urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20250473620251227230059172.xml20250473620251227230059172.docm202504736\202504736.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\969 Vincenzo Neri\ Sentenza00:00:00Eugenio Tagliasacchi27/12/2025 23:06:2212/03/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEVincenzo Neri, PresidenteSilvia Martino, ConsigliereEmanuela Loria, ConsigliereLuigi Furno, ConsigliereEugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza n. 876 del 2025 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Salerno, Sezione Seconda. sul ricorso numero di registro generale 4736 del 2025, proposto dalla società A&G Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovan Francesco Esposito e Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia; il Comune di Fisciano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Melucci, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fisciano;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con l’appello in epigrafe, la società A&G Immobiliare S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 876 del 2025 del T.a.r. Campania - Salerno, che ha respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento del provvedimento prot. n. 4804 del 17 febbraio 2025, con cui il Comune di Fisciano ha respinto l’istanza prot. n. 21014 del 23 agosto 2022, presentata per il rilascio del permesso di costruire in variante al permesso di costruire approvato con delibere della Giunta comunale n. 103 del 9 giugno 2011 e n. 108 del 27 giugno 2011, con ampliamento volumetrico ai sensi della l.r. n. 19 del 2009 (Piano Casa Campania), nonché per l’annullamento degli ulteriori atti meglio individuati nella sentenza impugnata.2. In punto di fatto, occorre premettere che la società Costruzioni Edili De Carluccio & C. S.n.c., dante causa della società ricorrente e odierna appellante, era proprietaria di un’area sita alla frazione Pizzolano del Comune di Fisciano, catastalmente distinta al foglio n. 8, particelle nn. 72 e 270, ricompresa nella zona omogenea “C” del vigente P.R.G..In data 19 ottobre 2009, la società ha chiesto di essere autorizzata a presentare apposito Piano di Lottizzazione (prot. n. 18894) e, con delibera della Giunta comunale n. 108 del 22 luglio 2010, il Comune ha autorizzato la presentazione del P.U.A.. Conseguentemente è stata depositata la proposta di P.U.A. e, dopo l’acquisizione dei pareri necessari, il Piano è stato adottato con delibera della Giunta comunale n. 18 del 25 gennaio 2011. Successivamente, con le delibere n. 103 del 9 giugno 2011 e n. 108 del 27 giugno 2011, il Piano è stato approvato “conferendo alla presente delibera di approvazione del PUA valore di permesso di costruire abilitante gli interventi previsti”.In data 17 dicembre 2021, la società ricorrente e odierna appellante, promissaria acquirente dell’area, ha chiesto al Comune la determinazione del costo di costruzione e di procedere alla sottoscrizione della convenzione urbanistica e tale istanza è stata riscontrata dal Comune che ha comunicato gli importi dovuti. In data 1 agosto 2022, l’appellante e il Comune di Fisciano hanno sottoscritto la convenzione urbanistica (rep. n. 2295) e l’1 dicembre 2022 è stato rilasciato il permesso di costruire n. 62.In data 23 agosto 2022, inoltre, è stata depositata un’ulteriore istanza, assunta al prot. n. 21014, recante la richiesta di rilascio di un permesso di costruire in variante ai fini dell’ampliamento ai sensi dell’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009 degli edifici assentiti con l’approvazione del P.U.A..Il Comune – previa comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 – con provvedimento prot. n. 4804 del 17 febbraio 2025, ha respinto l’istanza, evidenziando, in primo luogo, l’inapplicabilità della previsione di cui all’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009, non essendo stati ancora realizzati gli immobili cui essa si riferiva; in secondo luogo, ha fatto presente che sarebbero violati i parametri urbanistici del P.U.A. e del permesso di costruire n. 62 dell’1 dicembre 2022; infine ha rilevato che l’istanza stessa non poteva essere considerata in variante al permesso di costruire n. 62 dell’1 dicembre 2022, in quanto depositata prima del rilascio di quest’ultimo.3. A fronte dell’adozione di tale provvedimento di diniego, la società A&G Immobiliare S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, sostenendo che il Comune non avrebbe considerato che la disciplina regionale di cui al Piano Casa consente l’ampliamento in relazione non solo alla volumetria “edificata o in corso di realizzazione o ultimata”, ma anche alla capacità edificatoria dell’area, ovvero alla “volumetria edificabile”. Sotto un diverso profilo, ha sostenuto che l’ampliamento previsto dal Piano Casa risulta assentibile in deroga allo strumento urbanistico e ai parametri del P.U.A.. Infine, l’appellante ha fatto presente che il P.U.A. è stato approvato ai sensi dell’art. 26, comma 5, della l.r. n. 16 del 2014 e avrebbe, dunque, valore di permesso di costruire, sicché l’istanza in questione si configurerebbe anche quale variante, essendo il successivo permesso di costruire n. 62 del 2022 meramente ricognitivo del titolo edilizio già rilasciato.4. Con la sentenza n. 876 del 2025, il T.a.r. Campania - Salerno ha respinto il ricorso, ritenendolo manifestamente infondato poiché la volumetria aggiuntiva di cui all’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009 deve essere necessariamente riferita a un manufatto “certamente non ultimato, ma comunque dotato di uno stato di esecuzione avanzata”.5. Avverso tale sentenza, ha proposto appello la società A&G Immobiliare S.r.l., formulando due distinti motivi di gravame.5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza deducendo che la stessa l.r. n. 19 del 2009, all’art. 2, rubricato “Definizioni”, chiarisce la nozione di “volumetria esistente”, precisando, al comma 1, lett. e), che “per volumetria esistente si intende la volumetria lorda già edificata o in corso di edificazione, o ultimata ma non ancora dotata di certificato di agibilità, o edificabile ai sensi della normativa vigente”. Conseguentemente, l’intervento di ampliamento sarebbe consentito non solo per i fabbricati esistenti, ma anche per quelli non ancora realizzati, ma edificabili ai sensi della normativa vigente.In questa prospettiva, ad avviso dell’appellante, se il legislatore avesse inteso prevedere l’ampliamento solo per i fabbricati in “stato di esecuzione avanzata”, non avrebbe previsto la definizione sopra richiamata, comprensiva del riferimento alla volumetria “edificabile ai sensi della normativa vigente”. Tuttavia, non solo è stata prevista tale ipotesi tipica, ma essa è stata introdotta attraverso un’espressa modifica dell’art. 2, comma 1, lett. e), per effetto della l.r. n. 1 del 2011, che ha, per l’appunto, introdotto tale definizione, sicché sarebbe evidente l’effettiva voluntas legis.5.2. Con il secondo motivo di gravame, la società appellante ha censurato la sentenza impugnata deducendo l’irrilevanza dei precedenti richiamati dal giudice di primo grado per sostenere che l’ampliamento volumetrico non sarebbe possibile per fabbricati non ancora realizzati, poiché tali precedenti si limiterebbero a ritenere applicabile l’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009 ai fabbricati in corso di costruzione ma non escluderebbero di per sé l’applicazione di tale previsione a quelli che, come nel caso di specie, sono assentiti ma non ancora realizzati. Inoltre, è stata richiamata la delibera della Giunta Comunale n. 40 del 2021, recante l’approvazione di un apposito “atto di indirizzo ai procedimenti di competenza comunale in applicazione della Legge regionale n. 19 del 28.12.2009”, osservando che il Comune aveva rilasciato plurimi titoli edilizi con cui aveva assentito contestualmente la realizzazione di fabbricati e l’ampliamento volumetrico.5.3. Ha poi riproposto tutti i motivi del ricorso introduttivo, per il cui tramite ha insistito per il riconoscimento dell’ampliamento volumetrico in considerazione della mera possibilità edificatoria dell’area (primo motivo), ha contestato che la variante non potesse essere riferita al P.U.A. approvato con la delibera n. 108 del 2011 (secondo motivo), ha contestato l’asserita violazione dei parametri urbanistici per la zona C, proprio in considerazione dell’applicazione della normativa speciale, suscettibile di derogare alle prescrizioni degli strumenti urbanistici di programmazione e di attuazione (terzo motivo), ha prospettato il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà (quarto motivo) e, infine, ha contestato la mancata valutazione delle controdeduzioni ai motivi ostativi e l’indicazione di ulteriori circostanze rappresentate solo con il provvedimento conclusivo (quinto motivo).6. Si è costituito in giudizio il Comune di Fisciano osservando che l’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009, rubricato “Interventi straordinari di ampliamento”, prevede quanto segue: “1. In deroga agli strumenti urbanistici vigenti è consentito, per uso abitativo, l’ampliamento fino al venti per cento della volumetria esistente per i seguenti edifici: a) edifici residenziali uni-bifamiliari; b) edifici di volumetria non superiore ai millecinquecento metri cubi; c) edifici residenziali composti da non più di tre piani fuori terra, oltre all’eventuale piano sottotetto.2. L’ampliamento di cui al comma 1 è consentito: a) su edifici residenziali come definiti all’articolo 2, comma 1, la cui restante parte abbia utilizzo compatibile con quello abitativo; b) per interventi che non modificano la destinazione d’uso degli edifici interessati, fatta eccezione per quelli di cui all’articolo 2, comma 1, lettera b); c) su edifici residenziali ubicati in aree urbanizzate, nel rispetto delle distanze minime e delle altezze massime dei fabbricati di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968; d) su edifici residenziali ubicati in aree esterne agli ambiti dichiarati in atti formali a pericolosità idraulica e da frana elevata o molto elevata; e) su edifici ubicati in aree esterne a quelle definite ad alto rischio vulcanico; f) su edifici esistenti ubicati nelle aree sottoposte alla disposizioni di cui all’articolo 338, comma 7, del Regio Decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie) e successive modifiche, nei limiti di tale disciplina; g) su edifici regolarmente autorizzati ma non ancora ultimati alla data dell’1 gennaio 2018”.L’articolo 4 della l.r. n. 19 del 2009, pertanto, al comma 1, in deroga alla strumentazione urbanistica vigente, consente un ampliamento volumetrico del 20% solo con riferimento a determinati edifici indicati in modo tassativo, limitando l’applicabilità della normativa a tale elencazione.Sotto un diverso profilo, il Comune, ai fini dell’inapplicabilità alla fattispecie della normativa invocata, ha riportato i limiti urbanistici dei tre fabbricati di progetto: altezza massima di 6,26 metri; numero dei piani di ciascuno dei tre edifici pari a due; volume massimo dei tre edifici pari a mc 7208,36. Conseguentemente, suddividendo il volume totale dei tre edifici per tre, risulterebbe che ciascun fabbricato avrà una volumetria pari mc 2.802,78, circostanza che da sola avrebbe escluso l’applicabilità della normativa invocata, dal momento che ciascun edificio sforerebbe ampiamente la volumetria di 1500 mc.Inoltre, ad avviso del Comune, seguendo l’interpretazione della società appellante secondo cui l’ampliamento autorizzabile sarebbe riferito alla mera potenzialità edificatoria indipendentemente dalla preesistenza di un fabbricato da ampliare, si finirebbe per accogliere un’interpretazione estensiva della disposizione, che andrebbe oltre il significato della parola “ampliamento”, che presuppone necessariamente la preesistenza di un’entità originaria da ampliare.Infine, l’amministrazione ha eccepito che l’istanza della società ricorrente non poteva neppure rientrare nei limiti di applicabilità temporale della normativa speciale.7. La società appellante con la memoria di replica del 13 novembre 2025 ha, poi, eccepito che il Comune di Fisciano, con la memoria difensiva, avrebbe introdotto un argomento nuovo, mai prospettato in sede procedimentale, avendo ritenuto che l’intervento non sarebbe ammissibile in quanto ciascuno dei tre edifici previsti avrebbe una volumetria superiore al limite di 1.500 mc di cui all’art. 4, comma 1, lett. b), della l.r. n. 19 del 2009. Si tratterebbe, dunque, di un rilievo inammissibile prima ancora che infondato, poiché non espresso con il provvedimento impugnato, ma solo in sede processuale.8. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 – reputa che l’appello non sia fondato e vada respinto, per le ragioni che di seguito sinteticamente si espongono.In particolare, è da ritenersi infondato il primo motivo di gravame afferente all’interpretazione degli artt. 2 e 4 della l.r. n. 19 del 2009.A tale proposito, si deve ritenere che, in conformità con il principio di specialità, deve trovare applicazione non già l’art. 2, bensì l’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009, che disciplina specificamente la fattispecie dell’ampliamento volumetrico.Inoltre, ad avviso del Collegio, l’anzidetto art. 4 deve essere interpretato nel senso che l’ampliamento presuppone necessariamente l’esistenza di un edificio. In questo senso depone, del resto, la stessa nozione di “ampliamento”, che presuppone – sul piano semantico e logico prima ancora che giuridico – l’esistenza di un edificio al quale riferire l’anzidetto ampliamento.In secondo luogo, il tenore letterale dell’art. 4, comma 2, della l.r. n. 19 del 2009 fa espresso riferimento all’esistenza di “edifici”, presupponendo, in tal modo, che vi sia già una costruzione e che, pertanto, non sia sufficiente la mera volumetria assentita.Nel medesimo senso si può fare altresì riferimento al comma 6 dell’art. 4, secondo cui l’ampliamento “non può essere realizzato su edifici residenziali privi del relativo accatastamento ovvero per i quali al momento della richiesta dell’ampliamento non sia in corso la procedura di accatastamento”. D’altronde, la giurisprudenza di questa Sezione ha chiarito quanto segue: “In tema di interventi straordinari di ampliamento volumetrico previsti dall'art. 4 della legge regionale Campania n. 19/2009 (c.d. Piano Casa), il limite massimo di incremento del 20% deve essere calcolato con riferimento alla volumetria del singolo edificio oggetto dell'intervento, senza possibilità di cumulare, le volumetrie di altri fabbricati, anche se appartenenti allo stesso proprietario e situati in prossimità. L'utilizzo del termine "edifici" al plurale nella disposizione normativa è dovuto esclusivamente a ragioni grammaticali e stilistiche legate alla natura generale e astratta della previsione, ma non consente un'interpretazione estensiva che permetta l'indiscriminato cumulo di volumetrie di costruzioni indipendenti, in quanto ciò avrebbe un'incidenza eccessiva sulla pianificazione urbanistica. La nozione di "edificio" ai fini della norma va intesa come singola costruzione o fabbricato dotato di propria autonomia ed indipendenza sotto il profilo urbanistico ed edilizio, non potendosi estendere il concetto a un generico "lotto unitario" caratterizzato dalla mera unicità della proprietà e dall'attiguità delle costruzioni.Inoltre, l'ampliamento volumetrico non è ammissibile su edifici privi di accatastamento o per i quali non sia almeno in corso la relativa procedura al momento della presentazione dell'istanza di ampliamento, non rilevando a tal fine l'eventuale regolarizzazione catastale intervenuta successivamente, anche se anteriore al rilascio del permesso di costruire” (Cons. Stato, sez. IV, 16 ottobre 2023, n. 8995). Dai principi affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza sopra richiamata si desume che l’ampliamento deve essere necessariamente riferito a un edificio esistente per l’evidente ragione che, se è addirittura necessario l’accatastamento di cui al comma 6, deve a maggior ragione reputarsi indispensabile l’esistenza di un edificio.9. Dalle considerazioni che precedono discende l’infondatezza del primo motivo di gravame e la conseguente inapplicabilità dell’art. 4 della l.r. n. 19 del 2009, la quale è di per sé sufficiente ai fini del rigetto dell’appello, con assorbimento degli ulteriori motivi, poiché, in ragione dell’inapplicabilità di tale disposizione, non è in alcun modo configurabile il richiesto ampliamento volumetrico.10. Tenuto conto dell’assenza di un consolidato orientamento della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato con riferimento alla questione interpretativa oggetto del presente giudizio, le spese processuali del presente grado possono essere integralmente compensate. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respingeCompensa le spese processuali del presente grado di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOEugenio Tagliasacchi