urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20250344720251104175924429.xml20250344720251104175924429.docm202503447\202503447.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\960 Raffaele Greco\ SentenzaRaffaele Greco05/11/2025 15:12:29Roberto Prossomariti04/11/2025 18:46:5407/11/2025NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONERaffaele Greco, PresidenteEzio Fedullo, ConsigliereGiovanni Tulumello, ConsigliereAntonio Massimo Marra, ConsigliereRoberto Prossomariti, Consigliere, Estensore per la riforma della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 563/2025, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 3447 del 2025, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluca Braschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;Visti tutti gli atti della causa;Relatore, nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale. FATTO1. Il sig. -OMISSIS-, cittadino -OMISSIS-, ha presentato richiesta di protezione internazionale presso la Questura di Firenze in data 6 novembre 2024. Trovandosi in una condizione di senza fissa dimora, il sig. -OMISSIS- ha contestualmente richiesto alla Prefettura di essere inserito in una struttura di accoglienza.In risposta, l’Amministrazione lo ha informato oralmente della momentanea indisponibilità di posti e, successivamente, con la nota del 3 dicembre 2024, prot. -OMISSIS-, ha comunicato che l’interessato era stato inserito al posto n. 115 di una lista d’attesa, formata secondo un criterio cronologico, senza poter fornire indicazioni precise sulle tempistiche per l’inserimento in una struttura. Nonostante un successivo sollecito da parte dell’istante, il 31 gennaio 2025, l’Amministrazione non ha fornito ulteriori aggiornamenti.2. Il sig. -OMISSIS- ha quindi presentato ricorso presso il TAR Toscana, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., per far accertare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione e per ottenere una pronuncia sulla fondatezza della sua pretesa, chiedendo la conseguente condanna del Ministero dell’Interno a fornirgli un posto in una struttura di accoglienza. Il ricorrente sosteneva che la carenza di posti non potesse giustificare il mancato accoglimento, poiché sarebbe equivalso all’introduzione di requisiti non previsti dalla legge, in violazione dell’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 142 del 2015.3. Il Tribunale, con la sent. n. 563 del 2025, ha ritenuto il ricorso infondato. Secondo il Collegio, l’Amministrazione non è rimasta inerte, avendo risposto all’istanza del ricorrente, comunicandogli formalmente il suo inserimento in una lista d’attesa. La nota del 3 dicembre 2024 dimostrerebbe che la richiesta è stata presa in carico e che si sta seguendo una procedura basata su un “rigoroso criterio cronologico”. Le successive comunicazioni del ricorrente sono state considerate meri solleciti di aggiornamento a una risposta già ottenuta, e il mancato riscontro a questi ultimi non è stato ritenuto configurare un silenzio-inadempimento, ma al massimo un mero mancato aggiornamento informativo.Riguardo alla richiesta di una pronuncia sulla fondatezza della pretesa, il Tribunale ha chiarito che il giudice amministrativo può condannare l’Amministrazione a un provvedimento specifico solo in caso di attività vincolata, senza margini di discrezionalità. Nel sistema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, invece, l’Amministrazione eserciterebbe un’attività di natura discrezionale, sia per quanto riguarda la valutazione dello stato di bisogno del richiedente, sia con riferimento alla gestione delle risorse organizzative e finanziarie del sistema. La normativa nazionale ed europea, pur stabilendo l’obbligo di garantire condizioni di accoglienza dignitose, lascerebbe agli Stati membri un margine di discrezionalità su come pianificare e organizzare concretamente il sistema.Di conseguenza, la temporanea indisponibilità di posti, dovuta a limiti finanziari e organizzativi, potrebbe giustificare ritardi “temporanei e ragionevoli” nel fornire accoglienza, a condizione che essi non si traducano in un sostanziale diniego. L’inserimento in una lista d’attesa non rappresenterebbe un diniego, ma una modalità di gestione in linea con l’art. 4, comma 4 del d.lgs. n. 142 del 2015, poiché non avrebbe come effetto l’introduzione di requisiti ulteriori ma consentirebbe semplicemente di gestire l’accesso in base alla disponibilità delle strutture. 4. Avverso la suddetta sentenza, il sig. -OMISSIS- ha proposto appello, articolando tre motivi e chiedendo la concessione di misure cautelari. Il primo motivo contesta la decisione del TAR di ritenere infondato il ricorso contro il silenzio della Prefettura di Firenze. L’appellante sostiene che il TAR ha errato nel considerare l’inserimento in una lista d’attesa come un atto che esclude l’inerzia dell’Amministrazione. Si precisa che l’appello non contesta un’inerzia procedimentale, ma un’inerzia provvedimentale, cioè la mancata adozione di un provvedimento espresso e conclusivo entro il termine di 30 giorni, come previsto dalla legge (art. 2, legge n. 241 del 1990). La comunicazione della Prefettura riguardo la lista d’attesa è considerata un atto interlocutorio e privo di valore provvedimentale. Di conseguenza, l’azione contro il silenzio è ritenuta l’unico strumento di tutela possibile. Il TAR inoltre si sarebbe contraddetto, poiché ha negato l’inerzia pur ammettendo che il procedimento non è ancora concluso.Il secondo motivo censura la statuizione del TAR secondo cui la Prefettura avrebbe adeguatamente giustificato l’impossibilità di fornire accoglienza a causa della carenza di posti. L’appello sottolinea che la Direttiva europea 2013/33/UE (attuata con il d.lgs. n. 142 del 2015) impone agli Stati membri un obbligo preciso e immediato di garantire condizioni materiali di accoglienza (alloggio, vitto, vestiario) ai richiedenti asilo privi di mezzi. Tale obbligo non ammette deroghe, nemmeno temporanee. Si contesta, comunque, che la Prefettura di Firenze non abbia dimostrato di aver utilizzato tutti gli strumenti a sua disposizione, come la ricerca di posti in altre Regioni tramite il coordinamento del Ministero dell’Interno, l’aumento della capienza massima delle strutture esistenti (possibilità consentita dalla legge in casi di urgenza), o l’attivazione del Commissario straordinario nominato per lo stato di emergenza nazionale.Con il terzo motivo, l’appellante si duole che il TAR non si sia pronunciato sulla fondatezza della pretesa del ricorrente, ovvero il suo diritto a ricevere accoglienza. L’appello sostiene che, una volta accertata l’inerzia dell’Amministrazione e la sussistenza dei requisiti del richiedente (status di richiedente asilo e assenza di mezzi di sostentamento), il giudice avrebbe dovuto decidere nel merito della questione ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a..Nel caso di specie, verificati i presupposti di legge, la discrezionalità della Prefettura sarebbe puramente tecnica e organizzativa (relativa all’individuazione della struttura idonea) e non impedirebbe una pronuncia giudiziale che ordini l’ammissione al sistema di accoglienza.5. Si è costituito il Ministero dell’Interno, depositando documenti.6. Con ordinanza n. 1793/2025, pubblicata il 16 maggio 2025, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, ordinando all’Amministrazione di provvedere ad assicurare al ricorrente una sistemazione alloggiativa provvisoria, nel rispetto degli standard previsti dal d.lgs. n. 142 del 2015.7. Nell’udienza camerale del 30 ottobre 2025, il difensore dell’appellante ha dato atto dell’inserimento dell’appellante in una struttura di accoglienza in adempimento della citata ordinanza cautelare, chiedendo peraltro l’accoglimento dell’appello ai fini della conferma della misura.All’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO1. Per l’esame dei primi due motivi di appello occorre preliminarmente definire la natura della nota della Prefettura di Firenze del 3 dicembre 2024.La stessa si limitava a comunicare che l’odierno appellante occupava il posto n. 115 nella lista di cittadini richiedenti protezione internazionale e richiedenti l’accesso alle misure di accoglienza presso centri di accoglienza straordinaria e che, pertanto, lo stesso sarebbe stato inserito nel circuito dell’accoglienza solo quando vi sarebbero stati posti disponibili, senza, peraltro, essere in grado di fornire alcuna indicazione sulla tempistica.Il TAR ha ritenuto tale atto sufficiente ad escludere l’inerzia dell’Amministrazione, ma ne ha poi anche valutato il merito, giudicandolo legittimo, in quanto conforme al diritto interno e unionale.2. Un esame della normativa pertinente è, allora, utile anche per comprendere il valore che assume la richiamata comunicazione della Prefettura.2.1 Come accennato la materia è regolata, in primo luogo, dalla direttiva n. 2013/33/UE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale).L’art. 17 prevede: «1. Gli Stati membri provvedono a che i richiedenti abbiano accesso alle condizioni materiali d’accoglienza nel momento in cui manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale. 2. Gli Stati membri provvedono a che le condizioni materiali di accoglienza assicurino un’adeguata qualità di vita che garantisca il sostentamento dei richiedenti e ne tuteli la salute fisica e mentale. […] 3. Gli Stati membri possono subordinare la concessione di tutte le condizioni materiali d’accoglienza e dell’assistenza sanitaria, o di parte delle stesse, alla condizione che i richiedenti non dispongano di mezzi sufficienti a garantire loro una qualità della vita adeguata per la loro salute, nonché ad assicurare il loro sostentamento. […] 5. Qualora gli Stati membri forniscano le condizioni materiali di accoglienza in forma di sussidi economici o buoni, l’ammontare dei medesimi è fissato sulla base del livello o dei livelli stabiliti dallo Stato membro interessato, secondo la legge o la prassi, in modo da garantire una qualità di vita adeguata ai propri cittadini. Gli Stati membri possono accordare ai richiedenti un trattamento meno favorevole di quello che accordano ai loro cittadini, in particolare nei casi in cui un sostegno materiale è parzialmente fornito in natura o quando il livello o i livelli, applicati ai cittadini, sono intesi ad assicurare un tenore di vita più elevato di quello prescritto per i richiedenti ai sensi della presente direttiva».L’art. 18 disciplina le modalità relative alle condizioni materiali di accoglienza. Il comma 1 prevede che: «Nel caso in cui l’alloggio è fornito in natura, esso dovrebbe essere concesso in una delle seguenti forme oppure mediante una combinazione delle stesse: a) in locali utilizzati per alloggiare i richiedenti durante l’esame della domanda di protezione internazionale presentata alla frontiera o in zone di transito; b) in centri di accoglienza che garantiscano una qualità di vita adeguata; c) in case private, appartamenti, alberghi o altre strutture atte a garantire un alloggio per i richiedenti». Il comma 9 aggiunge: «In casi debitamente giustificati gli Stati membri possono stabilire in via eccezionale modalità relative alle condizioni materiali di accoglienza diverse da quelle previste nel presente articolo, per un periodo ragionevole e di durata più breve possibile, qualora: […] b) le capacità di alloggio normalmente disponibili siano temporaneamente esaurite. Siffatte diverse condizioni soddisfano comunque le esigenze essenziali».2.2 La direttiva n. 2013/33/UE è stata attuata, in Italia, con il decreto legislativo n. 142 del 2015.Esso prevede che le attività di c.d. prima accoglienza siano assicurate dai centri governativi di cui all’art. 9. L’invio del richiedente in queste strutture è disposto dal Prefetto, sentito il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno.In caso di esaurimento dei posti nei centri governativi, a causa di massicci afflussi di richiedenti, questi possono essere ospitati in strutture diverse dai centri governativi (art. 11, comma 1). La natura di queste strutture, denominate CAS (centri di accoglienza straordinaria), è temporanea e l’individuazione viene effettuata dalle Prefetture, sentito l’ente locale nel cui territorio è situata la struttura.Il comma 2-bis dell’art. 11 prevede, inoltre, che, in caso di temporanea indisponibilità di posti nei centri governativi di prima accoglienza di cui all’art. 9 o nelle strutture di accoglienza straordinaria di cui allo stesso art. 11, il Prefetto può disporre che l’accoglienza avvenga, per il tempo strettamente necessario, in strutture di accoglienza provvisoria individuate ai sensi del comma 2 (vale a dire da parte delle Prefetture, previo parere dell’ente locale nel cui territorio è situata la struttura, secondo le procedure di affidamento dei contratti pubblici e, nei casi di estrema urgenza, attraverso procedure di affidamento diretto) e, dunque, con le stesse modalità attualmente previste per l’istituzione dei CAS.La disposizione prevede, altresì, che in tali strutture siano assicurate le prestazioni concernenti il vitto, l’alloggio, il vestiario, l’assistenza sanitaria e la mediazione linguistico-culturale, secondo le disposizioni contenute nello schema di capitolato di gara di cui all’articolo 12 del medesimo d.lgs. n. 142 del 2015.2.3 Come si vede, dunque, tanto la normativa UE, quanto la disciplina nazionale consentono che l’accoglienza si articoli in diverse modalità, in base alle circostanze del momento e, in particolare, al numero di domande cui uno Stato debba far fronte. Tuttavia non vi è dubbio che una, sia pur minima, forma di assistenza debba essere garantita allo straniero, sin dal momento in cui lo stesso manifesti la volontà di chiedere la protezione internazionale, fatto salvo il caso indicato dall’art. 17, par. 3, della direttiva (cioè quello dello straniero che disponga dei mezzi sufficienti alle proprie esigenze di vita).Del resto, lo stesso d.lgs. n. 142 del 2015 ribadisce che le misure di accoglienza “si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale” (art. 1, comma 2).3. In tale quadro, a fronte dell’istanza di accesso in una struttura di accoglienza, presentata da un cittadino straniero richiedente protezione internazionale, l’Amministrazione, una volta verificata la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge, è tenuta a disporre l’accoglienza in una delle strutture di cui agli articoli 9 e 11 del d.lgs. n. 142 del 2015.La nota della Prefettura di Firenze del 3 dicembre 2024 appare, quindi, un mero atto interlocutorio, cui non può essere riconosciuto valore provvedimentale. È anche significativo che ulteriori sollecitazioni del richiedente non hanno trovato alcuna risposta da parte dell’Amministrazione.Tuttavia, affinché sia osservato il dovere - sancito dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 e presidiato dal rito di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. - di concludere il procedimento avviato su istanza di parte mediante l’adozione di un provvedimento espresso, non è sufficiente che sia adottato un atto esplicito, ma occorre che si tratti di un provvedimento, ossia una manifestazione di volontà dell’Amministrazione espressa a conclusione del procedimento nell’esercizio di un potere inerente a una funzione a essa attribuita dalla legge; quando invece viene adottato un atto interlocutorio o soprassessorio - e dunque privo di valore provvedimentale - tale obbligo rimane inadempiuto (Cons. Stato, Sez. II, 10 maggio 2024, n. 4212; Sez. IV, 6 dicembre 2019, n. 8349; Sez. IV, 8 aprile 2019, n. 2265).4. Ha quindi errato il TAR nel rigettare il ricorso ex art. 117 c.p.a., dando rilievo alla nota della Prefettura più volte richiamata.Quanto alla fondatezza, nel merito, della pretesa dedotta in giudizio, si rileva come sia incontroverso, tra le parti, che l’odierno appellante possegga i requisiti necessari per beneficiare delle misure di accoglienza. In una circostanza del genere per l’Amministrazione non residua alcun margine di discrezionalità nell’an o nel quando, dovendo le autorità competenti limitarsi ad individuare la struttura più idonea al caso concreto.Tale conclusione non è smentita dall’art. 8, comma 2-bis, d.lgs. n. 142 del 2015 (comma inserito dall’art. 15-quinquies, comma 2, lett. b), DL n. 145 del 2024), secondo il quale: «Fermo restando quanto stabilito dall’articolo 1, commi 2 e 3, l’accoglienza nei centri e nelle strutture di cui agli articoli 9 e 11 è assicurata con priorità a coloro che sono giunti nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare, in ragione delle preminenti esigenze di soccorso e assistenza a esse connesse». Il richiamo delle strutture di cui all’art. 11 deve essere inteso come limitato a quelle previste dal comma 1 del medesimo articolo, mentre, comunque, deve essere assicurata a tutti quantomeno una struttura di accoglienza provvisoria ai sensi dell’art. 11, comma 2-bis.Tale opzione ermeneutica è resa necessaria dal contestuale richiamo all’art. 1, comma 2, che, come visto, impone di assicurare le misure di accoglienza sin dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale.L’ipotesi di una “graduatoria” per l’accesso alle strutture, del resto, si porrebbe in contrasto con il diritto UE, anche perché l’Italia ha scelto di assicurare le misure di accoglienza unicamente attraverso l’accesso negli appositi centri, nonostante la pluralità di modalità contemplate dalla direttiva 2013/33/UE, che, ad esempio, come visto, permette di fornire le condizioni materiali di accoglienza in forma di sussidi economici o buoni.5. Per le ragioni viste, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accertato il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione. Ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., il Ministero dell’Interno è condannato a disporre (o comunque a confermare) l’accoglienza del richiedente in una delle strutture di cui agli artt. 9 e 11 del d.lgs. n. 142 del 2015.6. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.7. Deve, inoltre, essere confermata l’ammissione dell’appellante al patrocinio a spese dello Stato, già disposta dalla competente Commissione con decreto n. 90/2025.8. Vista la richiesta di liquidazione presentata dall’avvocato della parte appellante, tenuto conto dell’effettivo impegno professionale e considerato altresì che l’art. 130, DPR n. 115 del 2002, in relazione al patrocinio a spese dello Stato nel processo amministrativo, dimezza i compensi spettanti ai difensori, si ritiene di dover determinare, in relazione alla natura della controversia ed all’impegno professionale richiesto, in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori di legge, la somma spettante al difensore di parte appellante, avv. Gian Luca Braschi, per il presente grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata:- accerta il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione;- condanna il Ministero dell’Interno a confermare l’inserimento del richiedente nel sistema di accoglienza, come specificato in motivazione;- condanna il Ministero dell’Interno alla rifusione, in favore dell’appellante, delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in euro 3.800 (tremilaottocento/00), oltre accessori di legge. Il pagamento di tale importo sarà eseguito da parte dell’Amministrazione soccombente a favore del pertinente capitolo del bilancio della giustizia amministrativa, ai sensi dell’art. 133 t.u. n. 115/2002, e a tal fine la presente sentenza sarà trasmessa, a cura della segreteria della Sezione, all’Amministrazione soccombente nella sede reale e presso l’Avvocatura domiciliataria.Liquida in favore dell’avvocato Gian Luca Braschi la somma complessiva di euro 3000,00 (tremila/00) per onorari, diritti e spese relativi al presente grado di giudizio, oltre I.V.A. e C.P.A. dovuti per legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte appellante.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLaura MoroniRoberto Prossomariti