urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20250734920260217102847723.xml20250734920260217102847723.docm202507349\202507349.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\304 Luigi Carbone\ Sentenzaluigi carbone11/03/2026 22:19:25Francesco Gambato Spisani17/02/2026 10:58:1716/03/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONELuigi Carbone, PresidenteFrancesco Gambato Spisani, Consigliere, EstensoreMichele Conforti, ConsigliereLuca Monteferrante, ConsigliereEmanuela Loria, Consigliere per l’annullamento ovvero la riformadella sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. I, 9 giugno 2025 n. 11160, che ha respinto il ricorso n. 14000/2024 R.G. proposto per l’annullamento:a) del decreto 29 ottobre 2024, conosciuto in data imprecisata, con il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri ha esercitato il potere di veto ai sensi degli artt. 1 e 2 del d.l. 15 marzo 2012 n.21, convertito nella l. 11 maggio 2012 n.56, nei confronti dell’operazione notificata dalla società Manta Aircraft S.r.l., relativa al progetto di collaborazione fra la stessa e la società cinese Shenyang Aviation Industry Group Co. Ltd, allo scopo di costituire in Cina una joint venture, nonché di tutti gli atti e provvedimenti ad esso presupposti, conseguenti e connessi, in particolare:b) della nota 29 ottobre 2024 prot. 0006441-P-29/10/2024-4.8.3.7 di trasmissione del decreto del Segretariato generale del DICA - Dipartimento per il coordinamento amministrativo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri;c) della nota 28 ottobre 2024 del Ministero della difesa, recante relazione e proposta di decisione;d) del verbale 29 ottobre 2024 della seduta del Consiglio dei Ministri;e) della nota del 30 luglio 2024 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, richiedente la formale notifica;f) del DPCM 6 giugno 2014, n. 108 (in G.U. n. 176 del 31 luglio 2014), recante: “Regolamento per l'individuazione delle attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, a norma dell’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56”;g) del DPCM 18 dicembre 2020, n. 179 (in G.U. n. 322 del 30 dicembre 2020), recante: “Regolamento per l'individuazione dei beni e dei rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, a norma dell'articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56”;h) del DPCM 1° agosto 2022, n.133 (in G.U. n.211 del 9 settembre 2022) recante “Regolamento recante disciplina delle attività di coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri propedeutiche all'esercizio dei poteri speciali di cui al decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, e successive modificazioni ed integrazioni, della prenotifica e misure di semplificazione dei procedimenti”; sul ricorso numero di registro generale 7349 del 2025, proposto dalla società Manta Aircraft S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Griselli, Marco Salina, Cinthia Pinotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri degli affari esteri e della cooperazione internazionale; delle imprese e del Made in Italy; della salute; della difesa; dell’economia e delle finanze; dell’interno; della giustizia; dell'ambiente e della sicurezza energetica; delle infrastrutture e dei trasporti; dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste e l’Agenzia per la cibersicurezza nazionale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12; la società Leonardo S.p.a., la Cassa depositi e prestiti S.p.a., l’ENAC-Ente nazionale per l’aviazione civile e la società Urbany S.p.a., non costituiti in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. La ricorrente appellante è una società di recente costituzione, cd. startup, attiva nel settore aerospaziale (doc. 6 ricorso I grado, visura CCIAA); in questa sua qualità ha impugnato il provvedimento 29 ottobre 2024 di cui in epigrafe (doc. 1 ricorso I grado), con il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri ha esercitato nei suoi confronti il potere di veto ai sensi degli artt. 1 e 2 del d.l. 15 marzo 2012 n.21, cd. golden power, con ciò impedendole di costituire nella Repubblica Popolare Cinese una joint venture con una società locale, denominata SAIG- Shenyang Aviation Industry Group Co. Ltd, allo scopo di sviluppare un aeroplano civile per il trasporto a breve raggio con caratteristiche innovative, cd. AAM-advanced air mobility, perché capace di decollo e atterraggio verticali-VTOL e dotato di propulsione ibrida, ovvero spinto da motori elettrici alimentati da una batteria ricaricabile con un generatore a combustione (cfr. doc. 39 ricorso I grado, relazione istruttoria sul progetto).2. Va esposta, in quanto rilevante, la normativa applicabile.2.1 Il citato d.l. 21/2012, convertito nella l. 11 maggio 2012 n.56, è rubricato “Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni” e sostituisce una previgente normativa, con identici scopi, a suo tempo oggetto di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea a ragione, come si dirà più diffusamente oltre, di una ritenuta indeterminatezza delle fattispecie rilevanti. Si fa riferimento in prosieguo al testo vigente all’epoca dei fatti.2.2 Il decreto in questione contiene all’art. 1 le disposizioni in tema di “Poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale” e prevede che con uno o più decreti del Presidente del Consiglio, attraverso una procedura che qui non rileva, siano individuate “le attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale, ivi incluse le attività strategiche chiave, in relazione alle quali con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri”, ovvero con un provvedimento come quello qui impugnato … “possono essere esercitati i seguenti poteri speciali in caso di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale: a) imposizione di specifiche condizioni relative alla sicurezza degli approvvigionamenti, alla sicurezza delle informazioni, ai trasferimenti tecnologici, al controllo delle esportazioni nel caso di acquisto, a qualsiasi titolo, di partecipazioni in imprese che svolgono attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale; b) veto all'adozione di delibere, atti od operazioni dell'assemblea o degli organi di amministrazione di un'impresa di cui alla lettera a), che abbiano per effetto modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi individuati ai sensi della medesima lettera a)…”, ove il potere di veto è quello nella specie esercitato.2.3 Le attività in questione sono state individuate con il regolamento di cui al DPCM 6 giugno 2014, n. 108, di cui si dirà.2.4 Il comma 2 dell’art. 1 del d.l. 21/2012 prevede che “Al fine di valutare la minaccia di grave pregiudizio agli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale derivante dalle delibere, dagli atti o dalle operazioni di cui alla lettera b) del comma 1, il Governo considera, tenendo conto dell'oggetto della delibera, dell'atto o dell'operazione, la rilevanza strategica dei beni o delle imprese oggetto di trasferimento, l’idoneità dell'assetto risultante dalla delibera, dall'atto o dall'operazione a garantire l’integrità del sistema di difesa e sicurezza nazionale, la sicurezza delle informazioni relative alla difesa militare, gli interessi internazionali dello Stato, la protezione del territorio nazionale, delle infrastrutture critiche e strategiche e delle frontiere, nonché' gli elementi di cui al comma 3”.2.5 Fra gli elementi di cui al comma 3 dello stesso art. 1 del d.l. 21/2012 rileva, nel caso di specie, quello previsto dalla lettera b), ovvero “l'esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell'Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l'acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunità internazionale, desunti dalla natura delle loro alleanze, o hanno rapporti con organizzazioni criminali o terroristiche o con soggetti ad esse comunque collegati”.2.6 Nel caso di specie, è coinvolto nell’operazione un soggetto “esterno all’Unione europea”, dal momento che, ai sensi dell’art. 2, comma 5 bis, lettera c), del d.l. 21/2012, la SAIG è “persona giuridica che non abbia la sede legale o dell'amministrazione ovvero il centro di attività principale in uno Stato membro dell'Unione europea o dello Spazio economico europeo o che non sia comunque ivi stabilita”.2.7 In questo caso, il comma 3 bis dello stesso art. 1 d.l. 21/2012 consente al Governo di prendere in considerazione circostanze ulteriori; nel caso di specie rileva quella di cui alla lettera a), che considera un acquirente il quale sia “direttamente o indirettamente controllato dall'amministrazione pubblica, compresi organismi statali o forze armate, di un Paese non appartenente all'Unione europea, anche attraverso l'assetto proprietario o finanziamenti consistenti”.2.8 Il soggetto il quale intenda intraprendere un’operazione del tipo descritto, ai sensi del comma 4 dell’art. 1 d.l. 21/2012 è tenuto a notificare “alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una informativa completa sulla delibera, sull'atto o sull'operazione da adottare in modo da consentire il tempestivo esercizio del potere di veto”. Ove la Presidenza intenda esercitare questo potere, deve comunicarlo nel termine di quarantacinque giorni, prorogabile nei limiti stabiliti dallo stesso comma per richieste di informazioni all’interessato o richieste istruttorie a terzi. Decorsi inutilmente i termini, l’operazione si può invece effettuare.2.9 Lo stesso comma 4 dell’art. 1 precisa che “il potere di cui al presente comma è esercitato nella forma di imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni ogniqualvolta ciò sia sufficiente ad assicurare la tutela degli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale”.2.10 Quanto alle sanzioni, sempre il comma 4 dell’art. 1 prevede che “le delibere o gli atti adottati in violazione del presente comma sono nulli. Il Governo può altresì ingiungere alla società e all'eventuale controparte di ripristinare a proprie spese la situazione anteriore”; prevede inoltre, salvo che il fatto costituisca reato, una sanzione amministrativa pecuniaria commisurata al valore dell’operazione illecitamente effettuata.2.11 Una disciplina analoga è contenuta nell’art. 2 del d.l. 21/2012, rubricato “Poteri speciali inerenti agli attivi strategici nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni”. Anche in questo caso, la norma prevede, al comma 1, che con uno o più decreti del Presidente del Consiglio, con la stessa procedura di cui all’art. 1 comma 1, siano individuati, per quanto qui interessa, “le reti e gli impianti, ivi compresi quelli necessari ad assicurare l'approvvigionamento minimo e l’operatività dei servizi pubblici essenziali, i beni e i rapporti di rilevanza strategica per l'interesse nazionale, anche se oggetto di concessioni, comunque affidate, incluse le concessioni di grande derivazione idroelettrica e di coltivazione di risorse geotermiche, nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni”.2.12 Analogamente, ai sensi dell’art 2 comma 1 ter, sono individuati con lo stesso meccanismo “i beni e i rapporti di rilevanza strategica per l'interesse nazionale, anche se oggetto di concessioni, comunque affidate, ulteriori rispetto a quelli individuati nei decreti di cui all'articolo 1, comma 1, e al comma 1 del presente articolo, nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019”.2.13 Il regolamento UE 2019/452 riguarda alla lettera il “controllo degli investimenti esteri diretti nell'Unione” ovvero i cd. investimenti in entrata, fatti “al fine di esercitare un'attività economica in uno Stato membro”, così come dice l’art. 2, comma 2, n.1, del regolamento stesso; il richiamo operato dalla norma nazionale riguarda però non gli investimenti in entrata in quanto tali, ma semplicemente l’elenco delle attività che si trova nella norma richiamata, ovvero nell’art. 4 § 1, che elenca: “ a) infrastrutture critiche, siano esse fisiche o virtuali, tra cui l'energia, i trasporti, l'acqua, la salute, le comunicazioni, i media, il trattamento o l'archiviazione di dati, le infrastrutture aerospaziali, di difesa, elettorali o finanziarie, e le strutture sensibili, nonché gli investimenti in terreni e immobili fondamentali per l'utilizzo di tali infrastrutture; b) tecnologie critiche e prodotti a duplice uso quali definiti nell'articolo 2, punto 1, del regolamento (CE) n. 428/2009 del Consiglio, tra cui l'intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, la cibersicurezza, le tecnologie aerospaziali, di difesa, di stoccaggio dell'energia, quantistica e nucleare, nonché le nanotecnologie e le biotecnologie; c) sicurezza dell'approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l'energia e le materie prime, nonché la sicurezza alimentare; d) accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni; o e) libertà e pluralismo dei media”.2.14 Le attività contemplate dal predetto art. 2 sono state a loro volta individuate con il regolamento DPCM 18 dicembre 2020, n. 179, di cui pure si dirà.2.15 Le operazioni che cadono nell’ambito di applicazione dell’art. 2 del d.l. 21/2012 sono individuate dai commi 2 e 2 bis dello stesso articolo. Il comma 2 contempla “Qualsiasi delibera, atto o operazione, adottato da un'impresa che detiene uno o più degli attivi individuati ai sensi del comma 1 che abbia per effetto modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi medesimi o il cambiamento della loro destinazione”. Il comma 2 bis contempla poi “Qualsiasi delibera, atto od operazione, adottato da un'impresa che detiene uno o più degli attivi individuati ai sensi del comma 1-ter, che abbia per effetto modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi medesimi a favore di un soggetto esterno all'Unione europea, di cui al comma 5-bis, ovvero, nei settori individuati nel secondo periodo del comma 5, anche a favore di un soggetto appartenente all'Unione europea, ivi compresi quelli stabiliti o residenti in Italia”, considerando quindi le operazioni che come nella specie coinvolgono soggetti esterni all’Unione.2.16 In questi casi, ai sensi del comma 3 dell’art. 2 “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri, … può essere espresso il veto alle delibere, atti e operazioni di cui ai commi 2 e 2-bis, che diano luogo a una situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa nazionale ed europea di settore ivi inclusa, fermo quanto previsto dal comma 4, quella in materia di valutazione prudenziale delle acquisizioni di partecipazioni qualificate nel settore finanziario nonché in materia di controllo delle concentrazioni tra imprese, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti..”.2.17 Il comma 7 dello stesso art. 2 puntualizza che i poteri speciali in questione “sono esercitati esclusivamente sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori” e che anche in questo caso, per quel che qui interessa, il Governo può prendere in considerazione, ai sensi della lettera a) del comma “l'esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell'Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l'acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunità internazionale ,desunti dalla natura delle loro alleanze, o hanno rapporti con organizzazioni criminali o terroristiche o con soggetti ad esse comunque collegati”.2.18 Ai sensi del comma 4 dell’art. 2, la procedura da seguire, i contenuti della delibera (con riguardo alla clausola per cui “il potere di veto di cui al comma 3 è espresso nella forma di imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni ogniqualvolta ciò sia sufficiente ad assicurare la tutela degli interessi pubblici” appena descritti) e le sanzioni sono i medesimi di cui all’art. 1, comma 4, di cui già si è dato conto.2.19 Completa il quadro qui rilevante la norma di cui all’art. 2 quater, rubricato “Misure di semplificazione dei procedimenti e prenotifica”, che al comma 2 consente, con apposito decreto del Presidente del Consiglio, di individuare “le modalità di presentazione di una prenotifica che consenta l'esame da parte del gruppo di coordinamento, o nelle ipotesi di cui al comma 1 del Consiglio dei ministri, delle operazioni, anteriormente alla formale notifica di cui agli articoli 1 e 2, al fine di ricevere una valutazione preliminare sulla applicabilità dei citati articoli e sulla autorizzabilità dell'operazione”, ove il “gruppo di coordinamento” è la struttura amministrativa che, nell’ambito della Presidenza del Consiglio, esamina le pratiche.2.20 Il regolamento in questione è stato emanato con il DPCM 1° agosto 2022, n.133, di cui pure si dirà.3. Delineate le norme applicabili, va descritta nei suoi passaggi essenziali la vicenda che ha portato a emanare il provvedimento impugnato.3.1 La società ricorrente appellante, come si è accennato, è una società startup, che si descrive come “costituita …da professionisti esperti di aeronautica, esclusivamente con proprie (limitate) risorse economiche e soprattutto intellettuali...” e allo stato “priva di dipendenti …operando solo in fase progettuale grazie al contributo dei soci”. Ribadisce che “non vi sono altri asset, salve la professionalità e le idee dei soci” ed elenca i beni posseduti come “la registrazione del design della configurazione del velivolo da due posti (registrato presso il WPO - DM 211071, con estensione negli USA - US D966,170 S del 11 10 22), il cluster (super computer) di calcolo (valore circa € 15.000,00), il modello di galleria del vento ed i relativi risultati dei test, il modello del velivolo volante in scala 1:3 ed il modello in scala 1:4” (appello, p. 4, fatti storici non contestati e sostanzialmente confermati dalla relazione istruttoria, doc. 39 ricorso I grado).3.2 Ciò posto, la società descrive, in particolare nella risposta alla richiesta di chiarimenti indirizzatale dalla Presidenza del Consiglio nel corso del procedimento (doc. 13 ricorso I grado), l’aereo che intende sviluppare, denominato “Manta ANN Plus”.3.2.1 Esso si configura come “un velivolo innovativo le cui caratteristiche lo collocano nel filone emergente dell’Advanced Air Mobility (AAM): macchine che utilizzando i concetti innovativi di propulsione distribuita, promettono di semplificare drasticamente le architetture dei velivoli (ad ala fissa o rotante) come oggi conosciuti; con significativa riduzione dei costi di acquisto, di esercizio, della manutenzione e con semplificazione delle tecniche di pilotaggio e dell’ addestramento conseguente per piloti e manutentori”. 3.2.2 Precisa la società che questa tipologia di macchina permetterebbe “di compendiare le caratteristiche dei velivoli ad ala fissa e degli elicotteri con decollo e atterraggio verticali e volo ad alta velocità, in modalità aereo, senza le problematiche tipiche dei velivoli ad ala rotante. La flessibilità permessa di tali formule è assolutamente unica ed è alla base dell’enorme interesse che nel mondo tali velivoli stanno suscitando promettendo di rivoluzionare il trasporto pubblico passeggeri in aree urbane e non”. 3.2.3 In particolare, sempre secondo la società, lo specifico del proprio prodotto consisterebbe nella formula ibrida, che permette una maggiore autonomia in quanto la batteria che alimenta i motori elettrici è ricaricata con un motore a combustione; sempre a dire della società, esisterebbero attualmente solo sei progetti similari, sviluppati da una società francese, una canadese e quattro statunitensi.3.2.4 Il progetto presenta poi la caratteristica di poter utilizzare, per il citato motore a combustione, anche biocarburanti; ciò unitamente alla propulsione elettrica lo rende all’evidenza meno inquinante dei velivoli tradizionali, come notorio alimentati esclusivamente a kerosene.3.2.5 Altra caratteristica rilevante del progetto è la presenza a bordo di una “Human Machine Interface proprietaria”, ovvero (con qualche approssimazione) di un sistema operativo che ne permette un facile uso, dato che il progetto stesso si propone “in un futuro non troppo lontano, di mettere [il suddetto sistema operativo] a disposizione di tutti (o quasi) i mezzi di trasporto volanti e quindi ha la necessità di semplificare al massimo le tecniche di pilotaggio, minimizzare il workload a cui il pilota viene sottoposto e ridurre il training relativo” (per tutto ciò cfr. sempre doc. 13 ricorso I grado).3.2.6 Si può quindi, in sintesi e sempre con qualche approssimazione, dire che il velivolo Manta ANN Plus ha caratteristiche di uso e di manutenzione più simili a quelle di un’automobile che di un attuale aeroplano.3.3 Ciò posto, la società afferma (appello, pp. 4-5, fatti storici non contestati) di avere contattato la SAIG in Cina solo dopo una serie infruttuosa di interlocuzioni con realtà nazionali, ovvero con la nota Leonardo S.p.a., con la Cassa depositi e prestiti, con Invitalia S.p.a. e con l’Aeronautica militare, che si sono dichiarate tutte non interessate al progetto.3.4 Con la SAIG, la quale si è invece detta da subito interessata, la società ha invece concluso un accordo di massima, denominato “MOC-Memorandum of Cooperation” (doc. 8 ricorso I grado), ovvero, nelle parole della società stessa (appello, p. 5) “un impegno a valutare e negoziare in buona fede un accordo più puntuale in un secondo momento … basato sulla costituzione tra di loro di una joint venture (JV)”.3.5 La società, pur ritenendo di non esservi tenuta, sulla base di colloqui informali con il DICA-Dipartimento per il coordinamento amministrativo presso la Presidenza del Consiglio, ha presentato la prenotifica dell’operazione ai sensi dell’art. 7 del ricordato DPCM 133/2022 (doc. ti 8 e 9 ricorso I grado).3.6 A fronte di ciò, il DICA, con nota 30 luglio 2024 prot. n.4446 (doc. 10 ricorso I grado), ha richiesto la formale notifica, ai sensi dell’art. 7 comma 2 del DPCM 133/2022, ritenendo l’operazione rientrante nell’ambito di applicazione del d.l. 21/2012.3.7 La società ha provveduto con nota 23 agosto 2024 (doc. 11 ricorso I grado), letteralmente ai sensi dell’art. 1 del d.l. 21/2012, descrivendo l’operazione come “in corso di negoziazione” e volta ad arrivare “entro la fine di Settembre 2024, ad un contratto tra Manta e la società cinese per il finanziamento delle attività di sviluppo fino alla costruzione di 2 prototipi della versione completamente civile del velivolo Manta, chiamata ANN Plus, con 6 posti, destinata al trasporto di passeggeri tra una regione e l’altra della Cina.”3.8 Si è quindi svolto, a cura del già citato Gruppo di coordinamento, il procedimento per valutare l’operazione, nell’ambito del quale sono stati chiesti chiarimenti alla società, che vi ha ottemperato con la ricordata relazione (doc. 13 ricorso I grado, cit.) ed è stata svolta istruttoria presso soggetti terzi, ovvero la Leonardo S.p.a. e la Cassa depositi e prestiti; sono state poi acquisite, tramite la Guardia di Finanza, informazioni sulla SAIG (appello, pp. 5 – 6, fatti non contestati).3.9 Limitandosi a quanto direttamente rileva ai fini del decidere, all’esito, nella riunione del Gruppo del 28 ottobre 2024 (doc. 38 ricorso I grado, verbale), il Ministero della difesa osservava, trovando sul punto d’accordo anche il Ministero delle imprese, che la società si poteva ritenere “certamente di rilevanza strategica per il potenziale innovativo della tecnologia che essa possiede e che intende sviluppare, tanto nel campo civile quanto nel campo militare, e che non si può escludere un futuro interesse nel settore aeronautico militare delle tecnologie alla base del velivolo ANN Plus, e dunque per la difesa italiana...”; evidenziava poi un “rischio sotteso alla presenza di un soggetto investitore esterno alla Unione europea -nel caso di specie riconducibile al governo cinese- con una partecipazione di maggioranza del 51% nella Joint Venture e con una governance a maggioranza cinese, che comporterà un significativa influenza nei processi decisionali della medesima, unitamente alla integrale condivisione del know-how e delle tecnologie abilitanti di Manta con detto partner straniero. Ciò costituisce un profilo di minaccia di grave pregiudizio per la tutela delle tecnologie e del know-how posseduto” dalla società ricorrente; all’esito proponeva quindi di consentire l’operazione subordinandola ad una dettagliata serie di prescrizioni. 3.10 Su questa base, il Gruppo di coordinamento ha predisposto la relazione istruttoria perché il Consiglio dei Ministri potesse deliberare (doc. 39 ricorso I grado).4. Sui contenuti di questa relazione istruttoria, è necessario soffermarsi in dettaglio.4.1 La relazione esordisce inquadrando le linee generali del progetto e le caratteristiche della società notificante, ovvero la ricorrente appellante, nei termini già visti sopra (§§ 1 e 3.1) e individua il settore economico di riferimento come “difesa e sicurezza nazionale, trasporti, tecnologia avionica” (doc. 39 ricorso I grado, p. 1 della relazione).4.2 La relazione descrive poi le caratteristiche dell’aspirante socia cinese, ovvero della SAIG, qualificata come “una holding company che annovera tra le sue aziende alcune attive nel settore militare”; la relazione aggiunge che, per quanto la ricorrente appellante non abbia dato informazioni precise sul punto, in base alle indagini svolte dalla Finanza la SAIG è “una società finanziaria cinese censita in banca ORBIS [nota banca dati di settore, che copre un ambito mondiale] come entità controllata dal Governo cinese ed il controllo statale viene esercitato, indirettamente, attraverso la “Jangmen People’s Government State-Owned Property Control Governing”, ovvero l’ente locale che amministra la città di Jangmen. La relazione aggiunge che, per quanto il memorandum MOC parli di una joint venture fra la ricorrente appellante e la SAIG soltanto, alla stessa potrebbero, in base allo stesso memorandum, partecipare anche “ulteriori investitori cinesi non identificati” (doc. 39 ricorso I grado, p. 2 della relazione).4.3 Il documento prosegue ricordando le linee essenziali dell’operazione (doc. 39 ricorso I grado, pp. 2-3 della relazione).4.3.1 In primo luogo, il documento ne ricorda ancora l’oggetto, ovvero “il finanziamento delle attività di sviluppo fino alla costruzione di 2 prototipi della versione completamente civile del velivolo Manta, chiamata ANN Plus, con 6 posti, destinata al trasporto di passeggeri tra una regione e l’altra della Cina”.4.3.2 Il documento poi elenca gli apporti al progetto ai quali ciascuna parte è tenuta sulla base del MOC. In sintesi: a) alla SAIG o al terzo investitore non ancora identificato competono “il finanziamento di tutte le attività necessarie per completare lo sviluppo e la produzione dei due dimostratori, sia in natura che con apporto finanziario, in collaborazione con Manta per le attività di design”, e in termini concreti un apporto iniziale di 25 milioni di euro in danaro e la messa a disposizione di “risorse ingegneristiche” cinesi; b) alla ricorrente appellante non è richiesto “apporto finanziario”, ma il solo apporto delle proprie “competenze tecniche” per “la gestione del progetto ANN Plus da parte del proprio personale”.4.3.3 La relazione poi descrive le modalità con le quali l’accordo si realizzerà, ovvero la costituzione della più volte citata joint venture come società di diritto cinese, localizzata in Cina; in questa società “il valore dell’apporto di ciascuna parte sarà oggetto di valutazione ad opera di un terzo e i valori concordati costituiranno la base delle quote di partecipazione”, salvo però quanto si dirà oltre circa la maggioranza detenuta dal socio cinese. Quanto all’attività svolta da questa joint venture, la notifica, di cui la relazione dà atto, rende noto che “lo sviluppo tecnologico avverrà simultaneamente in Cina ed in Italia, utilizzando strumenti hardware e software dislocati in entrambe le località”.4.3.4 La relazione prende poi l’esame la problematica della proprietà intellettuale su quanto la joint venture realizzerebbe, nel senso che “La proprietà intellettuale (Intellectual Property o IP) già sviluppata (Background IP) rimarrà comunque di proprietà di Manta, così come le IP sviluppate autonomamente in Italia (e Europa) (Foreground IP), mentre resteranno di proprietà della JV quelle sviluppate congiuntamente (Joint Intellectual Property). Tutti i diritti di proprietà intellettuale necessari per sviluppare i velivoli della serie ANN saranno comunque concessi gratuitamente alla società in Joint Venture che ne potrà disporre sulla base degli accordi in via di sottoscrizione: ciascuna parte concederà, infatti, alla JV per la realizzazione del progetto congiunto una licenza non esclusiva ed esente da royalty per l’utilizzo della proprietà intellettuale da essa sviluppata in precedenza all’accordo (Background IP) e una licenza non esclusiva, esente da royalty e non sub licenziabile delle Foreground sviluppate autonomamente. Sulla IP generata congiuntamente all’interno della JV, che, come detto sopra, rimarrà di titolarità della stessa, le parti avranno a loro volta una licenza d’uso non esclusiva e non sub-licenziabile, ma dovranno ottenere una nuova licenza per eventuali utilizzi commerciali diversi dal progetto, così come il mutuo accordo per renderla accessibile a terzi”.4.3.5 La relazione si occupa poi di quanto convenuto nel MOC circa “i passi successivi relativi alla messa in produzione dei velivoli e alla loro commercializzazione” e osserva che in base all’ultima versione del MOC resa disponibile all’amministrazione “la industrializzazione e produzione sarà concessa in licenza a SAIG, che sarà titolare della certificazione cinese e si impegnerà alle ulteriori azioni volte a validare la certificazione nel resto del mondo (EASA, FAA), mentre Manta agirà da interfaccia per le attività di validazione nel mondo occidentale”.4.4 Dopo aver descritto le linee essenziali dell’intervento, il documento sintetizza quanto acquisito in corso di procedimento quale “Supplemento istruttorio nei confronti del soggetto notificante” (doc. 39 ricorso I grado, pp. 3-5 della relazione).4.4.1 Dal supplemento istruttorio in questione sono emersi anzitutto dati sulla struttura della joint venture, che: a) verrebbe costituita con un capitale al 51% della SAIG e al 49% della ricorrente appellante; b) sarebbe amministrata da un consiglio di sette membri, di cui quattro, compreso il presidente, di nomina SAIG e tre, compreso il direttore generale, di nomina della ricorrente appellante; c) per le decisioni di maggior rilievo, ovvero “(a) Investimenti; (b) Direttive strategiche ed organizzative; (c) Ingresso di nuovi investitori, vendita ed acquisto di quote societarie; (d) Gestione di IP (licenza e trasferimento a terze parti); (e) Apertura di prestiti o linee di credito, su periodi medi o lunghi; (f) Conferimento di garanzie od indennità a terzi da parte dell’azienda, al di fuori delle usuali legate alla normale operatività dell’azienda; (g) Concessione di Licenze per la costruzione dei velivoli ANN+ e/o delle loro parti; (i) Lancio di nuovi modelli o di varianti significative ad un modello esistente” prevedrebbe l’accordo del presidente e del direttore generale, senza però prevedere alcun meccanismo per superare un eventuale dissenso.4.4.2 Quanto alla tutela del know how della ricorrente appellante, dal supplemento istruttorio emerge che “non sembrerebbe esclusa la sub-licenziabilità … né appare chiaro se Manta mantenga la propria disponibilità del diritto di utilizzo di quanto sarà generato congiuntamente”.4.4.3 Dal supplemento istruttorio sono poi emerse le caratteristiche innovative del velivolo già riportate (sopra § 3.2) e il dato per cui il progetto è esclusivamente ad uso civile, fermo però che il know how con esso creato “potrebbe avere applicazione nel settore della difesa e quindi militare”, anche se “non saranno sviluppati nella JV sistemi di bordo concepiti secondo requisiti militari”.4.4.4 Infine, il supplemento istruttorio evidenzia che si prevede “la produzione e distribuzione del velivolo ANN Plus anche in Europa e Paesi Occidentali ma la eventuale produzione in Italia e nei paesi della UE dovrà essere fatta sotto licenza della joint venture”.4.5 Il documento ancora sintetizza quanto acquisito in corso di procedimento quale “Supplemento istruttorio nei confronti di soggetti terzi” (doc. 39 ricorso I grado, pp. 5-7 della relazione).4.5.1 In sintesi, questo ulteriore supplemento istruttorio ha visto l’audizione della Cassa depositi e prestiti, per capire come mai il progetto non fosse stato ritenuto da essa finanziabile, e della Leonardo S.p.a. per capire se si trattasse di un progetto valido sotto il profilo imprenditoriale.4.5.2 Sul primo punto, la Cassa ha chiarito che il progetto era stato ritenuto in un primo tempo di interesse, ma non era stato finanziato per l’impossibilità di trovare altri investitori privati disposti a parteciparvi.4.5.3 Sul secondo punto, Leonardo ha poi osservato che la tecnologia coinvolta è al momento “oggetto di specifico interesse della Difesa degli Stati Uniti d’America” e che essa potrebbe “essere oggetto di maturazione più o meno veloce in funzione delle opportunità di mercato sia civili che militari … in caso di maturazione, data la rapida evoluzione dei requisiti operativi, potrebbe diventare una esigenza operativa futura nel mercato della Difesa per lo sviluppo dei mezzi non pilotati (uncrewed) a propulsione ibrida seriale”.4.5.4 Più nello specifico, la Leonardo ha aggiunto che il progetto sarebbe “in uno stadio poco più che concettuale e non maturo, sia in termini di controllo delle tecnologie abilitanti che da un punto di vista della sua rispondenza a potenziali requisiti dal mercato civile”, ma comunque sarebbe “dotato di un significativo know-how tecnologico sensibile” rappresentato dagli addetti, fra i quali vi sarebbero anche propri ex dipendenti, know how che sarebbe “utilizzabile sia nel settore civile che militare, necessario ai fini della progettazione, integrazione di sistemi, sviluppo e prove in volo di aeromobili a decollo verticale”.4.6 Il documento prosegue con le “Valutazioni circa la strategicità della tecnologia del progetto Manta” (doc. 39 ricorso I grado, pp. 7-8 della relazione).4.6.1 Il documento osserva anzitutto che il progetto è di interesse per il mercato civile, in quanto “il mercato della Mobilità Aerea Avanzata (AAM) ha registrato una forte crescita anche legata ad investimenti sostanziali provenienti dal settore privato”, sia da parte di grandi imprese del settore, come Airbus, Boeing, Bell e Amazon sia da parte di “realtà più piccole ma estremamente innovative tra cui E-Hang, Joby Aviation, Volocopter e Lilium”, in particolare per il carattere meno inquinante dei velivoli di questo tipo, che come si è detto sono a propulsione ibrida.4.6.2 Il documento osserva in particolare che “l’Ente Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC) ha adottato un Piano Strategico che ha ad oggetto il settore della Mobilità Aerea Avanzata con l’obiettivi di rendere disponibile al Paese un modello di mobilità aerea urbana, integrata e intermodale, in grado di fornire servizi evoluti ai cittadini, imprese e istituzioni e dare risposte alle esigenze dei sistemi territoriali nel quadro della transizione digitale e ecologica, ponendosi come riferimento nel contesto internazionale. In particolare l’ENAC intende affrontare nel breve periodo una delle principali criticità che riguarda il settore, ovvero lo sviluppo di un quadro regolatorio per abilitare i primi servizi in alcune zone del Paese in occasione di grandi eventi, come ad es. il Giubileo 2025 e i Giochi Olimpici Invernali Milano-Cortina 2026, con sviluppo di modelli di coordinamento con l’Autorità Aeronautica e gli altri enti coinvolti”, e quindi nel contesto il progetto in esame rappresenterebbe “un indubbio vantaggio competitivo che offre l’opportunità di accelerare la crescita di un tessuto industriale e tecnologico nazionale, laddove il patrimonio delle conoscenze progettuali venga adeguatamente tutelato e supportato”.4.6.3 Il documento si sofferma poi sulla “strategicità per gli aspetti di specifico interesse della Difesa” e osserva che pur trattandosi, come detto più volte, di progetto ad uso soltanto civile, “non può escludersi un futuro interesse in campo aeronautico militare delle tecnologie alla base del velivolo ANN Plus, tenuto conto che in ambito Europeo ci siano già diverse direttive che impongono a tutte le Nazioni (e suggeriscono alle relative Forze Armate, ancorché normalmente esenti) un’evoluzione green, anche alla luce di quanto confermato sul tema da Leonardo S.p.a. nel corso del supplemento istruttorio circa lo specifico interesse della Difesa USA allo studio di tale tecnologia. Per tale motivo, la realizzazione/certificazione di tecnologie abilitanti che vadano in questa direzione, come il motore ibrido installato a bordo del velivolo Manta ANN Plus, potrebbe essere oggetto di interesse in chiave prospettica anche per la Difesa italiana con particolare riferimento a potenziali ipotesi di impiego per missioni Ricerca e Soccorso (SAR) e Ricognizione (RECCE) anche se allo stato, comunque, non sussiste una esigenza attuale di impiego di tali velivoli”.4.7 Il documento conclude con le “Valutazioni circa i profili di minaccia al sistema di Difesa e Sicurezza Nazionale” (doc. 39 ricorso I grado, pp. 8-10 della relazione).4.7.1 La relazione dà atto che la ricorrente appellante “benché sia una start up, assume una rilevanza strategica per il potenziale innovativo della tecnologia che essa possiede e che intende sviluppare con la realizzazione dei due prototipi ANN Plus. Infatti, la tecnologia degli aeromobili con capacità di decollo e atterraggio verticale a propulsione ibrida, ove giunga a maturazione, può avere sicuri sbocchi di rilevante interesse nel campo civile ma anche potenziali applicazioni nel campo militare e quindi può considerarsi rientrante in quegli asset di rilevanza strategica, ricadenti nel campo di applicazione della normativa golden power che devono essere tutelati, di cui al d.P.C.M. n. 108/2014 e del d.P.C.M. n. 179/2020”.4.7.2 Più in dettaglio, la relazione individua tre profili di criticità nell’operazione:a) “la integrale condivisione di know-how nei confronti di uno Stato esterno alla UE; le tecnologie abilitanti in possesso di Manta transiteranno infatti anche al partner straniero in quanto, come del resto è riportato nel Memorandum of Cooperation, la controparte straniera sarà Type Certificate (TC) Holder e, quindi, sulla base dei regolamenti EASA, la ditta straniera SAIG dovrà avere accesso a tutte le informazioni di design del sistema, incluse quelle di Manta, allo scopo di espletare le funzioni di TC Holder”; b) un regime della proprietà intellettuale “che non appare fornire assicurazioni sulla piena disponibilità da parte di Manta Aircraft S.r.l. del know-how generato dal progetto per ulteriori utilizzi futuri nell’interesse nazionale”; c) “il rischio sotteso alla presenza di un soggetto investitore esterno alla Unione Europea, con una partecipazione di maggioranza del 51% in joint venture e con una governance a maggioranza cinese, che comporta una significativa influenza nei processi decisionali della joint venture, anche in termini di disponibilità delle tecnologie e del know-how posseduto da Manta”.4.7.3 La relazione ritiene quindi che i poteri speciali di cui al d.l. 21/2012 si debbano esercitare, essendo “fondamentale presidiare i futuri sviluppi tecnologici di maggior interesse” relativi agli aeromobili con capacità di decollo e atterraggio verticale a propulsione ibrida, che come si è detto possono avere applicazioni civili, ma anche militari, “al fine di tutelare la sovranità tecnologica nazionale e mitigare i rischi che le conoscenze vengano divulgate a soggetti terzi che potrebbero agire contro gli interessi dell’Unione o di uno dei suoi Stati membri”.4.8 La proposta quindi (doc. 39 ricorso I grado, pp. 10-12) è nel senso di assentire l’operazione imponendo una serie di dodici prescrizioni, che è superfluo riportare, dato che il provvedimento finale è andato in diverso avviso, ma in sintesi comprendevano oneri di monitoraggio, di salvaguardia del know how e di astensione da sviluppi del progetto suscettibili di applicazioni militari.5. Con il provvedimento 29 ottobre 2024 di cui in epigrafe (doc. 1 ricorso I grado, cit.) il Presidente del Consiglio dei Ministri riteneva però di disattendere la proposta contenuta nella relazione, come si è detto di autorizzare con prescrizioni l’iniziativa, ed esercitava invece il potere di veto, con la motivazione che si riassume.5.1 Il provvedimento riproduce quasi alla lettera i contenuti della relazione istruttoria quanto a tutte le caratteristiche dell’operazione quali si sono sin qui esposte; aggiunge poi che “l'articolo 4, paragrafo 2 del Regolamento (UE) 2019/452 e il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21 prevedono che, per determinare se un investimento estero possa incidere sulla sicurezza e l'ordine pubblico, è possibile prendere in considerazione la circostanza che l'investitore sia direttamente o indirettamente controllato dall'amministrazione pubblica di un paese non appartenente all'Unione europea, anche attraverso l'assetto proprietario o finanziamenti consistenti”.5.2 Il provvedimento aggiunge ancora che “la tecnologia degli aeromobili con capacità di decollo e atterraggio verticale a propulsione ibrida, ove giunga a maturazione, può avere sbocchi di rilevante interesse nel campo civile ma anche potenziali applicazioni nel campo militare, e quindi l'operazione può considerarsi rientrante negli asset di rilevanza strategica ricadenti nel campo di applicazione sia della normativa di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 giugno 2014, n. 108, sia del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 18 dicembre 2020, n. 179”.5.3 Ciò posto, il provvedimento ritiene che “l'imposizione di prescrizioni non sarebbe comunque idonea a tutelare in modo adeguato la sicurezza nazionale” e in particolare che “la previsione di un costante monitoraggio di eventuali prescrizioni sarebbe in ogni caso inidonea a eliminare i rischi connessi all'operazione notificata e, in particolare, quelli legati alla tutela del patrimonio informativo e del know-how”.5.4 Il provvedimento aggiunge ancora che “l'operazione notificata deve essere valutata alla luce del quadro geopolitico internazionale che impone di adottare un criterio di massima precauzione rispetto al quale eventuali prescrizioni non appaiono adeguate a tutelare in maniera efficace l'interesse pubblico perseguito dalla normativa di settore” e che “l'introduzione di sanzioni o altre previsioni dirette a disciplinare l'inadempimento a ipotetiche prescrizioni adottate potrebbe produrre effetti solo pecuniari ero obbligatori, peraltro di complessa realizzabilità in caso di inottemperanza, anche in considerazione del fatto che la joint venture avrà sede in Cina” e tutto ciò posto si esprime per l’esercizio del veto.6. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso proposto dalla società contro quest’esito, a suo avviso espresso dal provvedimento 29 ottobre 2024 e dagli ulteriori atti di cui sempre in epigrafe, ritenendo in sintesi corretto e congruo l’operato della Presidenza del Consiglio.7. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene otto motivi, come segue.7.1 Con il primo di essi, alle pp. 8-17 dell’atto, deduce propriamente violazione dell’art. 63 del TFUE-Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.7.1.1 La parte appellante premette che, a suo avviso, il T.a.r. avrebbe errato nel qualificare l’operazione di cui si tratta. La avrebbe infatti qualificata come “investimento in entrata”, intendendosi per tale il caso di “acquisto del controllo di una società (non ancora costituita) con sede in Cina, quindi alla stregua di una acquisizione tramite controllo societario su una costituenda società da parte di impresa extra UE” (p. 11 sesto rigo dal basso dell’atto). Si tratterebbe invece di un “investimento in uscita”, trattandosi (ibidem) del “trasferimento all’estero di un asset di impresa italiana”.7.1.2 Sempre ad avviso della parte appellante, se invece l’investimento fosse stato qualificato correttamente, ovvero, lo si ripete, come investimento in uscita, le norme del d.l. 21/2012 non si sarebbero potute ad esso applicare, e quindi il veto non si sarebbe potuto esercitare. Afferma infatti la parte appellante (p. 9 dal quindicesimo rigo dal basso dell’atto) che tale disciplina “non poteva costituire base legislativa idonea per l’estensione del golden power a tipologie di atti che ne sono esplicitamente esclusi, dal momento che si devono al Regolamento UE 452/19, tanto la definizione di intervento estero diretto, tanto quella di meccanismo di controllo, integralmente fatti propri dai DPCM 179/2020 e DPCM 180/2020” e che, in tesi, mancherebbe “una previsione normativa nel sistema golden power che consenta di impedire ex ante progetti di accordi commerciali tra impresa UE ed extra UE da realizzare in Paesi extra UE finalizzati allo sviluppo e applicazione di know how ancora in fase progettuale e, per ciò stesso, intrinsecamente non assimilabili ad asset strategico”.7.1.3 Più precisamente, sempre seguendo l’ordine di idee della parte appellante, opporre il veto all’operazione per cui è causa costituirebbe una violazione dell’art. 63 comma 1 TFUE, per cui “Nell’ambito delle disposizioni previste dal presente capo”, dedicato appunto alle libertà, “sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi”. A dire della parte appellante, il concetto di “capitale” cui la norma si riferisce non sarebbe infatti limitato agli investimenti cd. di portafoglio, in cui il capitale è costituito da capitale finanziario, essenzialmente quindi da denaro, ma coprirebbe qualsiasi cespite valutabile a bilancio: “Non è superfluo da ricordare che per gli aziendalisti gli IDE [investimenti diretti esteri] sono movimenti di capitale e rientrano della bilancia dei pagamenti, e lo stesso know how è un “capitale” in quanto rappresenta un asset strategico e immateriale per un’azienda, che contribuisce al suo valore economico e al suo vantaggio competitivo e (come avvenuto nella fattispecie in esame) può essere considerato una forma di capitalizzazione dell’investimento. Ne consegue che può fondatamente sostenersi che il divieto alle restrizioni al suo trasferimento, quale movimento di capitale, operi ove la sua circolazione assuma il carattere di una cessione (apporto) di capitale sotto forma di conferimento di asset tecnologici stimati e valutati in bilancio (cfr. art.2343 c.c. per i conferimenti diversi dal denaro)” (p. 16 dall’ottavo rigo dell’atto).7.1.4 In quest’ottica, il veto non si sarebbe potuto opporre, se non “a condizione che le misure di controllo si dimostrino proporzionali e necessarie e allo stesso tempo comprensibili, trasparenti e non discriminatorie”, ciò che per la normativa del d.l. 21/2012 non sarebbe, dato che si sarebbe di fronte ad una “estensione del sistema golden power a investimenti extra UE da parte di imprese italiane allo stato embrionale e progettuale, in assenza di profili di minaccia concreta” con un “chiaro ritorno al principio di precauzione che ispirava la normativa golden share italiana”, precedente al d.l. 21/2012 “già dichiarata incompatibile con le norme dei Trattati dalla CGUE (Sez. III, 26 09 09, C-326/07 e, in particolare, par. 72, per cui la normativa italiana “non contiene precisazioni sulle circostanze concrete in cui può essere esercitato il potere di veto e i criteri da esso fissati non sono dunque fondati su condizioni oggettive e controllabili)” (pp. 9 in fine e 10 prime righe dell’atto).7.1.5 Per il caso in cui quest’interpretazione non sia condivisa, la parte chiede rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, sui quesiti che precisa in calce all’atto (pp. 32-33 di esso), come segue:1) se le norme del Trattato ed il Regolamento 2019/457 possano essere interpretati come non ostativi ad un controllo da parte di uno Stato membro sulla base della propria normativa nazionale (d.l.21/2012, d.l. n. 148 del 2017, d.l. n. 105 del 2019, e DPCM 108/2014, DPCM 179/2020 e DPCM 180/2020 su investimenti non di portafoglio in uscita, da realizzarsi al di fuori della UE, e in caso affermativo in base a quali condizioni i poteri speciali possono essere esercitati alla luce del principio europeo di libera circolazione dei capitali e di proporzionalità;2) se le disposizioni di cui all’art. 207 TFUE nonché quelle contenute nel Regolamento 2021/871, alla luce del principio di proporzionalità e non discriminazione, debbano essere interpretate nel senso che ostano a un meccanismo di controllo degli investimenti esteri previsto dalla normativa di uno Stato membro (d.l. 21/2012 e ss. modifiche) che consente il veto alla creazione di una joint venture in un paese extra UE da parte di impresa (non attiva e non lucrativa) il cui apporto al capitale della costituenda società sia costituito esclusivamente delle competenze tecniche dei propri soci allo sviluppo del progetto in termini di know how e ciò al fine di tutelare la sovranità tecnologica nazionale e “mitigare i rischi che le conoscenze vengano divulgate a soggetti terzi che potrebbero agire contro gli interessi dell’Unione Europea o uno dei suoi Stati membri”;3) se il rispetto del principio di proporzionalità, come costantemente interpretato dalla CGUE, osti a una normativa nazionale come quella vigente in Italia, che consenta al Governo l’esercizio dei poteri speciali, pur in presenza di strumenti di controllo previsti dalla disciplina europea, destinati a garantire lo stesso obiettivo (regolamento sul controllo delle esportazioni prodotti dual use 2021/871) in assenza di una disciplina europea uniforme sugli investimenti in uscita;4) se il principio della libera circolazione dei capitali (art.65 TFUE) e il diritto fondamentale alla libertà d’impresa (art. 16 Carta di Nizza) osti ad una normativa come quella italiana di cui al d.l. 21/2012 .che consenta ad uno Stato di impedire ad una impresa la stipula di accordi commerciali sotto forma di joint venture con imprese di paesi esteri allorquando l’apporto al capitale della costituenda impresa sia costituito esclusivamente dal know how e competenze professionali dei soci direttamente impegnati nelle attività di ricerca e sviluppo, al fine di tutelare la tecnologia innovativa del settore aerospaziale, ove non sia dimostrata la minaccia agli interessi essenziali della collettività.”7.2 Con il secondo motivo, alle pp. 17-19 dell’atto, ripropone i dubbi di costituzionalità della disciplina di cui al d.l. 21/2012 già prospettati al Giudice di I grado e da esso risolti in senso negativo. Dichiara di riportarsi “al ricorso introduttivo per tutte le altre articolate censure” (p. 18 in fine) e sinteticamente prospetta un contrasto con l’art. 23 Cost. nonché con l’art. 41 Cost. sotto il profilo di un’asserita lesione alla libertà di iniziativa economica, che non potrebbe essere limitata in modo tanto severo da impedire all’imprenditore di trarre profitto dal proprio lavoro. Ciò, in tesi, sarebbe accaduto nel caso di specie, perché l’operazione contestata sarebbe “l’unica possibilità di ottenere risorse per lo sviluppo del know how, che ormai non potrà venire ad esistenza, svuotando di fatto di contenuto il diritto” (p. 18 quinto rigo dal basso dell’atto).7.3 Con il terzo motivo, alle pp. 19-21 dell’atto, deduce propriamente violazione dell’art. 1 d.l. 21/2012, e sostiene che dell’applicabilità della norma mancherebbero sia i presupposti soggettivi, sia quelli oggettivi.7.3.1 Sotto il profilo soggettivo, la parte appellante sostiene di non operare in un settore strategico, essendo società inattiva, operante in un settore in realtà non identificato e non titolare di asset strategici, essendo la rilevanza strategica del suo progetto solo eventuale (p. 20 dell’atto).7.3.2 Sotto il profilo oggettivo, riprende le argomentazioni esposte nel primo motivo, e ribadisce che all’operazione in parola la disciplina del golden power non sarebbe applicabile.7.4 Con il quarto motivo, alle pp. 21-22 dell’atto, critica sotto il profilo di una presunta violazione dell’art. 111 Cost. un presunto “argomento … trasversale” (p. 21 sesto rigo del motivo) a suo dire presente in molte parti della sentenza impugnata: si tratterebbe “del riferimento all’asserita impossibilità di svolgere un “sindacato giurisdizionale sostitutivo” dell’apprezzamento del Consiglio dei Ministri, che sarebbe precluso al Giudice amministrativo, soprattutto per quanto riguarda la valutazione di sussistenza di una minaccia per gli interessi vitali dello Stato – in questo caso primariamente per la difesa e sicurezza nazionale – che trattandosi dell’elemento essenziale del merito amministrativo del golden power, sarebbe sottratto a un sindacato diretto e sostitutivo del giudice. Si invoca anche l’inquadramento dei relativi provvedimenti quali atti di alta amministrazione, con tutte le conseguenze di regime giuridico che da ciò scaturiscono” (p. 21 dell’atto, dall’ottavo rigo del motivo).7.5 Con il quinto motivo, alle pp. 22-26 dell’atto, deduce la violazione degli artt. 1 e 2 del d.l. 21/2012 e dei DPCM attuativi 179/2020 e 108/2014 e sostiene, in sintesi, che l’operazione per cui è causa non rientrerebbe in alcuna delle fattispecie rispetto alle quali il potere di veto è esercitabile.7.6 Con il sesto motivo, alle pp. 26-28 dell’atto, deduce la violazione del DPCM 133/2022, ma più esattamente dell’art. 1 comma 4 del d.l. 21/2012, nella parte in cui prevede che l’interessato presenti una “informativa completa” sull’operazione.7.6.1 Sotto un primo profilo, la parte appellante deduce che la normativa citata non rispetterebbe il proprio diritto di difesa, dato che al notificante “non si chiedono fatti storici risultanti da documenti ma si chiedono valutazioni e qualificazioni che dovrebbero essere provate dall’amministrazione, da accertare con obiettività nell’esercizio dei poteri speciali; in ogni caso, la richiesta di chiarimenti all’impresa notificante dovrebbe quantomeno essere accompagnata dall’indicazione delle norme e degli asset strategici ai quali l'operazione notificata sarebbe ipoteticamente riconducibile per l'amministrazione precedente”.7.6.2 Sotto un secondo profilo, la parte appellante deduce la presunta violazione dell’art. 5 comma 1 lettera d) del DPCM 133/2022, per cui “il Ministero responsabile dell'istruttoria e della proposta, sulla base delle risultanze emerse nella riunione del Gruppo di coordinamento, trasmette entro quattro giorni dalla riunione del gruppo e comunque almeno quindici giorni prima della scadenza del termine per la conclusione del procedimento, di cui al decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, in modalità informatica, al Presidente, agli uffici di cui all'articolo 3, comma 2, agli altri componenti del Gruppo di coordinamento e al Dipartimento per il coordinamento amministrativo, la motivazione della delibera di esercizio dei poteri speciali”, termine che sarebbe stato violato.7.7 Con il settimo motivo, alle pp. 28-30 dell’atto, deduce la violazione degli artt. 1 e 2 del d.l. 21/2012, sotto il profilo dell’asserita mancanza dell’ulteriore presupposto per l’esercizio del potere di veto, ovvero della “minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale”, che a dire della parte sarebbe solo ipotetica ed eventuale. Sostiene che il Giudice di I grado non avrebbe affrontato la questione “essendosi … trincerato dietro l’asserzione per cui il sindacato giurisdizionale non potrebbe spingersi sino ad una valutazione dell’apprezzamento in proposito operato dal Governo” (p. 28 quinto rigo dal basso dell’atto).7.8 Con l’ottavo motivo, alle pp. 30-32 dell’atto, deduce infine eccesso di potere sotto i profili dell’irragionevolezza in quanto il Governo si sarebbe, a dire della parte immotivatamente, discostato dalla proposta del Gruppo di coordinamento e, per esso, del Ministero della difesa, che come s’è detto consentiva l’operazione con prescrizioni.8. La Presidenza del Consiglio ha resistito, con atto 26 settembre 2025 e memoria 13 gennaio 2026, ed ha chiesto che l’appello sia respinto. In particolare, ha escluso che l’operazione rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 63 TFUE. Con replica 16 gennaio 2026, la società ha invece ribadito le proprie asserite ragioni.9. All’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.10. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.11. È infondato il primo motivo dedotto, centrato, nella sostanza, su una presunta erronea qualificazione giuridica dell’operazione da parte del Giudice di I grado.11.1.1 Va infatti premesso che, contrariamente a quanto sostiene la parte appellante, il Giudice di I grado ha qualificato l’operazione per cui è causa in modo corretto, considerandola come investimento in uscita.La controversia in esame non può ascriversi nella fattispecie, prevista dal citato regolamento UE 2019/452 (relativo come si è detto al “controllo degli investimenti esteri diretti nell'Unione”), dell’investimento in entrata, intrapreso “al fine di esercitare un'attività economica in uno Stato membro”. Qui vi è la situazione opposta, in cui, così come detto dalla stessa parte appellante (v. sopra § 7.1.1), si va a trasferire al di fuori dell’Unione un asset del quale al momento è titolare l’impresa di uno Stato membro, ovvero l’appellante, che è impresa italiana, restando poi da stabilire quanto ora si vedrà, ovvero la disciplina di questo particolare asset.11.1.2 Tanto premesso, le conseguenze giuridiche di questa qualificazione non sono quelle pretese dalla parte appellante.11.1.3 In primo luogo, ad avviso del Collegio, non è applicabile alla fattispecie l’art. 63 TFUE, conseguendone che non sono rilevanti le questioni di compatibilità della normativa nazionale con questa e con altre norme europee prospettate sopra al § 7.1.5.Come risulta a semplice lettura, l’art. 63 TFUE e la correlata direttiva 24 giugno 1988 88/361/CE non contengono una definizione esplicita di “capitale”, presuppongono però per implicito che si tratti di “capitale finanziario”, ovvero costituito da numerario o da valori mobiliari, come si ricava, ad esempio, dai riferimenti alla “politica monetaria e valutaria”, al “mercato finanziario”, al mercato dei cambi e ai pagamenti internazionali contenuti sia nei “considerando” che nell’articolato, sempre ad esempio negli articoli 1 e 3. Già in questi termini, quindi, le norme citate non si potrebbero applicare al caso in esame, in cui l’asset coinvolto, come subito si preciserà, non è certo costituito da capitale finanziario.11.1.4 La conclusione però non cambierebbe neanche se – in via di pura ipotesi, comunque contestabile – si volesse adottare una nozione più ampia di capitale, comprensiva dei beni che, a certe condizioni, si possono conferire in natura in una società appunto di capitali. Ciò di cui si controverte infatti, per stessa ammissione della parte appellante – la quale a p. 32 dell’atto, nei quesiti che intenderebbe sottoporre alla Corte, parla di “competenze dei soci direttamente impegnati” – rappresenta propriamente un conferimento d’opera, che come tale, per principio generale del tutto pacifico nelle società di capitali, non è ammesso. In questo senso, a ulteriore riprova, va notato che il MOC rinvia ad una successiva stima la determinazione dell’apporto delle parti alla joint venture (cfr. sopra § 4.3.3), ciò confermando che esso non è direttamente traducibile in capitale nel senso proprio del termine.11.1.5 In secondo luogo, il fatto che si controverta di un investimento in uscita non sta a significare, contrariamente a quanto sostiene la parte appellante, che esso non possa essere disciplinato dallo Stato membro, nella specie dall’Italia, con norme del tipo di quelle sul golden power qui in questione. 11.1.6 La conclusione deve essere invece quella opposta: dato che l’Unione Europea in materia di investimenti in uscita finora ha ritenuto di emanare soltanto raccomandazioni – si veda la Raccomandazione UE della Commissione del 15 gennaio 2025, che però riguarda beni del tutto diversi da quelli per cui qui è causa – gli Stati membri vanno considerati liberi di intervenire in proposito, con il (solo) limite del rispetto dei principi generali di ragionevolezza e proporzionalità, che peraltro sono propri anche dell’ordinamento nazionale. 11.1.7 Tali principi, a semplice lettura delle norme come sopra riportate, appaiono nella specie rispettati, dato che i casi in cui il Governo può intervenire sono dettagliati con sufficiente determinatezza, nel senso che rendono il cittadino-imprenditore preventivamente consapevole della loro estensione. La sentenza Corte UE sez. III, 26 settembre 2009 C-326/07 sulla previgente disciplina della golden share appare quindi invocata non a proposito, anzitutto perché riguarda un caso interno all’Unione, in cui non era in questione un investimento estero, e poi perché, proprio in risposta ai rilievi contenuti nella sentenza stessa, gli attuali poteri di intervento del Governo sono stati come si è detto tipizzati.11.1.8 Solo per completezza va aggiunto che non rileva neppure il regolamento cd. Dual use 20 maggio 2021/821, pure citato dalla parte appellante, dato che esso disciplina l’esportazione di prodotti finiti.11.2 Il secondo motivo di appello, centrato sulla presunta incostituzionalità delle norme nazionali sul golden power è astrattamente inammissibile, dato che esso è formulato (cfr. sopra § 7.2), in modo non consentito, con il rinvio per relationem al corrispondente motivo di I grado.Si ritiene tuttavia opportuno esaminare ugualmente la questione (che peraltro è rilevabile anche d’ufficio), per sgombrare il campo da possibili dubbi in considerazione della importanza della materia in esame.11.2.1 Ad avviso del Collegio, la questione stessa è manifestamente infondata sotto il primo profilo prospettato, del contrasto con il divieto di prestazioni imposte al di fuori delle previsioni di legge di cui all’art. 23 Cost. dato che, come evidenziato anche dal Giudice di I grado (motivazione, p. 24 § 10), non vi è alcuna prestazione che sia imposta all’imprenditore, ma solo la possibilità di proibire singoli atti che esso può compiere nell’ambito di una sua capacità che in generale non è posta in discussione.11.2.2 La questione è manifestamente infondata anche sotto il profilo del contrasto con l’art. 41 Cost, dato che si tratta di un controllo sull’attività economica che non la rende a priori impossibile, ma si limita, in casi determinati, a intervenire sugli assetti societari a tutela dell’interesse nazionale su settori strategici.La sentenza C. cost. 27 giugno 1975, n. 200, citata dalla parte appellante, appare non pertinente al caso, perché – oltre a ritenere la questione non fondata – riguardava una fattispecie completamente diversa: era in questione una legge speciale che obbligava a tener fermi per un limitato periodo (quattro mesi) i prezzi di alcuni generi di consumo liberamente fissati dal commerciante.11.3 È infondato anche il terzo motivo, che contesta la sussistenza dei presupposti per esercitare il potere di veto.11.3.1 Va premesso che il caso in esame non è riconducibile all’art. 2 d.l. 21/2012, che come si è visto sopra (cfr. §§ 2.11-2.18) disciplina i “Poteri speciali inerenti agli attivi strategici nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni”, che nel provvedimento impugnato appare citato non a proposito. Nella specie, tutto il procedimento come lo si è descritto si è svolto nell’ottica di beni utilizzabili nell’ambito della difesa ed è stato gestito dal competente Ministero: deve quindi farsi riferimento all’art. 1 del d.l. 21/2012 (che disciplina i “Poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale”) e alle sue disposizioni attuative contenute nel DPCM 179/2020.11.3.2 Difatti, la fattispecie ad avviso del Collegio va qualificata con un criterio sostanzialistico, che prescinde dalle mere dichiarazioni della parte privata: la tecnologia di cui si tratta, al di là delle definizioni apposte, è obiettivamente utilizzabile in ambito militare e della sicurezza, come del resto adeguatamente evidenziato in fatto dal Ministero della difesa nel corso dell’istruttoria, argomentando in particolare dalle dichiarazioni dei rappresentanti della Leonardo S.p.a. (cfr. sopra, §§ 4.5.3, 4.5.4 e 4.6).11.3.3 Questa conclusione è corroborata anche da un’osservazione che discende dalla comune logica. La società ha avuto cura di enumerare gli elementi che, a suo dire, escluderebbero un uso militare dell’aeromobile di cui si tratta (doc. 13 ricorso I grado, pp. 3-4): “Tutti gli standard di certificazione a cui il progetto farà riferimento saranno civili. I requisiti di crashworthiness seguiranno le regole civili e non quelle militari sia per la protezione degli occupanti (sedili) che per i serbatoi di carburante. Il carrello di atterraggio sarà conforme a specifiche civili e non militari. Non saranno implementate protezioni balistiche né per i componenti critici quali comandi di volo e serbatoi, né per i piloti e gli occupanti. Le condizioni ambientali di progetto si riferiranno a specifiche del mercato civile I componenti avionici e gli apparati di comunicazione e navigazione saranno di provenienza civile e rispondenti a requisiti solo civili. Non saranno previsti punti di vincolo sub-alari. Non saranno previste speciali predisposizioni (space & power) ed impianti per l’installazione di sensori se non ad esclusivo uso civile”.11.3.4 Si tratta però di elementi accessori, che non riguardano l’essenza del progetto e che rendono un uso militare non impossibile a priori. Si tratta di evenienza, da un lato, non impossibile, come adeguatamente comprovato nell’istruttoria ministeriale, dall’altro, non irrazionale in sé, essendo noto alla storia, ad esempio, il caso di aerei da bombardamento dichiaratamente sviluppati come aeroplani civili da “trasporto veloce”, allo scopo di aggirare i divieti di riarmo imposti dal Trattato di Versailles.11.3.5 Le norme applicabili sono allora quelle di cui agli artt. 1, comma 1, lettera f) e 2, comma 1, lettera c), del DPCM 108/2014, come correttamente evidenziato dal Ministero della difesa. 11.3.6 Precisamente, l’art. 1, comma 1, lettera f), del decreto riguarda i “sistemi di propulsione aerospaziali e navali militari ad elevate prestazioni e affidabilità” precisando che “le attività si qualificano come strategiche chiave quando sono inerenti”, fra l’altro a “trasmissioni di potenza e trasmissioni comando accessori dei motori aeronautici”: la norma appare sicuramente pertinente, dato che il velivolo di cui si tratta (cfr. sopra § 3.2) è innovativo proprio per il sistema di propulsione e per i comandi adottati.11.3.7 L’art. 2, comma 1, lettera c), del decreto riguarda i “sistemi propulsivi, trasmissioni di potenza e trasmissioni comando accessori dei motori aeronautici e navali ad elevate prestazioni e affidabilità relativi ai velivoli e alle unità navali destinati all'impiego in servizi di osservazione (ottica e radar), sorveglianza e controllo del territorio, nell'ambito dei compiti di tutela dell'ordine pubblico, della pubblica sicurezza, del soccorso pubblico e della difesa civile”: vale quanto si è detto al § precedente, osservando in aggiunta che gli impieghi relativi al “soccorso pubblico” e alla “difesa civile” non richiedono affatto mezzi adeguati alle specifiche militari.11.4 È infondato e va respinto anche il quarto motivo, con cui la parte censura una presunta falsa applicazione delle norme che presiedono al sindacato sulla discrezionalità da parte del Giudice amministrativo di legittimità. Si deve infatti affermare che il Giudice di I grado non si è discostato dai noti principi in materia, per cui il sindacato del giudice amministrativo è sempre pieno ed effettivo, anche in casi come questo, dove vi è un ampio margine discrezionalità, peraltro bilanciato da una adeguata determinazione, legislativa e regolamentare, dei presupposti per emanarlo.Il fatto è che, nel caso di specie, come ribadito in questa sede di appello, l’istruttoria compiuta e la motivazione adottata appaiono più che adeguate ed esenti da censure.11.5 Il quinto motivo – secondo cui l’operazione in esame non rientrerebbe in alcuna delle fattispecie rispetto alle quali il potere di veto è esercitabile – va a sua volta respinto, rinviando a quanto si è già detto trattando del terzo motivo: la fattispecie rientra in quanto previsto dagli artt. 1, comma 1, lettera f) e 2, comma 1, lettera c), del DPCM 108/2014.11.6 È infondato anche il sesto motivo, centrato su una presunta condotta illogica dell’amministrazione nel corso del procedimento.11.6.1 Sul primo profilo dedotto, la presunta lesione del diritto di difesa procedimentale derivante dalla circostanza per cui l’amministrazione ha chiesto alla ricorrente appellante una serie di informazioni in fatto senza previamente indicare le norme ritenute applicabili alla fattispecie, va semplicemente risposto, in termini di comune logica, che l’amministrazione stessa, per qualificare giuridicamente un fatto, ha bisogno prima di conoscerlo nei suoi concreti connotati. 11.6.2 Sul secondo profilo, la presunta violazione di termini procedimentali, va inoltre detto che l’unico termine perentorio previsto dalle norme in esame, perché ove esso decorre l’operazione si può effettuare senza esercizio di golden power, è quello risultante dal comma 4 dell’art. 1 del d.l. 21/2012.Nel silenzio della norma, che oltretutto è di rango regolamentare, il termine di cui all’art. 5, comma 1, lettera d) del DPCM 133/2022 non può allora considerarsi tale. Dalla relativa violazione, quindi, non può desumersi un vizio del provvedimento finale.11.7 È infondato anche il settimo motivo, centrato sull’asserita mancanza dell’ulteriore presupposto per l’esercizio del potere di veto, ovvero della “minaccia di grave pregiudizio” all’interesse nazionale.In proposito, va affermato che la minaccia – che per definizione ha natura potenziale – si può secondo logica ritenere esistente anche semplicemente in base alle informazioni fornite dalla Leonardo S.p.a., non contestate quanto al fatto storico, secondo le quali (cfr. sopra § 4.6.3) progetti similari sono all’attenzione del settore difesa di molti Paesi. Appare quindi del tutto logico, e manifestazione di corretto esercizio della discrezionalità, ritenere un potenziale pregiudizio nell’operazione che sostanzialmente priverebbe il nostro Paese del controllo sulla relativa tecnologia.11.8 Da ultimo, è infondato anche l’ottavo motivo, centrato sulla presunta illogicità della decisione del Governo, che si è discostata dalla proposta vietando l’operazione. Nel caso di specie, come detto, il Governo ha puntualmente motivato tale scelta, e tale motivazione appare al Collegio adeguata e condivisibile, anche in base alla logica considerazione dell’estrema difficoltà, se non l’impossibilità di fatto, di far rispettare qualsivoglia prescrizione a un’attività che si svolgerebbe nel territorio della Repubblica popolare cinese e sotto il controllo di essa.12. La complessità e novità del caso deciso, sul quale non constano precedenti editi negli esatti termini, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.7349/2025 R.G.), lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnnachiara MastropaoloFrancesco Gambato Spisani