urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20250665220260116094540003.xml20250665220260116094540003.docm202506652\202506652.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\960 Raffaele Greco\ SentenzaRaffaele Greco21/01/2026 16:11:15Giovanni Pescatore16/01/2026 10:22:1023/01/2026NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONERaffaele Greco, PresidenteGiovanni Pescatore, Consigliere, EstensoreEzio Fedullo, ConsigliereAngelo Roberto Cerroni, ConsigliereSebastiano Zafarana, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta) n. 1413/2025, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 6652 del 2025, proposto dall’Ufficio Territoriale del Governo di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, - la Camera di Commercio Industria Artigianato Agricoltura di Firenze, non costituita in giudizio;- la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Valentina Venni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Franco Coccoli in Roma, via Michele Mercati n. 51;- -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Edo Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e di -OMISSIS- S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso al T.A.R. per la Toscana, integrato da due serie di motivi aggiunti, la società -OMISSIS- S.r.l. ha chiesto l’annullamento:-- del provvedimento della Prefettura di Firenze - Area 1 - Ordine e Sicurezza Pubblica - Prot. Interno n. -OMISSIS- luglio 2024, notificato a mezzo PEC in data 18 luglio 2024, avente valore di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’art. 84 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159;-- del conseguente provvedimento della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Firenze Prot. n. -OMISSIS- settembre 2024, di cancellazione della società dall’Albo Nazionale Gestori Ambientali (ANGA) - Sezione regionale della Toscana, istituito ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006 presso la CCIAA di Firenze, in merito alle categorie 4° classe C e 8° classe C;-- del conseguente provvedimento di revoca dall’autorizzazione ex art. 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 concernente l’Impianto di gestione rifiuti ubicato nel Comune di -OMISSIS- in -OMISSIS-.2. Il provvedimento è giunto dopo che la società, già attinta da informazione interdittiva antimafia -OMISSIS-, era stata ammessa per 12 mesi al controllo giudiziario ex art. 34-bis, comma 6, del D.lgs. n. 159 del 2011, con decreto n. -OMISSIS- del Tribunale di Firenze; era stata altresì sottoposta, con successivo provvedimento -OMISSIS-, per un periodo di 12 mesi, alla misura della prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del D.lgs. n. 159 del 2011; e, in data -OMISSIS-, aveva presentato alla Prefettura di Firenze istanza di rinnovo dell’iscrizione nella cd. white list di cui all’art. 1, comma 52, della legge 6 novembre 2012, n. 190.3. A fondamento dell’impugnativa la società ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 24 e 97 Cost.; dell’art. 92, comma 2-bis, del D.lgs. n. 159 del 2011 per omissione del contraddittorio nel procedimento di rilascio dell’interdittiva antimafia; il difetto di motivazione e il travisamento dei fatti, specie quanto alla mancata individuazione di un pericolo concreto e attuale d’infiltrazione mafiosa, non avendo la Prefettura tenuto conto né del complessivo quadro probatorio emerso nel processo penale a carico di -OMISSIS-, né delle misure di self cleaning adottate dalla società; la violazione dei principi comunitari di gradualità e proporzionalità di cui al Trattato dell’Unione Europea.4. Con la sentenza qui impugnata n. 1413/2025 il T.A.R. Toscana ha accolto il ricorso motivando nel senso della sua fondatezza “in particolare sotto il profilo del mancato rispetto delle garanzie partecipative procedimentali. Ed infatti, ad un più approfondito esame della documentazione in atti e come correttamente rilevato dalla società ricorrente, nel procedimento amministrativo sfociato poi nell’emissione del provvedimento interdittivo impugnato, non è stata trasmessa alla ricorrente la comunicazione di cui al comma 2 -bis dell’art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011 (…) Invero, la nota della Prefettura di Firenze del 10 giugno 2024, non può aver assolto alla suddetta funzione partecipativa, non avendo le caratteristiche richieste dalla norma sopra riportata, avendo la Prefettura solo formalmente comunicato l’avvio del “procedimento volto al riesame del provvedimento di prevenzione collaborativa prot. n. -OMISSIS- -OMISSIS- ed alla contestuale valutazione della richiesta di rinnovo dell’iscrizione di codesta società nella white list di questa Prefettura”. Di tutt’altro tenore sono invece i contenuti richiesti dal comma 2 bis citato, dove nella fattispecie anche con funzione di preavviso di diniego rispetto alla domanda di iscrizione alla white list - si richiede l’espressa indicazione degli “elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa” che il Prefetto intende porre alla base dell’adozione dell'informazione antimafia interdittiva ovvero dell’applicazione delle misure di cui all’articolo 94-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, con possibilità dell’interessato di presentare memorie scritte sul punto e documenti, e di chiedere l’audizione personale. Nella fattispecie, non è stata in alcun modo prospettata la volontà di emettere un provvedimento interdittivo di qualsiasi tipo, né sono stati indicati gli elementi indiziari dell’infiltrazione mafiosa. Peraltro, non ricorrevano particolari esigenze di celerità del procedimento, né si palesavano altre ragioni per derogare alla procedura del contraddittorio, questa divenuta ormai cruciale in materia d’informative antimafia, stante l’espressa valorizzazione delle misure di self cleaning di cui al comma 2 - quater dell’art. 92 (che possono essere adottate “nel periodo tra la ricezione della comunicazione di cui al comma 2-bis e la conclusione della procedura in contraddittorio”) e l’introduzione, in un’ottica di gradualità, delle misure di prevenzione collaborativa applicabili in caso di agevolazione occasionale, di cui all’art. 94 bis. Proprio tali elementi conoscitivi potevano nel concreto essere sottoposti dall’impresa ricorrente alla valutazione della Prefettura, rendendosi così evidente come la potenziale influenza della partecipazione sul contenuto concreto del provvedimento non consente l’applicabilità del meccanismo sanante previsto dall’art. 21 octies, secondo comma, L. n. 241 del 1990, né potendo nel caso di specie pretendersi lo svolgimento di una dialettica processuale sostitutiva di quella procedimentale negata. Anche la circostanza che l’impresa sia stata già sottoposta al controllo giudiziario e alle misure di prevenzione collaborativa non configura l’interdittiva come epilogo indefettibile, dovendo anzi essere valutato l’eventuale “effetto bonificante” di tali misure sul rischio infiltrativo originario”.5. Appella l’UTG - Prefettura di Firenze, mentre resiste la -OMISSIS- S.r.l..Si è costituita anche la Regione Toscana, aderendo alle richieste della parte appellante.6. Respinta l’istanza cautelare (ordinanza n. 3326/2025), la causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 15 gennaio 2026.7. L’appello è infondato, il che consentirebbe di prescindere dai rilievi preliminari sollevati dalla parte appellata con riguardo sia ad una sua supposta inammissibilità per difetto di specificità dei motivi dedotti, ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a., sia ad una asserita carenza di interesse ad agire della parte appellante (v. memoria di -OMISSIS- S.r.l. del 15 dicembre 2025 e produzioni documentali effettuate all’udienza del 15 gennaio 2026 concernenti l’avvenuta concessione dell’iscrizione nella white list).7.1. In ogni caso:(i) quanto all’eccezione di inammissibilità per asserita violazione dell’onere di specificazione dei motivi di gravame ex articolo 101, comma 1, c.p.a., in disparte l’impropria affermazione per cui l’Amministrazione si sarebbe “limitata a riprodurre unicamente e pedissequamente i motivi già dedotti in primo grado” (dal momento che in tale sede l’Amministrazione, essendo parte intimata, non aveva dedotto “motivi” di censura ma unicamente articolato difese), di fatto nell’appello si rinviene la critica alle statuizioni del primo giudice che ha ritenuto non correttamente assolto l’obbligo del contraddittorio di cui all’articolo 92, comma 2-bis, del D.lgs. n. 159 del 2011, mentre il fatto che tale critica sia stata svolta riproponendo, mediante reiterazione dei contenuti delle memorie di primo grado, le tesi sostenute in tale sede, attiene alla consistenza delle argomentazioni svolte nell’appello e, quindi, al profilo di merito della fondatezza dello stesso e non a quello della sua ammissibilità in rito;(ii) quanto all’eccezione di improcedibilità sollevata nella memoria ex articolo 73 c.p.a. e ribadita nella memoria di replica e all’udienza di discussione, sulla scorta della condotta tenuta dall’Amministrazione dopo il rigetto della sua istanza cautelare (avendo la stessa dapprima invitato l’odierna appellata a “riattualizzare” la propria domanda di iscrizione nella white list e successivamente accolto la stessa istanza), deve ritenersi che tali atti comunque non soddisfino le condizioni richieste dalla consolidata giurisprudenza perché possa configurarsi l’acquiescenza della pubblica amministrazione alla decisione di annullamento, nel senso di una sua chiara e univoca manifestazione di volontà di rinunciare all’appello, potendo comunque sopravvivere in capo alla stessa (in difetto di inequivoca volizione contraria) un interesse al riconoscimento della legittimità della propria precedente attività amministrativa, anche al fine di tutelarsi rispetto ad eventuali domande risarcitorie.8. Venendo al merito del contendere, in relazione al primo motivo del ricorso spiegato in primo grado da -OMISSIS- S.r.l., avente ad oggetto la violazione dell’art. 92, comma 2-bis, del D.lgs. n. 159 del 2011 per omissione del contraddittorio nel procedimento di rilascio dell’interdittiva antimafia, la Prefettura di Firenze si limita in questa sede a ribadire di aver correttamente adempiuto al contraddittorio necessario prescritto dalla normativa antimafia, avendo trasmesso alla società in data 10 giugno 2024 un “avvio del procedimento amministrativo volto al riesame del provvedimento di prevenzione collaborativa n. -OMISSIS-2023” (pag. 16 dell’appello).8.1. Ebbene, come già chiarito in fase cautelare, esaminando la comunicazione di avvio del procedimento del 10 giugno 2024 con la quale anche in sede di appello l’Amministrazione assume di avere assolto ai propri oneri partecipativi, non può non convenirsi con il primo giudice nel rilevarne la non conformità al canone di cui all’articolo 92, comma 2-bis, del D.lgs. n. 159 del 2011, il quale - per quanto qui rileva - dispone che “il Prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all’articolo 94 bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall’articolo 93, commi 7, 8 e 9”.Si tratta quindi di un vero e proprio preavviso sostanziale dell’esito interdittivo (o delle misure collaborative), che abilita l’impresa interessata alla predisposizione di difese mirate e all’attivazione di strumenti meno afflittivi (v. Cons. Stato, Sez. III, n. 248/2024).8.2. Con evidente scarto dal riportato disposto normativo, la nota del 10 giugno 2024 reca una “semplice” comunicazione di avvio del procedimento conseguente all’istanza di rinnovo dell’iscrizione nella white list, ex articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e con ciò essa diverge sotto un duplice profilo dal riportato parametro di legge, sia perché è pacifico che la norma del codice antimafia dispone che la comunicazione venga inoltrata non prima dell’istruttoria ma a valle di essa; e sia perché la stessa norma impone che la comunicazione contenga l’indicazione degli elementi che inducono a ritenere sussistente il pericolo di condizionamento.Entrambe le prescrizioni nel caso di specie sono state disattese.8.3. Così stando le cose, appare oltremodo fiacca la tesi dell’Amministrazione secondo la quale nella specie dovrebbe trovare applicazione l’articolo 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, per avere l’impresa trasmesso una “memoria” in data 15 luglio 2024 con la quale, a dire della parte appellante, sarebbero state comunque assicurate tutte le garanzie partecipative.In realtà, la deduzione fa riferimento ad alcuni documenti che l’impresa ha trasmesso a titolo meramente informativo durante l’iter procedimentale e nei quali in ogni caso non risultavano in alcun modo affrontati i profili indiziari (richiesta di condanna del sig. -OMISSIS-, operazioni svolte con imprese controindicate durante il periodo di prevenzione collaborativa etc.) che sono stati poi posti a base della nuova interdittiva.Ciò induce a condividere l’avviso del primo giudice secondo cui, nella sostanza e in punto di fatto, il contraddittorio nel caso di specie non è stato affatto garantito.8.4. D’altra parte, questa Sezione ha già avuto modo di affermare (in un caso di violazione del principio del contraddittorio nella fase precedente all’emissione del provvedimento interdittivo antimafia) che anche una “parziale omessa comunicazione nell’avviso” ex art. 92, comma 2-bis, d.Lgs. n. 159 del 2011 “di circostanze a valenza indiziaria poi valorizzate dalla Prefettura nel provvedimento di definizione del procedimento interdittivo” può costituire violazione della richiamata norma, suscettibile pertanto di portare all’annullamento dell’atto; mentre, su un piano più generale, “l’omessa ostensione nell’avviso di circostanze a valenza indiziaria poi valorizzate nel provvedimento conclusivo non può neppure refluire nell’effetto sanante di cui all’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990, in quanto:-- in disparte la tematica più generale dell’estensione al procedimento ex art. 92 d.lgs. n. 159 del 2011 dei principi generali del procedimento amministrativo, il primo periodo del comma 2 dell’art. 21-octies trova applicazione in relazione ai soli provvedimenti che abbiano carattere “vincolato”, e tra questi certamente non rientra il provvedimento di informativa antimafia;-- ebbene, il disposto dell’art. 34 comma 2 c.p.a., il carattere latamente discrezionale che si assegna al potere interdittivo e i conseguenti limiti che circoscrivono il sindacato giurisdizionale sui profili più intrinseci della valutazione di opportunità della misura preventiva, rendono impropria una anticipazione in sede giudiziale della ponderazione riservata al Prefetto; e tanto dicasi anche con riguardo alla prospettiva di un’applicazione estensiva del primo periodo del comma 2 dell’art. 21-octies allargata (in via interpretativa) anche ai casi di sostanziale “vincolatività” in concreto dell’esito del procedimento, ovvero alle ipotesi in cui si ritenga raggiunta la prova della concreta e sostanziale non modificabilità in concreto del provvedimento già adottato. Il profilo della controversa rilevanza dell’elemento sottratto al contraddittorio tocca infatti un aspetto squisitamente valutativo, in un quadro di interessi di estrema delicatezza, rispetto al quale non pare esperibile né una prognosi di sostanziale vincolatività in concreto degli esiti del procedimento (non essendo possibile prevedere come la Prefettura avrebbe considerato le eventuali osservazioni difensive della parte privata) né, per l’effetto, l’esercizio di un ruolo di supplenza del potere giudiziale rispetto a quello amministrativo (ma, in senso contrario sulla generale applicabilità del 21 octies, v. Cons. Stato, sez. III, n. 6111 e 4716/2024);-- appare inapplicabile anche il secondo periodo del comma 2 dell’art. 21-octies, in quanto l’avviso ex art. 92 comma 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011 non è una comunicazione di avvio del procedimento, poiché esso impone al Prefetto l’obbligo del necessario confronto con il potenziale destinatario della informazione interdittiva solo dopo che il procedimento preordinato all’adozione del provvedimento finale sia stato avviato e, in massima parte, istruito (“sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2”) e prima che sia destinato a sfociare in uno dei possibili esiti alternativamente previsti (informazione di tipo interdittivo o misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94 bis)” (Cons. Stato, sez. III, n. 8394/2024).8.5. Deve infine ritenersi irrilevante la questione, solo accennata a pag. 17 dell’appello, concernente l’applicabilità del citato articolo 92, comma 2-bis, anche nei casi di rinnovo di una precedente interdittiva: l’irrilevanza discende dal fatto che nel caso di specie veniva in considerazione non già un “rinnovo” in sede di aggiornamento di una precedente interdittiva (ipotesi nella quale la questione potrebbe avere un senso) ma – in sostanza – una nuova richiesta di iscrizione alla white list a seguito della conclusione di un periodo di prevenzione collaborativa, a fronte della quale l’Amministrazione era certamente tenuta a esaminare (e di fatto ha esaminato) le eventuali circostanze sopravvenute che avrebbero potuto indurla a ritenere venuto meno il rischio di condizionamento.Dunque, anche sotto questo profilo non può affatto predicarsi una superfluità o recessività del contraddittorio procedimentale.9. La conferma della sentenza di annullamento su un profilo procedimentale che riveste carattere propedeutico rispetto al rinnovato svolgimento del contraddittorio consente di prescindere dagli rilievi svolti dalla parte resistente sulla legittimità della prognosi di infiltrazione riportata nel provvedimento prefettizio impugnato in primo grado e, quindi, dall’esame dei motivi di censura assorbiti in primo grado, che l’odierna appellata ha ritualmente riproposto ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a..10. Le spese di lite seguono la soccombenza nei rapporti tra parte appellante e società appellata, mentre possono essere compensate nei rapporti tra quest’ultima e la Regione Toscana. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la parte appellante a rifondere nei confronti della società appellata le spese di lite che liquida nell’importo omnicomprensivo di € 3.000,00 (tremila//00), oltre accessori di legge.Compensa le spese nei rapporti tra appellata e Regione Toscana.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private nonché le persone fisiche e giuridiche comunque citate nel presente provvedimento.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLaura MoroniGiovanni Pescatore