urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20250509520251117100708205.xml20250509520251117100708205.docm202505095\202505095.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\623 Stefano Fantini\ Sentenza00:00:00roberto michele palmieri17/11/2025 11:58:0619/11/2025NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEStefano Fantini, Presidente FFAlberto Urso, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, ConsigliereElena Quadri, ConsigliereRoberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 518/2025. sul ricorso numero di registro generale 5095 del 2025, proposto da Istituto di Vigilanza Coopservice s.p.a. in proprio in qualità di Mandataria del Costituendo Rti, Vedetta 2 Mondialpol S.p.A. quale mandante del Costituendo Rti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Domenico Greco, Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso lo studio Pierpaolo Salvatore Pugliano in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n. 60; Consip s.p.a, non costituita in giudizio; Ecosfera Servizi s.p.a, Gemaservices s.r.l, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Domenico Gentile, Maria Lucia Civello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Quartu Sant'Elena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Steri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Miorelli Service s.p.a, in proprio ed in qualità di mandataria del Rti, Regione Autonoma della Sardegna, Regione Autonoma della Sardegna - Centrale Regionale di Committenza, Rti Graded Spa, Rti Impresa Piemonte s.r.l, Rti Cooperativa Solidarietà Sociale Cooperativa Sociale, Rti Installazioni Impianti s.p.a, Rti Tepor s.p.a, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Ecosfera Servizi s.p.a, Gemaservices s.r.l, Comune di Quartu Sant'Elena;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Pierpaolo Pugliano e Tronci Mauro su delega dell'avv. Giulio Steri;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. L’Istituto di Vigilanza Coopservice s.p.a, nella qualità in atti (di seguito, per brevità: la società), gestore del servizio di portierato presso il Comune di Quartu Sant’Elena, ha impugnato innanzi al TAR Sardegna, con ricorso e successivi motivi aggiunti, gli atti ivi indicati, tra cui la deliberazione della Giunta comunale del 1° aprile 2025 n. 67, con la quale il Comune di Quartu Sant’Elena ha deciso di aderire – anche per il servizio di portierato – all’Accordo Quadro Consip “Servizi di Facility Management Grandi Immobili”, Lotto 19 – Patrimoni immobiliari ubicati nei territori comunali delle Province di Sud Sardegna e nei territori comunali della Città Metropolitana di Cagliari”.A sostegno del ricorso e dei motivi aggiunti, la società ha dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione. Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.Costituitosi in giudizio, il Comune di Quartu Sant’Elena ha chiesto il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.Si sono costituiti in resistenza anche la Consip s.p.a. e le controinteressate Ecosfera s.p.a. e Gemaservices s.r.l.Con sentenza n. 518/25 il TAR Sardegna ha rigettato il ricorso e i successivi motivi aggiunti.Avverso tale statuizione giudiziale la società ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) violazione del D.P.C.M 24 dicembre 2015, nonché degli artt. 1 comma 449, L. 27 dicembre 2006, n. 286; 1 commi 548 e 549 L. 28 dicembre 2015, n. 208; 3 L.R. Sardegna 22 febbraio 2012 n. 4; 9 L.R. 29 maggio 2007, n. 2; 2 e 3 l. n. 241/90; violazione della deliberazione della Giunta regionale della Sardegna n. 33/8 del 2012; eccesso di potere.Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.Costituitisi in giudizio, il Comune di Quartu Sant’Elena, Gemaservices s.r.l. e Ecosfer Servizi s.p.a. hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.All’udienza pubblica del 13.11.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.2. L’appello è infondato.3. Ai sensi dell’art. 9, comma 3, d.l. n. 66 del 2014: “ … con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze … sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche … nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo svolgimento delle relative procedure”.Il successivo comma 3 bis stabilisce poi che: “Le amministrazioni pubbliche obbligate a ricorrere a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori ai sensi del comma 3 possono procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip S.p.A. o dei soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria”. Dispone poi l’art. 1, comma 510, legge 28.12.2015 n. 208 che: “Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulata da Consip S.p.A., ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”.4. Emerge pertanto da tali previsioni normative che il modulo di approvvigionamento previsto dalla legge in via prioritaria è quello del ricorso a soggetti aggregatori, nel mentre la scelta autonoma è prevista in chiave residuale, vale a dire nelle ipotesi in cui il bene o servizio oggetto di convenzione non soddisfi il bisogno specifico dell’Amministrazione. In tal caso, è posto a carico dell’Amministrazione un onere di motivazione rafforzata (con successivo controllo da parte del giudice contabile), dovendo quest’ultima partitamente esternare le ragioni per le quali il ricorso alle centrali di committenza non è in grado di soddisfare lo specifico bisogno connesso all’approvvigionamento di un bene ovvero alla gestione di un servizio.5. Tali conclusioni non appaiono in alcun modo smentite dal DPCM 24.12.2015, citato dall’appellante, atteso che:- in primo luogo, il principio di gerarchia delle fonti del diritto esclude che un DPCM possa derogare a specifiche previsioni contenute in una legge ordinaria, ovvero un atto avente forza di legge (e segnatamente, il citato art. 9 d.l. n. 66/14);- in secondo luogo, l’art. 1, comma 510, legge 28.12.2015 n. 208 è successivo al citato DPCM 24.12.2015, per cui in virtù dell’art. 11 preleggi le disposizioni della legge sopravvenuta prevalgono comunque – salvo i casi da essa stessa eccettuati – su quelle incompatibili contenute nella pregressa normativa, come appunto nel caso di specie.6. La prevalenza del metodo di approvvigionamento fondato sul ricorso a centrali di committenza e sulla stipula di Accordi quadro è stata altresì riconosciuta dalla Corte nomofilattica, la quale ha chiarito che: “quando si adotta il modulo dell'accordo quadro, l'aggiudicatario - scelto con la procedura di evidenza pubblica che ha portato alla sua stipulazione ottiene gli appalti basati sull'accordo quadro in virtù di affidamenti diretti […] Ora non pare dubbio che, nell'operare in tale forma, l'amministrazione conferente non sia affatto vincolata in forza dell'intervenuta stipulazione della convenzione, giacché questa non configura un obbligo, ma solo un'opportunità. L'amministrazione interessata resta, infatti, libera di determinarsi, di fronte all'opportunità prefigurata dalla convenzione quadro, secondo la sua discrezionalità, potendovi aderire ovvero potendo optare, come pure l'esperienza concreta insegna, per una diversa soluzione parimenti giudicata vantaggiosa. Nell'uno e nell'altro caso essa esercita, nella facoltà di scelta di fruizione dei vantaggi offerti dalla convenzione mediante o meno adesione ad essa, il proprio potere d'autorità […]” (Cass. civ, SS.UU, 30.11.2022, n. 35335).In termini confermativi, questo Consiglio di Stato ha affermato che: “l’adesione ai modelli Consip non può essere qualificata come una sorta di ‘affidamento diretto’, ma rappresenta una scelta gestionale/operativa coerente con il modello comunitario in materia di procedure ad evidenza pubblica, senza che tale decisione . . . imponga un onere di motivazione specifico, atteso che: ‘proprio perché la individuazione del miglior contraente avviene nel rispetto dei principi comunitari, non richiede da parte della amministrazione che se ne avvale una specifica motivazione dell’interesse pubblico che la sottende’ (Cons. Stato, n. 2194 del 2015; id. n. 7261 del 2010). L’Ente che, nell’ambito della sua autonomia e nell’esercizio di una attività consentita dalla legge, assuma la decisione di aderire alla Convenzione Consip, non è tenuto a supportare tale adesione con una specifica delibera volta a farne emergere le ragioni di maggiore convenienza. È stato, altresì, chiarito che: <<nell’acquisizione dei beni e servizi offerti dal sistema Consip esiste un’economia intrinseca, poiché il relativo modello consente di conseguire risparmi sia diretti, quale risultato della gara comunitaria ad evidenza pubblica già condotta a monte, sia indiretti, consistenti nella riduzione dei costi per il potenziale contenzioso e per le ulteriori singole procedure di acquisto. L’adesione alle convenzioni Consip permetterebbe, inoltre, di aumentare la celerità della procedura acquisitiva, consentendo in più di contare su una tempistica certa>> (Cons. Stato, n. 1937 del 2018). Ai sensi dell’art. 1, comma 449, della legge n. 296 del 2006 le Amministrazioni pubbliche <<di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo – qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti>>. … L’adesione alle convenzioni Consip esprime un’economia intrinseca, poiché il relativo modello consente di conseguire risparmi sia diretti che indiretti, consistenti nella sostanziale riduzione dei costi (Cons. Stato n. 7562 del 2022)” (C.d.S, V, 12.5.2025, n. 4041).7. Pertanto, il modulo del ricorso ai soggetti aggregatori costituisce la regola generale, che non necessita di particolari motivazioni, nel mentre è l’eccezione (vale a dire il ricorso alla procedura autonoma) a dover essere motivata (art. 1, comma 510, legge 28.12.2015 n. 208).8. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che la Convenzione regionale ha ad oggetto unicamente il servizio di portierato.Di contro, l’Accordo Quadro Consip “Servizi di Facility Management Grandi Immobili” comprende molteplici servizi operativi, e segnatamente:- servizi di manutenzione Impianti;- servizi di igiene ambientale;- altri servizi operativi.In particolare, la terza macrocategoria “Altri Servizi operativi”, comprende a sua volta i seguenti servizi:- reception;- facchinaggio interno;- facchinaggio esterno/traslochi;- mantenimento edile.9. All’evidenza, non solo nell’acquisizione dei beni e servizi offerti dal sistema Consip “esiste un’economia intrinseca” (C.d.S, V, sent. n. 4041/25 cit.), ma nella fattispecie in esame tale economia è tanto più evidente, sol che si consideri l’ampiezza dei servizi forniti dall’Accordo Quadro Consip, rispetto a quelli di cui alla predetta convenzione regionale.10. Già soltanto per tali ragioni, la scelta del Comune deve ritenersi legittima, non abbisognando di particolare motivazione.11. A ciò aggiungasi altresì che la DGC n. 67/25 contiene i seguenti snodi motivazionali:“- i servizi di manutenzione degli impianti, di pulizia e portierato relativi agli immobili comunali sono attualmente affidati a diversi operatori economici, individuati tramite procedure di affidamento espletate tramite la piattaforma telematica SardegnaCat o in adesione a convenzioni stipulate dalla Centrale di Committenza regionale; - l’attuale modalità di affidamento e gestione dei servizi di cui sopra con diversi operatori comporta un aggravio di lavoro per gli uffici comunali, sia in fase di affidamento che di esecuzione contrattuale dei medesimi;- l’utilizzazione dello strumento dell’Accordo Quadro e, quindi, una gestione in forma associata della procedura di scelta del contraente, mediante aggregazione della domanda di più soggetti, consente la razionalizzazione della spesa di beni e servizi, il supporto alla programmazione dei fabbisogni, la semplificazione e standardizzazione delle procedure di acquisto, il conseguimento di economie di scala, una maggiore trasparenza delle procedure di gara, il miglioramento della responsabilizzazione e del controllo della spesa, un incremento della specializzazione delle competenze, una maggiore efficienza nell’interazione fra Amministrazione e mercato e, non ultimo, un risparmio nelle spese di gestione della procedura medesima;- in caso di adesione all’Accordo Quadro in oggetto l’Ente: - otterrebbe indubbi benefici in termini di costi, risorse e processi, potendo avvalersi per un lungo periodo dei servizi sopra elencati, ovvero quarantotto mesi più l’eventuale proroga tecnica, con conseguente riduzione dei procedimenti riferibili a distinti affidamenti; vedrebbe ridursi il numero degli operatori che attualmente hanno in appalto i servizi operativi concernenti tutti gli immobili dell’Ente, con evidenti vantaggi nella gestione complessiva degli stessi”.12. All’evidenza, il ricorso al modello della Convenzione Consip – che costituisce la regola nel mercato dell’approvvigionamento di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni – è corroborato da una analitica motivazione da parte dell’Amministrazione (ancorché trattasi di motivazione non necessaria, per le ragioni poc’anzi espresse), tesa ad evidenziare l’ottimizzazione di gestione e il risparmio di spesa.Per tali ragioni, si è in presenza di un esercizio del tutto ragionevole della discrezionalità amministrativa, la qual cosa esclude la fondatezza delle censure articolate dall’appellante.13. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.Ne consegue il suo rigetto.14. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGabriella AllegriniRoberto Michele Palmieri