urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20250548420251023175010616.xml20250548420251023175010616.docm202505484\202505484.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\456 Michele Corradino\ SentenzaMichele Corradino10/11/2025 10:37:38Luca Di Raimondo23/10/2025 17:54:1510/11/2025NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONEMichele Corradino, PresidenteNicola D'Angelo, ConsigliereLuca Di Raimondo, Consigliere, EstensoreAngelo Roberto Cerroni, ConsigliereRaffaello Scarpato, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio-Roma, Sezione III-Quater, 20 maggio 2025, n. 9641, non notificata e concernente l’affidamento mediante Convenzione Quadro del servizio di pulizia e sanificazione delle sedi dell’Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini; sul ricorso numero di registro generale 5484 del 2025, proposto dallaAzienda Ospedaliera San Camillo Forlanini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Valerio Tallini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,Via Luigi Luciani, n. 1, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; la -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di mandataria dell’ATI con Sialia S.c. a r.l. e CPS Evo S.r.l., la Sialia S c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di mandante della predetta ATI, e la CPS Eco S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di mandante della predetta ATI, rappresentate e difese dagli avvocati Marco Napoli, Sandor Del Fabro e Marco Petrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; della Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;della -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Federica Berrino, con domicilio eletto presso lo studio Lipani in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 284 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’atto di costituzione giudizio della -OMISSIS-, in proprio e nella qualità indicata e della -OMISSIS-a.;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità dei provvedimenti adottati in relazione al lotto 4 dalla Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini (di seguito anche “Azienda”) a seguito dell’aggiudicazione della “GARA COMUNITARIA CENTRALIZZATA A PROCEDURA APERTA FINALIZZATA ALL’AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI PULIZIA E SANIFICAZIONE OCCORRENTE ALLE AZIENDE SANITARIE DELLA REGIONE” bandita il 22 dicembre 2017 dalla Regione Lazio, suddivisa in 17 lotti, di durata triennale, eventualmente prorogabile per ulteriori dodici mesi e avente un importo complessivo di € 43.295.935,58, oltre IVA con specifico riferimento al solo lotto 4.La procedura di evidenza pubblica, da aggiudicarsi all’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di massimo settanta punti all’offerta tecnica e massimo trenta punti a quella economica, è finalizzata alla stipula di una Convenzione Quadro per il servizio di pulizia e sanificazione delle sedi dell’Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini.2. I primi cinque commi dell’articolo 1 del Capitolato tecnico, per quello che qui interessa, stabiliscono quanto segue:“L’appalto ha per oggetto l’espletamento del servizio di pulizia e sanificazione e degli altri servizi occorrenti alle Aziende Sanitarie della Regione Lazio così come dettagliato nel presente capitolato e nei relativi allegati.Il servizio appaltato deve essere di natura dinamica e rispondere alle esigenze organizzative e produttive delle singole Aziende Sanitarie le quali potranno, nel corso dell’esecuzione dell’appalto, variare la destinazione d’uso dei singoli locali e/o di interi stabili, e quindi la classificazione delle aree per coefficiente di complessità, anche aumentando o diminuendo le superfici, alle stesse condizioni contenute nell’Ordinativo di Fornitura. L’incremento o la riduzione delle superfici oggetto di servizio potrà essere definitivo (es. chiusura/apertura definitiva di padiglioni, riorganizzazione della rete sanitaria regionale) o temporaneo (es. ristrutturazioni/chiusure estive). Suddette variazioni, anche riferite ad intere strutture non potrà dar luogo a rivalse dell’impresa aggiudicataria qualunque ne sia la causa.Pertanto le variazioni in più o in meno delle prestazioni rispetto alle previsioni del capitolato, contenute entro le varianti di legge, non daranno diritto all’impresa aggiudicataria di pretendere alcun indennizzo o variazione dei prezzi unitari.Ciascuna Azienda Sanitaria potrà inoltre richiedere al Fornitore la riformulazione delle frequenzeriportate indicate nel Sub Allegato 1 “Classificazione Aree e Prestazioni” per sopravvenute esigenze (es. chiusure temporanee, sospensioni del servizio, riduzione di attività, ecc.).Nello specifico si sottolinea che le superfici e tutti i dati tecnici oggetto della presente gara sono quantificate in maniera presuntiva e indicativa, sulla base dei dati in possesso di ciascuna Azienda Sanitaria alla data di predisposizione della presente gara e saranno quindi verificate dalla impresa aggiudicataria e dalla singola Azienda Sanitaria in contraddittorio prima dell’inizio del servizio. LeAziende Sanitarie si riservano comunque di verificare le superfici oggetto di prestazione almeno ogni tre mesi, in contradditorio con il fornitore.”L’articolo 13, comma 5, dello Schema di convenzione, prevede che “la remunerazione per tutti i servizi di pulizia oggetto della presente iniziativa di avverrà sulla base dei prezzi unitari presentati in sede di offerta, espressi in -OMISSIS-, al netto dell’IVA, moltiplicati per le quantità relative a ciascun servizio, nelle modalità indicate”.3. A seguito di un lungo contenzioso, conclusosi con la sentenza di questa Sezione 26 luglio 2021, n. 5553, è stato escluso l’originario aggiudicatario Consorzio Nazionale Servizi ed è subentrata per scorrimento l’ATI tra la -OMISSIS-, mandataria, e la -OMISSIS-, mandanti (di seguito anche “ATI” o “RTI”).Il provvedimento determinazione regionale -OMISSIS-del 18 novembre 2021, con il quale era stato disposto lo scorrimento della graduatoria, è stato impugnato dalla -OMISSIS- (di seguito anche EP) dinanzi al Tar Lazio, che lo ha respinto con sentenza 4 dicembre 2022, n. 14389, passata in giudicato.La convenzione successivamente stipulata tra la -OMISSIS-e la stazione appaltante è stata recepita con l’emissione dei susseguenti ordinativi dall’Azienda, che ha fissato la decorrenza del servizio dal 1° aprile 2023 al 31 marzo 2028.4. Con deliberazione n. 612 del 18 aprile 2023, adottata in applicazione dell’articolo 106, comma 12 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, che prevede l’imposizione del quinto d’obbligo, l’appellante ha disposto un’estensione delle prestazioni, prevedendo la decorrenza dal 1° maggio 2023 e aumentando così il corrispettivo da € 35.263.189,84 c/IVA a € 41.621.434,08, oltre IVA, sul presupposto, tra l’altro, “che con l’allegata nota del Responsabile della UOSD Igiene e Tecnica Ospedaliera ha rappresentato le attività che sono state incrementate nel corso dell’ultimo anno a seguito di revisione e ristrutturazione dell’Ospedale San Camillo e alcune ulteriori modifiche orientate principalmente al miglioramento del percorso del paziente con riduzione dei tempi di attea e permanenza, implementando attività chirurgiche e ambulatoriali, indicando, infine, le attività di incremento della produzione, anche la sorveglianza sul rischio biologico evidenziando aree sanitarie integrate e/o di nuova istituzione risultanti <ad alto rischio>”.Più in particolare, la delibera rimanda per relationem alla nota citata, con la quale il Responsabile della UOSD Igiene e Tecnica Ospedaliera ha rappresentato al Direttore UOC ABS, tra l’altro, quanto segue:“Come da richiesta della S.V. si rappresentano di seguito le attività che sono state incrementate nel corso dell’ultimo anno a seguito di un’attività di revisione e di ristrutturazione dell’Ospedale. Ulteriori modifiche sono state orientate principalmente al miglioramento del percorso del paziente, con riduzione dei tempi di attesa e di permanenza, sia per quanto riguarda la fase di accesso in pronto soccorso che di dimissione post-ricovero. Al termine della pandemia, sono state implementate le attività chirurgiche e ambulatoriali per la riduzione delle liste di attesa, con l’attivazione di nuove strutture, l’incremento dei giorni di attività chirurgica programmata e la diminuzione delle giornate preoperatorie. Parallelamente all’attività di incremento della produzione, l’Azienda ha come obiettivo la riduzione delle ICA e la sorveglianza sul rischio biologico, in conformità a quanto previsto dalle Linee Guida del Ministero della Salute e dalla normativa regionale. A tale proposito, effettua, con i propri servizi, verifiche periodiche sulla conformità dello stato igienico dei diversi contesti sanitari, come ad es. Laboratorio galenico della Farmacia, degenze dedicate al trapianto di midollo osseo della UOC Ematologia ed in tutte le sale operatorie, nel rispetto delle LG ISPESL 2009 (Linee Guida sugli standard di sicurezza e di igiene del lavoro nel reparto operatorio). Si rappresentano di seguito alcune aree sanitarie integrate e/o di nuova istituzione, ad altissimo rischio:Piastra piano terra: recente attivazione della Holding polispecialistica, con 36 p.l., su cui vengono ricoverati i pazienti in destinazione dal pronto soccorso. Si tratta di un’area a degenza brevissima, in attesa di trasferimento nella degenza di destinazione. È pertanto un’area ad altissimo turnover che rende necessaria una sanificazione continua dell’unità paziente (locanda), delle stanze di degenza e dei servizi. Pertanto il servizio di pulizia dovrà essere assicurato con una presenza continua nelle 12 ore diurne. Padiglione Puddu_ 4° piano: recente attivazione della degenza di Medicina d’Urgenza con posti letto di terapia subintensiva. Tale area è ritenuta critica, per l’utilizzo di apparecchiature elettromedicali, per cui necessita di un servizio di sanificazione continuativo nelle 12 ore diurne. Blocco Operatorio Lanciai seminterrato: imminente attivazione di 5 sale operatorie, PACU, Sala Ibrida, subcentrale di sterilizzazione, spogliatoi e servizi annessi. In tale Blocco Operatorio sarà effettuata attività chirurgica di alta specialità, che necessita di ambienti a scarsissimo rilascio particellare, infatti si tratta di sale operatorie costruite per soddisfare i criteri della classe ISO 5. Le specialità che afferiscono a tale Blocco Operatorio sono quelle afferenti al Dipartimento cardio-toraco-vascolare, con attività chirurgica di elezione e di urgenza h 24, nonché quelle che necessitano di una classe ISO 5, come la NCH, l’Ortopedia e Traumatologia. Si fa presente che l’attività chirurgica nelle sei sale operatorie è tale da richiedere l’immediato intervento per il ripristino igienico e il ricondizionamento delle sale al termine degli interventi chirurgici al fine di ottimizzare i tempi chirurgici e il rispetto delle liste operatorie. Appare necessaria, pertanto, la presenza continuativa di Operatori addetti al servizio di sanificazione. Padiglione Puddu_6° piano: imminente attivazione, stante il fine lavori di ricostruzione e ristrutturazione, a seguito del DL 34/2020, della Degenza Subintensiva con 16 pl e della Degenza di Terapia Intensiva con 8 pl.Per tali aree, come già previsto per le altre Terapie intensive, aree critiche e subintensive attive dell’Ospedale, in considerazione dell’elevata complessità assistenziale e dell’utilizzo continuo delle apparecchiature elettromedicali, sarà necessaria l’attivazione di un servizio di sanificazione continuativo diurno.Padiglione Flajani_1° piano, ex Pediatria: In corso di attivazione un’area di degenza con codice arancione”.5. Analogamente, con deliberazione 1162 del 4 agosto 2023, l’Azienda ha deciso di “autorizzare, ai sensi dell’art. 120 co. 1 D.Lgs.vo n. 36/2023 l’estensione contrattuale per l’esecuzione del Servizio di distribuzione dei contenitori puliti per il confezionamento di rifiuti sanitari speciali dai punti di stoccaggio/aree di deposito centralizzato ai singoli punti si stoccaggio temporaneo (es. Reparti) di questa Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini, per un canone annuale di € 171.600,00 + IVA, nell’ambito del contratto di affidamento dei Servizi di Pulizia e sanificazione dell’Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini”, nonostante residuassero dei dubbi sulla non riconducibilità delle attività in questione nel perimetro dell’appalto, come da richiesta di chiarimento della ASL alla Regione, rimasta senza riscontro.6. Dopo aver comunicato nell’arco di poco più di sei mesi ottantasette contestazioni e applicato cinquanta penali per un importo complessivo di e 94.500,00, con nota n. 14712/2024 del 18 aprile 2024, l’Azienda ha applicato la clausola risolutiva espressa prevista nel contratto, deducendo l’inadempimento della -OMISSIS-in relazione ad una serie di irregolarità, ritardi, inesatte o mancate esecuzioni delle prestazioni previste per il servizio.Da quanto risulta dagli atti di causa, contro tale decisione la -OMISSIS-ha proposto ricorso dinanzi al tribunale Civile di Roma, Sezione XII, che, con decreto 28 giugno 2024, n. 7821, ha, tra l’altro, disposto la sospensione dell’escussione delle polizze sottoscritte dalla -OMISSIS-a garanzia dell’esatta esecuzione delle proprie prestazioni.7. Pur con le riserve sulla procedura fin qui seguita manifestate con mail del 2 novembre 2023 dal Direttore dell’Unità Operativa Complessa Economato, Gestione Contratti e Logistica, con deliberazione n. 703 del 21 maggio 2024, impugnata in primo grado, l’Azienda ha, tra l’altro, stabilito di “procedere alla risoluzione del contratto di cui a deliberazione 282/2023, con il costituendo raggruppamento di Imprese tra -OMISSIS-/-OMISSIS-” e di “disporre il passaggio al secondo aggiudicatario -OMISSIS-di Udine (UD), che risulta il secondo classificato nella graduatoria” alle medesime condizioni contrattuali previste in precedenza con -OMISSIS-per il servizio ordinario, per l’estensione riconosciuta al precedente operatore economico e per il servizio aggiuntivo di riposizionamento dei contenitori ROT.8. Con delibera n. 941 del 25 giugno 2024 - pure impugnata in primo grado, e con la quale, come riconosce l’appellante a pagina 6 del proprio gravame, è stata fatta “erronea applicazione dell’art. 124, co. 2, D.Lgs. n. 36/2023, in base al quale il nuovo affidamento potrebbe anche avvenire <alle condizioni proposte dall’operatore economico interpellato>” anziché “applicare l’art. 110, co. 2, D.Lgs. n. 50/2016, il quale prevede che “L'affidamento avviene alle medesime condizioni già proposte dall'originario aggiudicatario in sede in offerta” - l’Azienda ha successivamente proceduto ad una sostanziale rinegoziazione del contratto affidato ad EP, ponendo a carico dell’RTI i maggiori costi in applicazione dell’art. 1516 c.c..In particolare, l’appellante, recependo la richiesta della EP n. prot. 21498/2024, ha stabilito di accettare l’importo dalla controinteressata in sede di gara.9. A seguito dell’impugnazione della delibera n. 941/2024 da parte di -OMISSIS- l’Azienda ha disposto l’annullamento in autotutela del precedente provvedimento con delibera n. 1484 del 20 settembre 2024, nella quale si dà atto che “con l’allegata nota del 05/06/2024, indirizzata al Rup la società -OMISSIS-&PROMOS FM S.P.A. ha comunicato la propria disponibilità all’esecuzione del contratto alle condizioni offerte dalla stessa Società in sede di gara”.10. Con nota del 20 dicembre 2024, il Direttore UOC Economato, Gestione contratti ha rappresentato al Direttore dell’UOC Acquisizione Beni e Servizi quanto segue:“Si fa riferimento al servizio in oggetto, per comunicare che in data odierna lo Scrivente – su mandato del Direttore generale – ha indetto una riunione con la società -OMISSIS- & Promos, finalizzata a definire un accordo mirato a riequilibrare l’appalto relativo al servizio di pulizie alla luce delle note criticità emerse nei mesi scorsi.Si osserva, al riguardo, che l’accordo in tal senso è stato raggiunto, conseguentemente formalizzato e successivamente condiviso dal Direttore generale mediante sottoscrizione in calce dell’allegato schema, che costituirà parte integrante e sostanziale dell’atto deliberativo che si chiede alla S.V. – in veste di Responsabile Unico del procedimento – di proporre con cortese sollecitudine.Al Direttore dell’esecuzione del contratto – che legge in conoscenza – si evidenzia l’opportunità di attenzionare in particolar modo il servizio svolto mediante imop, in ragione della sua evidente incidenza sul valore complessivo dell’estensione contrattuale, nonché delle rassicurazioni ricevute dal fornitore rispetto al fatto che trattasi di intervento effettivamente aggiuntivo, da eseguirsi solo a seguito di regolare svolgimento di quello ordinario.”11. L’Azienda ha quindi riconosciuto l’impegno a corrispondere a EP un importo mensile complessivo di € 224.149,08 concernente il raddoppio dei passaggi sulle aree verdi, l’attività di chiusura dei contenitori ROT, l’attività aggiuntiva attraverso l’utilizzo di cinquanta macchinari iMop nelle aree omogenee classificate con colore rosso e arancione, il potenziamento dei presidi notturni già attivi e l’attivazione di ulteriori presidi notturni. 12. Con deliberazione n. 154 del 4 febbraio 2025, impugnata con ricorso per motivi aggiunti dalla -OMISSIS-dinanzi al Tar, l’Azienda:- “nel prendere atto della dichiarata impossibilità imprenditoriale della società -OMISSIS-&-OMISSIS- a svolgere il servizio alle condizioni previste dall’offerta economica dell’ATI -OMISSIS-/-OMISSIS-, ha ritenuto di accogliere la proposta del nuovo aggiudicatario relativamente all’offerta economica da quest’ultimo presentata in sede di gara”;- ha dato atto “che, a seguito dell’imminente inizio del Giubileo del 2025, venticinquesimo GiubileoUniversale Ordinario della storia della Chiesa Cattolica, e al conseguente aumento dell’utenza, sono emerse delle “circostanze impreviste e imprevedibili”, le quali hanno chiaramente mutato le esigenze che sussistevano al momento di indizione della gara per il Servizio di Pulizie”;- ha ritenuto sussistente la “necessità di ricevere, sempre con riguardo al servizio di pulizia e sanificazioni, ulteriori attività aggiuntive e, da par suo, -OMISSIS- & -OMISSIS-ha accordato la propria disponibilità ad effettuare tali prestazioni aggiuntive alle seguenti condizioni come da accordo di cuialla nota n. 0070675 del 20/12/2024 (All. 1)”;- ha quindi autorizzato “la modifica del contratto in corso di esecuzione, ai sensi dell’art. 106, co. 7, del D. Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii., del Servizio di Pulizia e Sanificazione per l’Azienda Ospedaliera San Camillo, di cui alla Deliberazione n. 1484/2024, per un importo totale di € 8.741.814,12 + IVA”, precisando che la “quantificazione delle suddette prestazioni aggiuntive nn. 1), 2), 4) e 5) è stata ricavata da quanto offerto in sede di gara da -OMISSIS- & Promos, mentre la quantificazione delle prestazioni aggiuntive n. 3) promana da un’offerta formulata specificamente dall’operatore economico”.13. Con delibera n. 445 del 24 marzo 2025, pure impugnata con secondo ricorso per motivi aggiunti, l’appellante ha poi rettificato il precedente provvedimento ed ha, in sostanza, redistribuito gli importi relativi ad alcune voci in ipotesi riferibili ad attività aggiuntive, senza apportare alcuna modifica al saldo complessivo dell’integrazione riconosciuta ad EP.14. Con la sentenza impugnata in questa sede, il Tribunale territoriale ha così deciso: “dichiara cessata la materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo del giudizio;- accoglie i due ricorsi per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla la determinazione n. 152 del 4 febbraio 2025 e la determinazione n. 445 del 24 marzo 2025;- dispone la trasmissione alla Procura della Corte dei Conti e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, per il tramite della Segreteria, dell’intero fascicolo di causa.Condanna l’Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini e -OMISSIS-A., in persona dei rispettivi rappresentanti legali, alla refusione delle spese legali in favore della ricorrente, che si quantificano in euro 3.000,00 (tremila/00) a carico di ciascuna, oltre accessori di legge se dovuti e alla restituzione del contributo unificato per metà ciascuna.Manda alla Segreteria per la trasmissione alla Procura della Corte dei Conti e alla Procura della Repubblica.”15. Con appello notificato il 2 luglio 2025 e depositato il 4 luglio successivo, l’Azienda ha impugnato, chiedendone la riforma previa istanza cautelare, la decisione di prime cure, affidando il proprio gravame ad un unico e articolato motivo di doglianza, con il quale, riproponendo anche in chiave critica della sentenza impugnata e difese svolte in primo grado, lamenta:“I. ERRORES IN IUDICANDO – SULLA VIOLAZIONE DELL’ART. 106, D.LGS. N. 50/2016-SULLA (NON) VIOLAZIONE DELL’ART. 110, CO. 2, D.LGS. N. 50/2016 –TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI - DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ERRONEA MOTIVAZIONE – OMESSA MOTIVAZIONE”: secondo l’appellante, il primo giudice avrebbe erroneamente applicato l’articolo 106 del d.lgs. n. 50/2016, atteso che, la ritenuta insufficienza per giustificare la ricorrenza di circostanze imprevedibili per procedere ad un’integrazione contrattuale anche in termini economici, al richiamo all’imminente inizio del Giubileo 2025 (che si concluderà il 6 gennaio 2025, mentre il contratto scade nel 2028) sconterebbe l’errore di aver omesso di considerare che l’Amministrazione ha, in realtà, fatto leva anche su altre esigenze e situazioni (l’aumento dell’utenza, incremento dell’attività chirurgica e ambulatoriale, il progressivo aumento dei posti letto, la presenza di numerosi cantieri, finanziati anche con i fondi del PNRR, una differente modalità di erogazione del servizio a seguito dell’emergenza pandemica) non certo individuate a posteriori per giustificare il provvedimento, ma già preesistenti e consacrate in provvedimenti legislative ed amministrativi da parte del Ministero della salute e della Regione Lazio.La sentenza impugnata sarebbe da riformare anche con riguardo all’erroneità del richiamo alla necessità di provvedere ad un riequilibrio contrattuale con EM - come segnalato dall’Azienda dal competente Direttore, che sarebbe privo di competenze giuridiche - dal momento che “semplicemente, nel corso dell’anno 2024, tra l’odierna appellante – che aveva necessità di ricevere i servizi aggiuntivi – da una parte e l’operatore -OMISSIS-&Promos, dall’altra, v’è stata una interlocuzione, onde anche comprendere se ed eventualmente con quali modalità (trattandosi di prestazioni aggiuntive, ma comunque DIVERSE rispetto a quelle originarie) -OMISSIS-&-OMISSIS-stessa avrebbe potuto effettuare i suddetti servizi aggiuntivi”, dovendosi considerare che “l’accezione “riequilibrio” (utilizzata dal dott. -OMISSIS-, titolare di una laurea in sociologia) è da intendersi invece riferita al fatto che -OMISSIS-&-OMISSIS-pretendeva di ricevere delle somme ulteriori rispetto a quelle oggetto di affidamento, importi tuttavia discendenti da attività e servizi che nel frattempo la medesima -OMISSIS-& -OMISSIS-aveva già espletato nei mesi precedenti onde far fronte alle mutate esigenze aziendali”, come l’aumento dei costi per il personale legati all’applicazione dei nuovi CCNL, per retribuire i quali il richiamo all’offerta di -OMISSIS-anziché a quella di EF sarebbe soltanto frutto di un “refuso” contenuto nella delibera n. 152/2025.16. La -OMISSIS-resiste all’appello con atto di costituzione depositato il 4 luglio 2025; in data 15 luglio 2025 hanno prodotto memoria le due società appellate.17. Alla camera di consiglio del 17 luglio 2025 il Presidente del Collegio, sull'accordo dei difensori delle parti, ha disposto il rinvio al merito del ricorso all'udienza pubblica del 23 ottobre 2025.18. Tutte le parti hanno depositato articolate memorie ex articolo 73 c.p.a. il 7 ottobre 2025 e repliche in data 10 e 11 ottobre 2025 e all'udienza pubblica del 23 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.19. In via preliminare, va accolta l’eccezione sollevata dalla -OMISSIS-in ordine all’inammissibilità della documentazione depositata in sede di appello dall’Azienda in violazione dell’articolo 104, comma 2, c.p.a., non ritenendo il Collegio che la sua acquisizione sia indispensabile al fine di decidere la causa.20. La sentenza impugnata merita integrale conferma e l’appello va respinto.21. Dopo aver dichiarato la cessazione della materia del contendere con riguardo alla delibera n. 1484/2024, con cui l’Azienda Ospedaliero San Camillo Forlanini ha annullato la delibera n. 941/2024, correttamente il primo giudice ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interessa di -OMISSIS- atteso che “è sufficiente evidenziare che il RTI lamenta in buona sostanza l’elusione dell’evidenza pubblica, in quanto la stazione appaltante avrebbe adottato in concreto un <affidamento diretto senza gara>”, considerato che “la circostanza che le modifiche accordate dall’azienda ospedaliera rientrino o meno nel perimetro consentito costituisce questione di merito, e non può essere aprioristicamente invocata al fine di giustificare un preteso rigetto in rito dei motivi aggiunti.”22. Passando al merito, osserva preliminarmente il Collegio che la Regione Lazio ha chiarito in tutta evidenza nella lex specialis le caratteristiche delle attività messe a gara, specificando nel Capitolato tecnico:- all’articolo 1, comma 2, che “il servizio appaltato deve essere di natura dinamica e rispondere alle esigenze organizzative e produttive delle singole Aziende Sanitarie le quali potranno, nel corso dell’esecuzione dell’appalto, variare la destinazione d’uso dei singoli locali e/o di interi stabili, e quindi la classificazione delle aree per coefficiente di complessità, anche aumentando o diminuendo le superfici, alle stesse condizioni contenute nell’Ordinativo di Fornitura. L’incremento o la riduzione delle superfici oggetto di servizio potrà essere definitivo (es. chiusura/apertura definitiva di padiglioni, riorganizzazione della rete sanitaria regionale) o temporaneo (es. ristrutturazioni/chiusure estive)” Suddette variazioni, anche riferite ad intere strutture non potrà dar luogo a rivalse dell’impresa aggiudicataria qualunque ne sia la causa.”;- all’articolo 1, comma 3, “Pertanto le variazioni in più o in meno delle prestazioni rispetto alle previsioni del capitolato, contenute entro le varianti di legge, non daranno diritto all’impresa aggiudicataria di pretendere alcun indennizzo o variazione dei prezzi unitari.”;L’articolo 13, comma 5, dello Schema di convenzione, prevede che “la remunerazione per tutti i servizi di pulizia oggetto della presente iniziativa di avverrà sulla base dei prezzi unitari presentati in sede di offerta, espressi in -OMISSIS-, al netto dell’IVA, moltiplicati per le quantità relative a ciascun servizio, nelle modalità indicate”.La chiara volontà della Regione era, dunque, quella di modulare la richiesta dei servizi secondo le esigenze che in concreto si sarebbero verificate, chiedendo agli operatori economici di tarare la propria offerta nella consapevolezza che si sarebbero potute presentare esigenze operative correlate ad esempio, alla necessità di procedere alla chiusura o apertura definitiva di padiglioni, alla riorganizzazione della rete sanitaria regionale e a ristrutturazioni o chiusure estive, senza che l’aggiudicatario potesse vantare alcuna indennizzo o variazione dei prezzi unitari.In altri termini, la struttura propria della procedura di evidenza pubblica consentiva all’Amministrazione di considerare una serie di variabili che sarebbero potute presentare nel corso del rapporto e agli operatori economici interessati di formulare la propria offerta nella prospettiva delineata dalla lex specialis. Tra le condizioni che avrebbero potuto influire sulla formulazione dell’offerta rientrano, pertanto, rientrano anche le nuove esigenze organizzative della produzione, anche se conseguenti a modifiche legislative o all’emanazione di provvedimenti ministeriali o regionali (cfr. pagina 22 dell’appello), sebbene, nella fattispecie, i provvedimenti su cui fa perno l’Azienda per giustificare la modifica contrattuale si atteggino a interventi di programmazione generale, che l’Amministrazione deve sempre considerare come rilevanti per orientare la propria azione, indipendentemente dal rapporto in essere con un fornitore.Quanto, infine sul punto, al Giubileo, su cui fa leva l’atto impugnato in primo grado, è vero che la gara è stata bandita nel 2017, ma al momento della sottoscrizione della convenzione per cui è causa l’Amministrazione avrebbe potuto, comportandosi di conseguenza, considerare la durata dell’evento giubilare, che, in ogni caso, si sarebbe esaurita ben prima della conclusione dell’appalto prevista per il 2028.23. Il primo giudice ha dato il giusto rilievo alla nota n. 70675 del 20 dicembre 2024 del Direttore dell’Unità Operativa Complessa Economato, Gestione Contratti e Logistica, nella quale si riferisce che “l’accordo in tal senso è stato raggiunto, conseguentemente formalizzato e successivamente condiviso dal Direttore generale mediante sottoscrizione in calce dell’allegato schema, che costituirà parte integrante e sostanziale dell’atto deliberativo che si chiede alla S.V. – in veste di Responsabile Unico del procedimento – di proporre con cortese sollecitudine”. Si tratta di un documento legato all’istruttoria compiuta che, al di là della formazione e delle competenze specifiche del suo redattore, dà pienamente conto di una (ri)negoziazione del contratto con EP.24. Condivisibilmente, poi, il Tribunale territoriale ha fatto applicazione dell’articolo 106 del codice dei contratti applicabile ratione temporis, non ritenendo sussistenti nel caso di specie le condizioni per procedere ad una modifica del contratto in vigore.Il primo comma della disposizione legislativa in esame così prevede: “1. Le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal RUP con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante cui il RUP dipende. I contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento nei casi seguenti: [...] c) ove siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni, fatto salvo quanto previsto per gli appalti nei settori ordinari dal comma 7: 1) la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice o per l'ente aggiudicatore. In tali casi le modifiche all'oggetto del contratto assumono la denominazione di varianti in corso d'opera. Tra le predette circostanze può rientrare anche la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti; 2) la modifica non altera la natura generale del contratto”.Ai sensi del comma 7, del medesimo articolo, “nei casi di cui al comma 1, lettere b) e c), per i settori ordinari il contratto può essere modificato se l'eventuale aumento di prezzo non eccede il 50 per cento del valore del contratto iniziale. In caso di più modifiche successive, tale limitazione si applica al valore di ciascuna modifica. Tali modifiche successive non sono intese ad aggirare il presente codice”.Correttamente il Tar ha stabilito che “la norma citata deve essere letta alla luce del diritto eurounitario secondo cui le modifiche contrattuali sostanziali debbono essere rigorosamente delimitate al fine di evitare i potenziali effetti elusivi del meccanismo della gara pubblica (vedi ex plurimis Consiglio di Stato n. 6847/2023; id. 27 giugno 2024, n. 5690)” e che “trattandosi di norma derogatoria del principio della gara, non ne è consentita un'interpretazione analogica ed estensiva (ex multis: Consiglio di Stato n. 6847/2023; TAR Bologna n. 919/2024).” In buona sostanza, ritiene il Collegio che correttamente il tar abbia ritenuto insussistente la ricorrenza di “circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice o per l'ente aggiudicatore” richieste dalla norma in questione.Parimenti corretta è la sentenza impugnata, laddove valorizza adeguatamente le interlocuzioni tra la EP e l’Azienda che hanno condotto ad una sostanziale rinegoziazione della convenzione sulla base delle esigenze manifestate dalla controinteressata nel corso dell’esecuzione del servizio.Immune dai vizi denunciati è la decisione di prime cure che condivisibilmente così ha stabilito:“Risulta pertanto documentalmente provato che è stata avviata una trattativa con la società -OMISSIS-&Promos, “finalizzata a definire un accordo mirato a riequilibrare l’appalto relativo al servizio di pulizie alla luce delle note criticità emerse nei mesi scorsi”.Peraltro, nella delibera 154/2025 si legge: “la quantificazione delle suddette prestazioni aggiuntive nn. 1), 2), 4) e 5) è stata ricavata da quanto offerto in sede di gara da -OMISSIS- & Promos, mentre la quantificazione delle prestazioni aggiuntive n. 3) promana da un’offerta formulata specificamente dall’operatore economico”.Conseguentemente non sono stati applicati i prezzi di cui all’offerta dell’aggiudicatario RTI -OMISSIS-.Risulta quindi violata anche la prescrizione dell’art. 110, co. 2, D.Lgs. 50/2016, secondo cui “l’affidamento avviene alle medesime condizioni già proposte dall’originario aggiudicatario in sede di offerta”.Tutto quanto suddetto, è riferibile anche alla deliberazione n. 445 del 24 marzo 2025, con la quale l’Azienda Ospedaliera ha rettificato la propria precedente determinazione 152/2025, limitandosi a ridistribuire gli importi relativi ad alcune voci asseritamente riferibili ad attività aggiuntive, senza apportare alcuna modifica al saldo complessivo dell’integrazione riconosciuta ad -OMISSIS-&Promos.”In altre parole, avrebbe potuto essere altrettanto esaurientemente motivata anche la delibera n. 152 del 4 febbraio 2025, impugnata con i motivi aggiunti di prime cure, la quale riconduce le “circostanze impreviste e imprevedibili” che, giusta l’articolo 106, comma 1, lettera c), n. 1), del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, avrebbero legittimato la modifica contrattuale esclusivamente all’imminente inizio del Giubileo, così esponendosi al facile rilievo della ricorrente in primo grado, condiviso dal T.A.R., circa l’evidente prevedibilità dell’evento e delle “criticità” cui avrebbe potuto dare luogo.Tale conclusione è avvalorata dal rilievo che il provvedimento si pone in continuità con altro precedente (la delibera n. 941 del 25 giugno 2024, impugnata col ricorso introduttivo) con cui il contratto era stato affidato alla controinteressata, in chiara violazione del citato articolo 106, d.lgs. n. 50/2016, alle condizioni contrattuali offerte dalla stessa e non a quelle proposte dall’originaria affidataria (ragion per cui l’Amministrazione è stata costretta ad annullarlo in autotutela, determinando la c.m.c. sul ricorso introduttivo), nonché dal preteso “errore materiale” cui secondo l’Amministrazione appellante sarebbe riconducibile il fatto che anche nella seconda occasione si sia fatto riferimento alle condizioni proposte da -OMISSIS- (circostanza, questa, che, non appare verosimile e comunque non corroborata da allegati elementi probanti). 25. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello non può trovare accoglimento.26. Le spese del grado, tuttavia, possono essere compensate. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Compensa le spese del grado.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLuca Di Raimondo