urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.2:.sentenza:00000-0000217IN20250630820260711164756750.xml20250630820260711164756750.docm202506308\202506308.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\738 Giulio Castriota Scanderbeg\ Sentenza00:00:00Carmelina Addesso11/07/2026 18:58:5622/07/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiulio Castriota Scanderbeg, PresidenteFrancesco Frigida, ConsigliereCarmelina Addesso, Consigliere, EstensoreAlessandro Enrico Basilico, ConsigliereStefano Filippini, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza ter) n. 13069/2025, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 6308 del 2025, proposto da Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Fiorentini, Luciano Mariani, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Societa’ agricola Andretta Ivano e Bizzotto Antonietta S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Pellegrini e Marco Segat, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero delle imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; Regione Veneto, non costituita in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della società agricola Andretta Ivano e Bizzotto Antonietta s.s. del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero delle imprese e del Made in Italy;Visto il ricorso incidentale proposto dalla società agricola Andretta Ivano e Bizzotto Antonietta s.s. di Andretta Ivano e C.; Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2026 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Luciano Mariani e Federica Scafarelli su delega dell’avvocato Vincenzo Pellegrini;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. L’oggetto del giudizio sono:i) il provvedimento prot. GSE/P20210017483 del 24 giugno 2021 con cui il GSE, all’esito dell’attività di controllo effettuata sull’impianto IAFR 1672 di cui è soggetto responsabile l’azienda agricola Andreatta e Bizzotto, ha rideterminato il numero dei certificati verdi (CV) spettanti per il periodo 2006-2011, disponendo il recupero di quanto erogato in eccesso;ii) il provvedimento prot. GSE/P20210022099 del 30 agosto 2021 avente ad oggetto la richiesta di restituzione della somma di euro 239.304,89 corrispondente agli incentivi erogati in eccesso.2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dagli scritti difensivi e dalla documentazione in atti, sono di seguito esposti.2.1. In data 2 febbraio 2006 l’azienda agricola Andreatta e Bizzotto presentava, ai sensi del d.m. 24 ottobre 2005, la richiesta di riconoscimento della qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili (IAFR) in relazione all’intervento di nuova costruzione dell’impianto termoelettrico a biogas di potenza pari a 0,80 MW sito nel Comune di Marcon.2.2. Con provvedimento del 4 aprile 2006 il GSE riconosceva la qualifica IAFR per l’impianto sopra indicato dalla data di entrata in esercizio commerciale (14 aprile 2006) e fino al mese di dicembre 2011. 2.3. Con istanza del 28 marzo 2013, il soggetto responsabile chiedeva al GSE l’applicazione, a partire dal 1 gennaio 2012, del diverso meccanismo incentivante rappresentato dalla Tariffa Onnicomprensiva ai sensi dell’art. 3, comma 6, del d.m. del 18 dicembre 2008 e, contestualmente, l’applicazione del più favorevole coefficiente moltiplicativo k (1,8) in relazione ai CV già emessi dal GSE per gli anni dal 2008 al 2011, in conformità a quanto previsto dall’art. 25, comma 12, d.lgs. n. 28/2011. Anche tale istanza veniva accolta dal GSE con provvedimento del 30 agosto 2012.2.4. Nel frattempo, con note del 21 dicembre 2012 (prot. n. GSE/A201203230311), del 31 dicembre 2012 (prot. GSE/A20130001003) e del 7 febbraio 2013 (prot. GSE/A20130025253), il soggetto responsabile comunicava una variazione nella configurazione dell’impianto con modifica della potenza elettrica nominale. Con provvedimento del 26 marzo 2013 (prot. GSE/P20130067414), il GSE confermava l’aggiornamento dei dati relativi alla qualifica dell’impianto, a seguito della variazione impiantistica dichiarata.2.5. Con lettera del 17 febbraio 2020 (prot. GSE/P20200006841), il GSE disponeva l’avvio di un procedimento di controllo mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 42 d.lgs 28/2011 e dell’art. 1 del d.m. 31 gennaio 2014.2.6. L’attività di controllo veniva successivamente sospesa a causa della situazione epidemiologica da Covid-19 (lettera prot. GSE/P20200007700 del 24 febbraio 2020) e ripresa in data 10 giugno 2020 (nota prot. GSE/P20200027239) con modalità di controllo documentale.2.7. Con comunicazione del 2 marzo 2021 (prot. GSE/P20210005486), il GSE chiedeva al soggetto responsabile di fornire osservazioni e/o integrazioni rispetto alle risultanze del controllo, rappresentando che:i) dallo schema elettrico unifilare, trasmesso in sede di qualifica, si evince che i servizi ausiliari dell’impianto sono alimentati dai generatori e non sono presenti autoconsumi; pertanto, l’energia incentivabile, costituita dalla “produzione lorda diminuita dell'energia elettrica assorbita dai servizi ausiliari e delle perdite nei trasformatori principali”, risulta essere pari all’energia immessa in rete dall’impianto;ii) i dati dell’energia immessa in rete dall’impianto negli anni 2006-2001, trasmessi dal Gestore di rete, sono risultati inferiori a quelli dichiarati dall’azienda agricola Andretta ed utilizzati dal GSE per l’emissione dei CV;iii) le misure di energia immessa in rete inviate dal Gestore di rete coincidono, quindi, con l’energia incentivabile mediante CV.2.8. In data 10 e 13 maggio 2021 l’azienda agricola trasmetteva lo schema unifilare datato 8 febbraio 2005 e firmato dall’ing. Chrístof Erich Auer, puntualizzando che dallo schema unifilare di impianto trasmesso in sede di qualifica <<si evince chiaramente la presenza di un interruttore posizionato fra il gruppo di misure del distributore di rete (E-distribuzione) e l'alternatore [...] per i prelievi dei servizi ausiliari, i quali comprendono non solo l'alimentazione dell'impianto a biogas ma anche l'alimentazione degli impianti elettrici a servizio dell'azienda agricola>>.2.9. Con provvedimento prot. GSE/P20210017483 del 24 giugno 2021 il Gestore rilevava che le osservazioni trasmesse non potevano essere accolte in quanto <<dallo schema elettrico unifilare (prot. GSEWEB/A20210633007, trasmesso dal Soggetto Responsabile nell'ambito dell'attività di controllo, coincidente con quello allegato dalla domanda di qualifica IAFR (prot. GRTN/A2006006831 dell'8 febbraio 2006), si evince solamente la presenza di un punto di prelievo dei servizi ausiliari alimentati dai generatori (compreso il contatore dedicato), mentre non è riportata alcuna indicazione in merito all'alimentazione e alla presenza del contatore dedicato a servizio delle utenze dell'azienda agricola (autoconsumi)>>.2.10. Per tali ragioni, il Gestore rideterminava in diminuzione l’incentivo spettante, disponendo il recupero di quanto erogato in eccesso.2.11. Con provvedimento prot. GSE/P20210022099 del 30 agosto 2021 il GSE chiedeva la restituzione dei certificati erogati in eccesso per l’importo di euro 239.304,89.3. L’azienda agricola Andretta impugnava i sopra indicati provvedimenti con ricorso al T.a.r. per il Lazio, deducendo: i) la prescrizione della richiesta di restituzione degli incentivi; ii) la violazione dell’art. 42 d.lgs. n. 28 del 2011 (come novellato dal d.l. n. 76 del 2020), del d.m. 31 gennaio 2014 e della legge n. 241 del 1990, nonché la carenza di specifica motivazione; iii) l’erroneità della conclusione del GSE relativa all’assenza di prova di autoconsumi aziendali fondata sulla mancata rappresentazione – nello schema unifilare dell’impianto – di una specifica linea dedicata agli autoconsumi aziendali, atteso che l’azienda avrebbe, invece, dimostrato di aver acquistato e utilizzato negli anni 2008-2011 precise e determinate quantità di biomassa da filiera corta per produrre energia con l’impianto in questione.4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter, con sentenza n. 13069 del 2 luglio 2025:a) accoglieva parzialmente l’eccezione di prescrizione formulata con il primo motivo di ricorso, rilevando come l’azione di ripetizione dell’indebito si fosse ormai prescritta con riguardo agli incentivi versati fino al 21 giugno 2011 e con esclusione di quelli versati successivamente;b) respingeva il primo e secondo motivo di ricorso, evidenziando che il provvedimento si fonda sulla rilevata difformità tra l’energia immessa in rete dall’impianto, comunicata dal Gestore di rete, e quella autodichiarata dal soggetto responsabile e che tale difformità non poteva essere attribuita ad una linea di autoconsumi, come sostenuto dal ricorrente. Il T.a.r. evidenziava che la presenza di autoconsumi non può essere dimostrata dal quantitativo acquistato (e utilizzato negli anni 2008- 2011) di biomassa da filiera corta per produrre energia, documentato da Agea nel 2012, poiché il presupposto perché l’autoconsumo potesse avere rilevanza ai fini della determinazione della energia prodotta è la presenza nello schema unifilare dell’impianto di una specifica linea dedicata agli autoconsumi aziendali e l’assenza di tale elemento si risolve in una carenza strutturale dell’impianto addebitabile solo all’azienda.5. La sentenza è stata impugnata, in relazione ai capi di rispettiva soccombenza, sia dal GSE, con appello principale, sia dall’azienda agricola Andretta, con appello incidentale autonomo a valere anche quale ricorso in appello in via autonoma.6. Con l’appello principale il GSE censura il capo della sentenza che, in accoglimento del primo motivo di ricorso, ha dichiarato prescritto il diritto alla ripetizione degli incentivi erogati fino al 21 giugno 2011. Il gravame è affidato ai seguenti motivi:I. Violazione ed erronea applicazione degli artt. 2934, 2935, 2946 c.c.; violazione art. 42 del D.Lgs, 28/2011; violazione art. 1 D.M. 31 gennaio 2014; contraddittorietà ed illogicità manifesta. Secondo il GSE, il termine di prescrizione decorre non dal momento del pagamento degli incentivi, come ritenuto dal T.a.r., bensì dal momento di adozione del provvedimento di decadenza che costituisce il presupposto dell’azione di recupero. II. Falsa ed erronea applicazione degli artt. 2934, 2935, 2946 c.c.; violazioneart. 42 del D.Lgs, 28/2011; violazione art. 11 D.M. 31 gennaio 2014. Le norme sulla prescrizione non sarebbero applicabili all’azione di recupero degli incentivi perché la pretesa patrimoniale del GSE non costituisce l’esercizio di un diritto soggettivo ma l’esplicazione di un potere/dovere di recupero imposto dalla legge e di carattere immanente per l’intera durata dell’incentivazione.7. Con appello incidentale autonomo, l’azienda agricola Andretta ha articolato i seguenti motivi di gravame:I. Error in judicando. Violazione del D.Lgs. n. 28/2011 e de DM 31.1.2014. Violazione dell’art. 1, comma 382 quater della Legge finanziaria n. 296/2006 e s.m.i. Error in procedendo. Travisamento ed errata valutazione dei presupposti di fatto. Erroneità della motivazione.II. Error in judicando, sotto altro profilo. Violazione del D.Lgs. n. 28/2011 e del DM 31.1.2014. Violazione dell’art. 1, comma 382 quater della Legge finanziaria n. 296/2006 e s.m.i. Travisamento ed errata valutazione dei presupposti di fatto. Erroneità della motivazione.III. Error in judicando sotto altro profilo. Violazione di legge. Violazione degli artt. 2935, 2936, 2941, 2946 c.c. Violazione del D.Lgs. n. 28/2011 e de DM 31.1.2014. Violazione dell’art. 1, comma 382 quater della Legge finanziaria n. 296/2006 e s.m.i. Erroneità della motivazione.IV. In via subordinata. Violazione del D.Lgs. n. 28/2011 e de DM 31.1.2014. Violazione dell’art. 1, comma 382 quater della Legge finanziaria n. 296/2006 e s.m.i. Travisamento ed errata valutazione dei fatti. Erroneità della motivazione.8. In vista dell’udienza di trattazione, entrambe le parti hanno depositato memorie e documenti, ulteriormente articolando le proprie difese. 9. Con memoria del 21 maggio 2026 il GSE ha, in particolare, eccepito l’inammissibilità dell’appello incidentale perché non notificato alle altre parti evocate nel giudizio di primo grado nonché l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del quarto motivo di appello incidentale per mancata impugnazione del provvedimento prot. n. P20250094797 del 11 settembre 2025 con cui il GSE, in ottemperanza alla decisione del T.a.r., ha rideterminato gli importo oggetto di restituzione prendendo in considerazione le sole annualità successive al 21 giugno 2011. Entrambe le eccezioni sono state contestate dall’azienda agricola (memoria di replica del 5 giugno 2026) la quale ha evidenziato che l’appello incidentale è stato notificato a tutte le parti del giudizio di primo grado e che l’avvenuta rideterminazione dell’incentivo non ha determinato il venir meno dell’interesse all’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.10. All’udienza pubblica del 7 luglio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.11. Per ragioni di priorità logico‑giuridica, il Collegio prende le mosse dall’esame dell’appello incidentale proposto dall’azienda agricola Andretta, in quanto vertente sull‘an’ del pretesa del Gestore alla ripetizione degli incentivi.12. Al riguardo, devono essere, in primo luogo, disattese le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse, formulate dal GSE in quanto:a) dal deposito in originale risulta che l’appello incidentale è stato notificato anche all’Avvocatura generale dello Stato e alla Regione Veneto che non si è costituita in giudizio;b) l’avvenuta rideterminazione in diminuzione dell’importo da restituire a titolo di incentivi non dovuti (pari ad euro 173.511,49 in luogo di quello originariamente richiesto di euro 239.304,89) non fa venir meno l’interesse dall’azienda agricola all’annullamento del provvedimento impugnato poiché da esso conseguirebbe il mantenimento dell’intero incentivo originariamente riconosciuto.12.1. Deve essere, invece, dichiarata l’inammissibilità della produzione documentale denominata “precisazioni sullo schema unifilare allegato” depositata dalla azienda agricola solo in sede di appello (deposito del 26 maggio 2026) in violazione dell’art. 104 c.p.a. Il divieto di nova, infatti, vale anche per le nuove perizie o per integrazioni di quelle già presentate che la parte avrebbe ben potuto acquisire e depositare nel giudizio di primo grado (Cons. Stato, sez. II, n. 1445 del 2024).12.2. Di tale documento non si terrà conto, non essendo nemmeno indispensabile ai fini della decisione. Esso, infatti, si risolve in una mera dichiarazione del tecnico di parte in ordine alla presenza di autoconsumi aziendali che non trova riscontro nello schema unifilare di impianto il quale non riporta alcuna linea dedicata all’autoconsumo.13. Premesso quanto sopra, l’appello incidentale è infondato.14. Con il primo motivo l’azienda censura il capo della sentenza con cui è stato respinto il secondo motivo di ricorso sul rilievo che <<la quantità di energia immessa in rete dall’impianto, come comunicata dal Gestore di Rete nell’ambito dell’attività di controllo, risultava inferiore a quella autodichiarata dalla ricorrente e che tale difformità non poteva essere attribuita ad una linea di autoconsumi>>.Ad avviso dell’esponente il capo in esame è errato perché:a) l’esistenza di una linea dedicata ai consumi aziendali è documentata dallo schema unifilare depositato nel 2006 a corredo dell’istanza di riconoscimento della qualifica IAFR (da cui emerge l’esistenza di tre contatori UTF di cui uno dedicato al conteggio degli autoconsumi) e dai due verbali redatti dall’Agenzia delle dogane in occasione dei sopralluoghi del 2006 e del 2009;b) la motivazione del T.a.r. non è coerente con le censure avanzate nel secondo motivo di ricorso che non sono limitate al difetto di motivazione del provvedimenti, ma attengono anche all’insussistenza dei presupposti per procedere in autotutela alla rideterminazione degli incentivi ai sensi dell’art. 21 nonies l. 241/1990, richiamato dall’art. 42, comma 3, d.lgs 28/2011 (sotto il profilo del difetto di motivazione e del termine ragionevole, oltre che della mancata specificazione delle condotte addebitate all’azienda dichiarante), diposizione erroneamente ritenuta dal GSE inapplicabile la procedimento per cui è causa in quanto avviato prima dell’entrata in vigore della novella di cui al d.l. 76 del 2020.Per tali ragioni, le censure formulate con il secondo motivo vengono integralmente riproposte ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a.15. Il motivo è infondato.16. Ai sensi dell’art. 5 del d.m. 24 ottobre 2005 i certificati verdi vengono calcolati sulla base della produzione netta di energia elettrica dell’impianto. Quest’ultima viene definita come la produzione lorda (ossia la somma delle quantità di energia elettrica prodotte da tutti i gruppi generatori interessati) diminuita dell’energia elettrica assorbita dai servizi ausiliari e delle perdite nei trasformatori principali (art. 2, comma 1, lettera e).17. Sulla base della sopra richiamata definizione normativa:a) non è incentivabile l’energia assorbita dai servizi ausiliari, strettamente connessi alla cogenerazione;b) è incentivabile l’energia che, sebbene non immessa in rete, viene direttamente utilizzata dal soggetto responsabile per sopperire ai fabbisogni energetici dell’azienda (autoconsumo), diversi da quelli strettamente connessi alla generazione;c) l’unico autoconsumo incentivabile è quello dell’azienda agricola, con esclusione di quello dell’impianto.18. Nel caso di specie, il GSE, all’esito dell’attività di verifica, ha riscontrato una discrasia tra i dati dell’energia immessa in rete comunicata dal Gestore di rete e i dati dell’energia prodotta dichiarati dal soggetto responsabile in sede di richiesta di qualifica IAFR. 19. Non avendo rilevato alcuna forma di autoconsumo a servizio delle utenze dell’azienda agricola, il GSE ha considerato come incentivabile solo l’energia effettivamente immessa in rete, provvedendo sulla base di essa alla rideterminazione dell’incentivo, conformemente a quanto stabilito dall’art. 5 del d.m. 24 ottobre 2005.20. La documentazione prodotta dall’azienda, sia in sede procedimentale che in sede processuale, attesta l’autoconsumo per i servizi ausiliari, ma non quello per le utenze a servizio dell’azienda agricola che è l’unico suscettibile di incentivazione ai sensi del citato d.m. 24 ottobre 2005.21. Al riguardo si osserva che:a) lo schema elettrico unifilare datato 8 febbraio 2005- allegato alla domanda di qualifica IAFR e trasmesso nuovamente dall’azienda in sede di osservazioni procedimentali- non riporta alcun contatore dedicato alle utenze dell’azienda agricola (autoconsumo), ma solo un misuratore atto a contabilizzare l’energia prodotta dai generatori ed impiegata per il funzionamento dei servizi ausiliari dell’impianto (il c.d. terzo contatore UTF posto a destra della planimetria a cui fa riferimento l’appellante); tale circostanza è stata puntualmente rilevata dal gestore nel provvedimento impugnato ove si osserva che dal predetto schema unifilare << si evince solamente la presenza di un punto di prelievo dei servizi ausiliari alimentati dai generatori (compreso il contatore dedicato), mentre non è riportata alcuna indicazione in merito all'alimentazione e alla presenza del contatore dedicato a servizio delle utenze dell'azienda agricola (autoconsumi)>>;b) lo schema elettrico a firma dell’ing. Visentini datato 5 novembre 2007 , che riporta il dettaglio dei singoli quadri di impianto, evidenzia i servizi ausiliari dei gruppi di generazione e della biologia dell’impianto, ma non indica anche linee a servizio dell’azienda agricola (autoconsumi);c) nel verbale di verifica tecnica suppletiva dell’Ufficio delle dogane di Venezia del 14 maggio 2009, che conferma il precedente verbale del 18 maggio 2006, viene specificato che il contatore trifase marca Frer, matricola 02601096 misura l’energia elettrica prodotta e consumata presso l’impianto per l’alimentazione delle apparecchiature elettriche direttamente connesse all’esercizio dell’impianto stesso (cfr., anche, lo stralcio del verbale del 18 maggio 2006 citato a pag. 11 dell’appello, ove si rileva che, tramite il contatore statico trifase marca Frer, matricola 02601096, può essere misurata << l’energia elettrica prodotta e consumata presso il medesimo impianto di produzione di energia elettrica (aspirazione del biogas, illuminazione dell’impianto, etc.)>>, ossia quella per i sevizi ausiliari). Nei predetti verbali non vi è alcun riferimento a contatori dedicati a servizio delle utenze dell’azienda agricola;d) la relazione del tecnico di parte, ing. Visentini, datata 26 aprile 2021 (deposita in primo grado sub. doc. 14 e citata anche in appello), puntualizza che << tutti gli ausiliari della biologia e del cogeneratore funzionali al trattamento della biomassa e alla produzione del kWh>> -ossia i servizi ausiliari dell’impianto- << sono alimentati dal cogeneratore stesso e quindi in totale autoconsumo così come da schema elettrico unifilare allegato alla presente>>;e) i verbali del 2012 redatti dall’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) certificano i quantitativi di biomassa da filiera corta impiegati in impianto per ciascun anno al fine dell’applicazione di un più vantaggioso coeficiente moltiplicativo incentivante (riconosciuto dal GSE sulla base dei dati di produzione autocertificati dal soggetto responsabile), ma non dimostrano che da tali quantitativi di biomassa sia derivata la quantità di energia elettrica netta dichiarata dal soggetto responsabile;f) la nozione di servizi ausiliari comprende esclusivamente i consumi imputabili ad apparecchiature e sistemi normalmente ricompresi nel perimetro dell’impianto FER e strettamente funzionali al suo esercizio e non include anche i consumi delle utenze dell’azienda agricola (Cons. Stato, sez. II, 7 aprile 2026 n. 2757), come invece opina l’appellante.22. Poiché la ricorrente non ha fornito alcuna prova dell’asserita imputabilità del maggiore quantitativo di energia dichiarato in sede di qualifica IAFR (rispetto a quello comunicato dal Gestore di rete) ad una linea di autoconsumo dedicata alle utenze dell’azienda agricola, l’energia incentivabile non può che coincidere con quella immessa in rete: l’autoconsumo per servizi ausiliari, infatti, non è suscettibile di incentivazione ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. e) d.m. 24 ottobre 2005.23. Quanto alla doglianza relativa alla violazione dei presupposti dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990, espressamente richiamato dall’art. 42, comma 3, d.lgs 28 del 2011, è dirimente osservare che con l’atto impugnato il GSE non ha disposto né la decadenza né l’annullamento in autotutela o la revoca parziale del provvedimento di ammissione alla qualifica IAFR, ma ha solo rideterminato l’incentivo spettante, senza metterne in discussione i presupposti, anche a tutela dell’investimento effettuato. 24. All’esito dell’attività di verifica e controllo, infatti, è emersa non la mancanza, con riguardo all’impianto per cui è causa, dei requisiti per l’ammissione all’incentivo, bensì l’erogazione di un numero di certificati verdi superiori a quelli effettivamente spettanti sulla base dell’energia elettrica immessa in rete.25. Il provvedimento impugnato è, quindi, espressione del potere di rideterminazione della tariffa, riconosciuto al GSE dall’art. 42, comma 3, d.lgs 28 del 2011 e dall’art. 11 n. 3 del d.m. 31 gennaio 2014.26. Le disposizioni prevedono che, in caso di violazioni non rilevanti che incidono solo sull’esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi, il Gestore provvede alla decurtazione dell’incentivo, in luogo della decadenza.27. La previsione del potere di rideterminazione dell’incentivo per le violazioni non rilevanti si inserisce nel solco della più recente disciplina normativa (cfr. la novella di cui all’art. 56 d.l. 76 del 2020 che ha subordinato il potere di decadenza ai presupposti dell’autotutela), volta a connotare di una maggiore flessibilità l’azione del GSE, in conformità con il principio di adeguatezza e proporzionalità, circoscrivendo la decadenza del relativo diritto alle sole ipotesi di violazioni “rilevanti” di maggiore gravità e sempreché sussistano le condizioni richieste dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 per l’annullamento d’ufficio (Corte cost. 237 del 2020).28. Poiché non viene in rilievo il potere di decadenza né quello di autotutela, non sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 21 nonies l 241/1990, richiamato dall’art. 42, comma 3, d.lgs 28 del 2011, non essendo stato travolto l’originario provvedimento di ammissione.29. In ogni caso, anche ad accedere alla tesi della ricorrente in ordine alla riconducibilità del potere di rideterminazione dell’incentivo a quello di decadenza, non paiono ravvisabili i paventati profili di contrasto con l’art. 21 nonies l. 241/1990, atteso che:a) per i provvedimenti di ammissione all’incentivo adottati prima della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs 28 del 2011, introdotta dall’art. 56 d.l. 76 del 2021, il termine di 18 mesi (ridotto a dodici mesi dall’art. 63, d.l. 77/2021, conv. dalla legge n. 108/2021, in vigore dal 1 giugno 2021) decorre dall’entrata in vigore della novella (17 luglio 2020) e risulta, quindi, rispettato dall’impugnato provvedimento (datato 24 giugno 2021);b) il provvedimento risulta adeguatamente motivato con riguardo all’interesse pubblico al corretto e razionale utilizzo delle risorse della collettività, tenuto conto che, per un verso, il legittimo affidamento trova un limite naturale nel principio di autoresponsabilità del responsabile dell’impianto (che ha dichiarato come incentivabile una quantità di energia superiore rispetto a quella immessa in rete) e che, per altro verso, la mera rideterminazione in luogo della decadenza attua un equo bilanciamento tra l’interesse pubblico alla corretta erogazione e quello del privato alla tutela dell’investimento, conformemente al principio di proporzionalità;c) in un sistema basato sulle autodichiarazioni, la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento, nonché il già citato principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera e corretta dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato (Consiglio di Stato, sez. II, n. 127 del 2023; n. 10595 e n. 10594 del 2022);d) trattandosi della fruizione di un regime agevolativo, l’interesse pubblico viene ritenuto in re ipsa, dal momento che, a fronte dell’indebita percezione di incentivi pubblici, non può dubitarsi della ricorrenza di un indebito oggettivo e della conseguente legittimità del recupero dei relativi importi, rispetto alla cui ritenzione non può fondarsi alcun legittimo affidamento in capo al privato, non essendo conforme al buon andamento dell’Amministrazione l’ammissione ad erogazioni pubbliche non spettanti (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 3265 del 2026 e n. 9546 del 2025).30. Per tali ragioni, il primo motivo di appello deve essere respinto.31. Con il secondo motivo di appello l’azienda ricorrente censura il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso sull’assunto che la presenza di autoconsumi non sarebbe provata nemmeno dal quantitativo acquistato (e utilizzato negli anni 2008-2011) di biomassa da filiera corta per produrre energia. Il T.a.r. sarebbe incorso in errore perché: i) non avrebbe adeguatamente valutato gli elementi documentali presentati nel corso del procedimento (e del giudizio di primo grado) i quali confermano l’esistenza di autoconsumi aziendali presso l’impianto; ii) non avrebbe considerato che il GSE ha ritenuto congrui i dati sull’energia prodotta comunicati dall’azienda sulla base delle quantità di biomassa accertate da AGEA, applicando alle quantità di energia dichiarate – e già riconosciute dallo stesso Gestore per gli anni dal 2008 al 2010 – il maggiore coefficiente moltiplicativo incentivante (1,8); iii) avrebbe omesso disporre una verificazione o una CTU volta ad accertare la produzione di energia per autoconsumi aziendali.32. Le censure sono infondate.33. Il Collegio richiama quanto sopra osservato in ordine all’inidoneità dei documenti prodotti dalla ricorrente (schema unifilare del 8 febbraio 2005, verbali di verifica tecnica dell’Agenzia delle dogane del 2006 e del 2009, relazione del tecnico di parte del 26 aprile 2021 e verbale Agea del 2012) a dimostrare l’esistenza di una specifica linea di autoconsumo dedicata alle utenze aziendali.34. Con specifico riferimento ai verbali di Agea, essi, come osservato sia dal GSE che dal T.a.r, certificano i quantitativi di biomassa da filiera corta impiegati nell’impianto, ma non dimostrano che da tali quantitativi sia derivata la quantità di energia dichiarata dal soggetto responsabile. 35. In ogni caso, anche ad accedere alla tesi dell’appellante, secondo cui alla maggior quantità di biomassa impiegata corrisponde una maggiore quantità di energia prodotta, resta il dato di fatto relativo alla mancanza, nello schema unifilare, di una linea di autoconsumo atta a dimostrare che la maggiore energia prodotta sia stata effettivamente assorbita dalle utenze dell’azienda agricola, rientrando conseguentemente nell’incentivazione. 36. Nel provvedimento impugnato è stato, infatti, evidenziato che il GSE << non ha contestato le misure dell'energia prodotta dichiarate dal Soggetto Responsabile, ma ha valorizzato il dato dell'energia immessa in rete, comunicata dal GdR, corrispondente all'energia incentivabile mediante CV sulla base di quanto rappresentato nello schema elettrico relativamente alla mancanza di autoconsumi>> e che <<qualora si volesse valorizzare il dato dell'energia prodotta dichiarata dal Soggetto Responsabile ai fini del calcolo dei CV spettanti, il GSE dovrebbe ricalcolare la percentuale annua di energia imputabile all'assorbimento dai servizi ausiliari di impianto e alle perdite di linea e trasformazione, come differenza tra l'energia prodotta dichiarata dal Soggetto Responsabile e l'energia immessa in rete dichiarata dal GdR; tale metodo porterebbe allo stesso numero di CV spettanti indicato in Tabella 3>>.37. Ne discende che, anche a voler valorizzare, in adesione alla prospettazione della ricorrente, i verbali di AGEA come prova documentale della maggiore quantità di energia lorda prodotta dall’impianto, rimane comunque non dimostrata l’effettiva imputabilità all’autoconsumo aziendale della differenza tra l’energia elettrica lorda (prodotta) e l’energia elettrica netta (immessa in rete). La maggiore differenza è stata, quindi, correttamente imputata dal Gestore all’assorbimento dei servizi ausiliari di impianto e alle perdite di linea e trasformazione. 38. La maggior energia non è, quindi, incentivabile ai sensi del citato d.m. 24 ottobre 2005.39. Per altro verso, come osservato dal GSE, con riferimento agli anni 2006 e 2007, i certificati verdi sono stati emessi sulla base della quantità di energia che il soggetto responsabile ha dichiarato di aver immesso in rete (a differenza degli anni successivi in cui il calcolo dei CV è stato effettuato sulla base dei dichiarati dati di produzione lorda) e tale energia è risultata maggiore rispetto al dato fornito dal Gestore di rete. 40. La differenza tra la quantità di energia elettrica netta dichiarata e quella rilevata dal Gestore di rete è rimasta priva di giustificazione.41. Secondo la giurisprudenza, in ossequio al principio di autoresponsabilità sotteso al regime di incentivazione, è onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dare prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso le eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 1162 e 2525 del 2026; n. 9502 del 2025).42. L’omesso assolvimento dell’onere della prova gravante su parte ricorrente non può essere surrogato con il ricorso ai poteri istruttori del giudice di cui l’appellante lamenta l’omessa attivazione. 43. La verificazione, analogamente alla consulenza tecnica d’ufficio, infatti, è un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti ed affidato al prudente apprezzamento del giudice, rientrando nel suo potere discrezionale la decisione di disporre o meno la nomina dell’ausiliario (Cons. Stato, sez. II, n. 2223 del 2024).44. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, anche il secondo motivo deve essere respinto.45. Con il terzo motivo di appello incidentale l’azienda agricola censura il capo della sentenza che ha accolto solo in parte l’eccezione di prescrizione formulata con il primo motivo di ricorso, limitandola agli incentivi versati fino al 21 giugno 2011 e con esclusione di quelli versati successivamente.Deduce che i pagamenti effettuati nell’anno 2012 a titolo di maggiore coefficiente incentivante non sarebbero più ripetibili perché è prescritta l’azione di ripetizione con riguardo all’obbligazione principale dovuta a titolo di incentivo.46. La censura è priva di pregio.47. L’appellante non contesta la natura decennale del termine di prescrizione né la sua decorrenza dall’avvenuto pagamento, avendo il giudice di primo grado correttamente dichiarato prescritti i pagamenti effettuati fino al 2011. Sostiene, tuttavia, che poiché i pagamenti effettuati nel 2012 hanno ad oggetto il maggior coefficiente moltiplicativo incentivante (pari a 1,8), dovuto per legge su tutta l’energia riconosciuta dal GSE, essi non avrebbero comunque natura di indebito.48. L’assunto non può essere condiviso, atteso che:a) l’incentivo pagato in eccesso non perde la natura di indebito oggettivo per il solo fatto che il diritto alla sua ripetizione si è prescritto;b) poiché l’incentivo pagato in eccesso ha natura indebita, la medesima natura riveste anche il maggior coefficiente moltiplicativo incentivante riconosciuto sul medesimo e pagato a partire dal 2012;c) la prescrizione del diritto alla ripetizione degli incentivi pagati negli anni 2006-2011 esclude la ripetizione solo di questi e non anche delle ulteriori componenti aggiuntive pagate in epoca successiva;d) ai sensi dell’art. 5 d.m. 18 dicembre 2008 il maggior coefficiente moltiplicativo è riconosciuto per l’energia incentivata e non per quella non incentivata, qual’è quella assorbita dai servizi ausiliari di impianto;e) rispetto alla rideterminazione dell’incentivo risalente al 24 giugno 2021, il termine di prescrizione delle somme pagate nel 2012, anche a titolo di maggior coefficiente moltiplicativo, non risulta ancora decorso.49. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, anche il terzo motivo deve essere respinto.50. Con il quarto motivo di appello incidentale, avanzato in via subordinata, l’azienda ricorrente impugna la sentenza << nella misura e nella parte dovesse essere interpretata nel senso di aver consentito al GSE di “recuperare” l’intero valore dei CV relativi all’energia contestata dal Gestore anziché la sola quota proporzionale (rispetto ai CV asseritamente pagati in eccedenza) oggetto del conguaglio effettuato nell’agosto 2012 mediante applicazione del maggior coefficiente incentivante ex lege, pari a 1,8, di cui si è detto sopra (essendo i pagamenti precedenti pacificamente prescritti)>>.51. Anche tale motivo è infondato.52. La sentenza è chiara nel sancire che << la rideterminazione dei CV documentata in atti, risale al 24 giugno 2021, cosicché deve ritenersi che l’azione di ripetizione dell’indebito si sia prescritta quanto agli incentivi versati fino al 21 giugno 2011, con esclusione di quelli versati successivamente>>.53. Ne consegue che l’obbligo di restituzione permane per tutti gli importi erogati dal GSE, a titolo di incentivo o di maggiorazione incentivante, in epoca successiva al 21 giugno 2011.54. Quanto all’infondatezza della pretesa dell’appellante incidentale di escludere dal recupero le somme riconosciute a titolo di maggiorazione incentivante — in quanto ritenute accessorie rispetto al credito da incentivo ormai prescritto — si è già detto sopra.55. Per tali ragioni anche il quarto motivo di appello deve essere respinto, con conseguente reiezione integrale dell’appello incidentale proposto dall’azienda agricola Andretta e dell’istanza istruttoria ivi formulata.56. L’appello principale del GSE è affidato a due motivi, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto tra loro strettamente connessi, con cui si deduce, in sintesi, che: a) il termine di prescrizione non può che decorrere dal provvedimento di decadenza poiché è da quel momento che l’incentivo erogato assume la natura di indebito oggettivo; b) le norme sulla prescrizione dell’indebito non sono applicabili alle fattispecie di recupero di incentivi erogati dal GSE per la natura speciale delle norme che disciplinano l’attività di verifica e controllo e per l’indisponibilità delle somme da parte del gestore.57. Entrambe le cesure non colgono nel segno.58. Come osservato sopra ai §§ 23 e ss., con il provvedimento impugnato il GSE non ha disposto la decadenza dell’impianto dal regime di incentivazione, ma ha rimodulato gli incentivi, provvedendo al recupero di quelli ab origine non dovuti, in quanto erogati per l’energia prodotta ma non immessa in rete.59. Ne discende che il termine di prescrizione decorre dal momento dei singoli pagamenti, indipendentemente dalla data il cui il Gestore ha avuto conoscenza della loro natura indebita (cfr. Cass. civ., sez. lavoro, ordinanza, 23 luglio 2024, n. 20427).60. Per altro verso, la giurisprudenza amministrativa ha sancito che, anche nel caso di provvedimento di decadenza dall’incentivo, il termine di prescrizione della ripetizione decorre dal giorno del pagamento e non può essere posticipato all’esito del procedimento di verifica e controllo (Cons. Stato sez. II, n. 5085 del 2026 e nn. 828 e 1752del 2025; cfr., anche, sez. IV, n. 6060 del 2018). Ciò in quanto il potere di verifica e controllo è esercitabile dal Gestore immediatamente dopo l’ammissione agli incentivi, sicché la scelta dell’an e del quando attivare il relativo procedimento non è idonea a spostare in avanti il dies a quo della prescrizione, pena un’indebita mobilità del termine di decorrenza della prescrizione rimesso alla discrezionalità del creditore, in contrasto con la natura inderogabile della disciplina, sancita dall’art. 2936 c.c.61. Nel caso di specie, a fronte di un provvedimento di ammissione all’incentivo del 4 aprile 2006, il GSE ha avviato l’attività di verifica e di controllo con lettera del 17 febbraio 2020. 62. Il Gestore non ha dedotto-né in primo grado né in appello- alcun ostacolo legale (e, invero, nemmeno di mero fatto) atto a giustificare l’attesa di un lasso di tempo di tale rilevanza.63. Per altro verso, nemmeno viene in rilievo un diritto indisponibile e, quindi imprescrittibile, come sostenuto dal GSE, poiché quella relativa agli incentivi è un’ordinaria pretesa restitutoria avente ad oggetto una somma di denaro che non è soggetta ad alcuna disciplina speciale o derogatoria per effetto del d.lgs 28 del 2011 e del d.m. 31 gennaio 2014, i quali si riferiscono al potere di verifica e controllo e non all’azione di ripetizione dell’indebito.64. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, anche l’appello principale del GSE deve essere respinto.65. La reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge sia l’appello principale che quello incidentale.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMartini Maria CristinaCarmelina Addesso