le parti in cui la Regione era effettivamente onerata di formulare la proposta.In primis, il giudicato formatosi tra le parti stabilisce che l’importo sul quale va calcolato il danno (ossia il quantum debeatur) è dato dall’intero corrispettivo versato dalla Regione Campania all’ACI in conseguenza dell’accordo diretto giudicato illegittimo; al riguardo, andrà considerata “una percentuale di utile sulla base dei dati ricavabili dalla gestione, ormai a consuntivo, del servizio in questione in affidamento diretto. Andrà a tal fine considerata la base del corrispettivo fisso pattuito in via forfetaria e di quelli “a misura” eventualmente versati nel corso e per effetto del rapporto.Su tale importo andranno computati rivalutazione ed interessi come per legge.Andrà a tal fine considerata la base del corrispettivo fisso pattuito in via forfetaria e di quelli “a misura” eventualmente versati nel corso e per effetto del rapporto”.Quindi, in ordine alla predita di chance, in base al medesimo giudicato l’ammontare del relativo danno va determinato riducendo l’utile conseguibile in proporzione alla chance di aggiudicazione, desumibile da dati oggettivi quali le caratteristiche del mercato e quanto avvenuto in procedure similari (in breve, sulla base della stima presuntiva del numero di concorrenti che avrebbero partecipato alla gara ove questa fosse stata indetta: nel caso di due concorrenti, la chance sarebbe quindi pari al 50%, nel caso di tre al 33% e così via).All’uopo si legge, nell’ottemperanda sentenza, che “il fattore di correzione quantitativa che rende la chance di aggiudicazione un minus rispetto al diritto all’aggiudicazione è dato proprio dal numero di operatori economici potenziali aspiranti alla commessa pubblica affidata senza gara e che invece a quest’ultima avrebbero potuto concorrere se l’amministrazione non si fosse sottratta agli obblighi su di essa gravanti”, laddove la “dell’entità della chance di aggiudicazione ricavabile dalle caratteristiche del mercato e dall’andamento delle procedure simili, considerando una percentuale di utile sulla base dei dati ricavabili dalla gestione, ormai a consuntivo, del servizio in questione in affidamento diretto. Andrà a tal fine considerata la base del corrispettivo fisso pattuito in via forfetaria e di quelli “a misura” eventualmente versati nel corso e per effetto del rapporto.Su tale importo andranno computati rivalutazione ed interessi come per legge.”.Il corrispettivo complessivo corrisposto all’ACI dalla Regione è pari ad euro 13.904.463,53 (“al netto dei costi del servizio postale di recapito degli atti conseguenti alle attività di ACI […]”, costi che nella propria proposta la Regione aveva indicato in euro 6.030.084 triennali, senza però dar documentalmente conto, come obiettato da Ge.Fi.L., dei presupposti logico-contabili di tale stima).Più nello specifico, la Regione non avrebbe fornito alcuna dimostrazione delle spese postali effettivamente sopportate dall’ACI (da scomputare dal corrispettivo di appalto)In questi termini, le censure di parte ricorrente risultano fondate.Quanto al secondo profilo di censura dedotto dalla ricorrente, in ordine al numero di partecipanti da tenere in conto ai fini del calcolo della chance di aggiudicazione, va rilevato che la relativa stima era stata effettuata dalla Regione tenendo conto non già delle gare tenute in altre Regioni (ritenute poco significative in ragione del numero esiguo di esse), bensì dei soggetti iscritti all’albo dei soggetti abilitati alla gestione delle attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e di riscossione dei tributi delle Province e dei Comuni.Tale modus procedendi non è però corretto, alla luce di quanto prescritto nelle motivazioni della sentenza n. 4247 del 2021, dove espressamente si fa invece riferimento proprio a “[…] l’andamento delle procedure simili”, oltre che alle “caratteristiche del mercato”, come eccepito da Ge.Fi.L. s.p.a. Con la precisazione, peraltro, che proprio il riferimento, in primis, alle caratteristiche dello specifico mercato di riferimento impone di tenere prioritariamente conto (ove esistenti) delle gare svoltesi in altre Regioni connotate da un contesto economico affine.Non si ritiene peraltro sussistano i presupposti per l’applicazione della condanna, a carico della Regione Campania, al pagamento di una somma di denaro ex art. 114, c. 4, lett. e), Cod. proc. amm.Alla luce dei rilievi che precedono, il ricorso va dunque accolto, nei termini di cui in motivazione.Il Collegio, vista la precedente decisione della Sezione n. 4257 del 2021 e preso atto della perdurante inottemperanza dell’amministrazione, accoglie altresì l’istanza di nomina di un Commissario ad acta, individuato nel Prefetto di Napoli, con facoltà di subdelega ad altro dirigente prefettizio idoneo, affinché provveda, senza ulteriori indugi, a dare esatta ottemperanza alla richiamata sentenza, all’uopo attribuendogli ogni più ampia facoltà istruttoria (ivi compresi gli atti, richiamati in causa e richiesti dalla ricorrente, detenuti dalla Regione Campania) indispensabile al corretto svolgimento del suo incarico.La particolarità della vicenda esaminata giustifica peraltro, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del giudizio di ottemperanza P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per ottemperanza, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.Dispone altresì la nomina del Commissario ad acta nella persona del Prefetto di Napoli o altro dirigente da lui delegato, che provvederà senza ulteriore indugio all’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza 3 giugno 2021, n. 4247 della V Sezione del Consiglio di Stato;Pone a carico della Regione Campania il compenso del Commissario, che viene sin d’ora liquidato in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), salvo conguaglio da corrispondere su domanda del Commissario stesso, cui dovrà essere allegata una documentata relazione di chiarimento sull’attività svolta.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFerdinando MigliozziValerio Perotti