urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20250329820251023174038361.xml20250329820251023174038361.docm202503298\202503298.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\456 Michele Corradino\ SentenzaMichele Corradino07/11/2025 16:26:22Luca Di Raimondo23/10/2025 17:44:1710/11/2025NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONEMichele Corradino, PresidenteNicola D'Angelo, ConsigliereLuca Di Raimondo, Consigliere, EstensoreAngelo Roberto Cerroni, ConsigliereRaffaello Scarpato, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania-Napoli, Sezione IX, 7 aprile 2025, n. 2892, non notificata e concernente la gara per “servizi presso la Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) dell’ASL Napoli 2 Nord”; sul ricorso numero di registro generale 3298 del 2025, proposto dallaNuova Luce Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Vozza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 2 Nord, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; della Innotec Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Soprano e Francesco Soprano;Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’atto di costituzione in giudizio con contestuale appello incidentale della Innotec Società Cooperativa Sociale e l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 2 Nord;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità delle attività della commissione giudicatrice della procedura aperta ex articolo 71 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 per “l’affidamento dei servizi presso la Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) dell’ASL Napoli 2 Nord, sita nel comune di Pozzuoli nel Rione Toiano (NA)” di durata triennale con opzione di proroga tecnica di nove mesi e con una base d’asta di €. 5.188.350,90, oltre IVA, da aggiudicarsi all’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di massimo settanta punti all’offerta tecnica e massimo trenta punti a quella economica.2. L’articolo 1 del Capitolato speciale d’appalto definisce la struttura presso cui dovrà essere eseguito il servizio come segue: “La RSA “Toiano”, dell’ASL NA/2 nord, è una struttura di tipo residenziale (RSA-R3 ed RSA-R2D) per l’assistenza di: - soggetti adulti con patologie croniche, parzialmente o totalmente non autosufficienti, con ridotta o completa perdita dell’autonomina ed in assenza di stabilità clinica o a rischio stabilità e soggetti affetti da demenza o disturbi cognitivi lievi/moderati con assenza di disturbi del comportamento o dell’aggressivi[tà] in ricovero temporaneo a media intensità assistenziale; - soggetti adulti con patologie neurodegenerative, disturbi cognitivi e diagnosi di demenza, anche in fase acuta, associata a disturbi del comportamento e/o dell’affettività di livello significativo non gestibili con altre modalità, che richiedono un elevato livello di tutela sanitaria, continuità assistenziale e presenza infermieristica sulle 24 ore, integrata da un livello alto di assistenza tutelare ed alberghiera”.All’interno dei requisiti tecnici di ordine speciale che gli operatori economici devono dimostrare, l’articolo 6.3. del Disciplinare di gara, rubricato “Requisiti di capacità tecnica e professionale”, prevede che l’offerente deve provare “l’esecuzione negli ultimi tre anni (2020, 2021 e 2022) di forniture di servizi analoghi (come indicato da capitolato art. 1), con l’indicazione dei servizi prestati, degli Enti destinatari, delle date e degli importi”, da comprovare attraverso la documentazione prevista.L’articolo 1 del Capitolato speciale d’appalto, cui rinvia la norma della lex specialis in esame, stabilisce che “si precisa che per servizi identici/analoghi a quello del presente appalto, si intendono: -RSA -SUAP - HOSPICE -SSP”.3. Prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, la stazione appaltante ha risposto alle domande che gli operatori economici interessati avevano formulato ed ha precisato, per quello che viene qui in rilevo, che:“I SERVIZI ANALOGHI SONO ELENCATI ALL'ART. 1 DEL CAPITOLATO DI GARA”;“Per Servizi identici/analoghi a quelli dell'appalto in questione si intendono solo: RSA, SUAP,HOSPICE, SSP”;“non rientrano in quelli ritenuti analoghi/identici” i servizi di “RISTORAZIONE, MANUTENZIONE, PULIZIA, ATTIVITA’ PARASANITARIE ED INFERMIERISTICHE, ATTIVITA’ RICREATIVE ED ALTRI SERVIZI INTEGRATI, svolti in ambito alberghiero”;“La casa alloggio non è da considerarsi servizio analogo”;“I SERVIZI ANALOGHI SONO ELENCATI ALL'ART. 1 DEL CAPITOLATO DI GARA” con riguardo all’eventuale analogia di servizi di ristorazione, manutenzione, pulizia, attività parasanitarie ed infermieristiche, attività ricreative es altri servizi integrati, svolti in ambito alberghiero; “Per Servizi identici/analoghi a quelli dell'appalto in questione si intendono solo: RSA, SUAP, HOSPICE, SSP”, escludendo quelli svolti presso una R.E.M.S.- Residenza sanitaria per l'esecuzione delle misure di sicurezza detentive;“ATTENERSI AGLI ATTI DI GARA”, in risposta al quesito “se per servizi analoghi si possono considerare validi i servizi svolti presso le strutture socio sanitari ospedalieri oltre a quelli indicati del CSA”.4. All’esito delle operazioni di gara, si sono classificati:- primo il Consorzio Italia Cooperativa Sociale, con un punteggio complessivo di 98,02 di cui 70,00 punti per l'offerta tecnica e 28,02 punti per l’offerta economica; - seconda la Innotec Società Cooperativa Sociale (di seguito anche “Innotec”), con un punteggio complessivo di 94,07 punti, di cui 65,55 punti per l'offerta tecnica e 28.52 punti per l’offerta economica; - terza la Nuova Luce Società Cooperativa Sociale (di seguito anche “NL”), con un punteggio complessivo di 93,24 punti, di cui 65,55 punti per l'offerta tecnica e 27.69 punti per l’offerta economica.A seguito della propria esclusione a causa della mancata dimostrazione del requisito di ordine speciale di cui all’articolo 6.3 del disciplinare concernente i servizi analoghi prestati nel triennio precedente la gara, il primo classificato ha proposto ricorso al Tar Campania-Napoli, che lo ha respinto con sentenza 21 ottobre 2024, n. 5554, non impugnata.La gara è stata, dunque, aggiudicata alla seconda classificata Innotec con provvedimento impugnato dinanzi al Tar Campania-Napoli dalla Nuova Luce Società Cooperativa Sociale (di seguito anche “NL”), unitamente ai verbali e agli atti connessi, sostanzialmente sulla base di due gruppi di censure: l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa, non avendo dimostrato i servizi analoghi svolti e avendo omesso di produrre il proprio certificato di iscrizione alla white list, presentato solo in relazione alla subappaltatrice del servizio di ristorazione. 5. Il Tar Campania - Napoli, Sezione IX, ha respinto il ricorso con sentenza 7 aprile 2025, n. 2982, impugnata in questa sede dalla NL con gravame notificato e depositato il 23 aprile 2025 e affidato a dodici motivi di censura, con i quali, riproponendo anche in chiave critica della sentenza impugnata le eccezioni e le difese articolate dinanzi al Tar, l’appellante lamenta:“PRIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO. DIFETTO DI GIURISDIZIONE IN RELAZIONE AL PRIMO MOTIVO DI RICORSO.”: respingendo i primi quattro motivi di ricorso, il Tar avrebbe erroneamente omesso di considerare che l’aggiudicataria era sprovvista del requisito concernente lo svolgimento di servizi analoghi nel triennio precedente la gara, non potendosi assimilare a quanto richiesto dalla lex specialis le attività svolte dalla Innotec presso strutture non ascrivibili a quelle indicate nelle regole capitolari;“SECONDO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 100 DEL D. LGS. 36/2023 ED AL PRIMO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: con tale mezzo, l’appellante lamenta che il Tribunale territoriale avrebbe omesso di considerare che i soli servizi che consentivano la partecipazione erano quelli indicati dall’articolo 1 del Capitolato (“RSA – SUAP – HOSPICE – SSP”), siccome ricognitivi del concetto di identità (in un caso) e di analogia (negli altri tre casi), per come anche ribadito dalla stazione appaltante in occasione delle risposte fornite agli operatori economici prima della presentazione delle offerte, non potendosi considerare analoghi i servizi svolti dalla Innotec presso la Residenza Sociale Assistenziale - RSSA Angela Maria Sgobba nel periodo marzo 2020 - giugno 2023, la Residenza Sociale Assistenziale - RSSA Don Giovanni Silvestri nel periodo luglio 2022 fino a metà 2025 e presso la ASP Opera Pia di Venere;“TERZO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 100 DEL D. LGS. 36/2023 ED AL SECONDO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: indipendentemente dalla natura tassativa dei servizi analoghi di cui all’articolo 1 del Capitolato, erroneamente il Tribunale territoriale avrebbe considerato dimostrato il requisito di gara con riferimento alle strutture presso cui aveva operato l’aggiudicataria, nessuna delle quali, per la propria natura, poteva prevedere l’erogazione di prestazioni sanitarie in favore di pazienti non autosufficienti gravi;“QUARTO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 100 DEL D. LGS. 36/2023 ED AL SECONDO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: da un ulteriore angolo prospettico, la sentenza sarebbe errata poiché, in applicazione della cosiddetta teoria dell’ignoto procedimentale, l’attività infermieristica non risulta essere stata dimostrata in corso di giudizio da nessuna delle parti appellate, non essendo stati dimostrati né l’effettivo svolgimento di prestazioni calabili in quelle oggetto di commessa né, di conseguenza, l’effettiva analogia del servizio speso ai fini qualificatori;“QUINTO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO. DIFETTO DI GIURISDIZIONE IN RELAZIONE AL SECONDO MOTIVO DI RICORSO.”: il motivo tende a dimostrare che il primo giudice avrebbe erroneamente considerato analogo il servizio reso presso la RSSA Sgobba a seguito dei chiarimenti forniti da quella struttura a seguito dell’ordinanza istruttoria 17 febbraio 2025, n. 1288, con la quale il Tar aveva chiesto in via interlocutoria che fossero forniti elementi “circa la continuità del servizio infermieristico prestato dalla controinteressata presso l’A.S.P. “Sgobba”, con particolare riferimento alla quantità di ore di servizio svolte nell’arco di una giornata, nonché alla quantità di giornate di servizio garantite nell’arco della settimana, del mese e dell’anno”;“SESTO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 100 DEL D. LGS. 36/2023 ED AL TERZO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: secondo NL, la sentenza sarebbe da riformare anche perché il primo giudice ha ritenuto inammissibile per carenza di interesse il terzo motivo di ricorso, con il quale la società aveva dedotto che nessuna delle tre strutture indicate dall’aggiudicataria abbracciasse (anche) il perimetro temporale triennale di qualificazione richiesto dal disciplinare;“SETTIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 100 DEL D. LGS. 36/2023 ED AL QUARTO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: secondo l’appellante, la decisione impugnata sarebbe erronea anche perché il primo giudice non si è avveduto dell’estrema superficialità con la quale l’ASL aveva condotto il subprocedimento di verifica dei requisiti dell’aggiudicataria, non avendo la stazione appaltante verificato che dalle stesse attestazioni trasmesse dalle strutture indicate dalla Innotec, con particolare riguardo a quella dell’ASP Sgobba, emergesse con evidenza l’assenza del requisito di capacità tecnico-professionale richiesto dall’articolo 6.3 del Disciplinare;“OTTAVO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 98 DEL D. LGS. 36/2023 ED AL QUINTO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: con tale mezzo, l’appellante lamenta che erroneamente il Tar avrebbe respinto il quinto motivo di ricorso, con il quale è stata denunciata la portata fuorviante e decettiva della dichiarazione di sussistenza del requisito di capacità tecnico-professionale di cui all’articolo 6.3 del Disciplinare;“NONO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 94 D. LGS. 36/2023 E DELL’ART. 1, C. 53, L. N. 190/2012 ED AL SESTO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: l’appellante ripropone le doglianze dedotte con il sesto motivo di ricorso in prime cure, con cui ha lamentato la mancata esclusione dell’aggiudicataria anche per il difetto del requisito di partecipazione relativo all’iscrizione alla white list ai sensi dell’articolo 1, comma 52 e 53, lett. i-ter) e i-quater), della legge 6 novembre 2012, n. 190, in riferimento ai servizi di ristorazione previsti dalla lex specialis svolti in subappalto, atteso che il requisito dovrebbe essere posseduto anche e comunque dall’impresa aggiudicataria;“DECIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 94 D. LGS. 36/2023, DELL’ART. 1, C. 53, L. N. 190/20123 E DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90 ED AL SETTIMO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: NL ritiene che la sentenza meriti riforma anche nella parte in cui ha omesso di considerare che l’offerta della controinteressata doveva essere esclusa, dal momento che si traduceva nella promessa di un impegno che, tuttavia, poteva garantire solo il terzo subappaltatore;“UNDICESIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 94 D. LGS. 36/2023, DELL’ART. 1, C. 53, L. N. 190/20123 E DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90 ED AL SETTIMO MOTIVO DI RICORSO DELL’APPELLANTE.”: nella stessa prospettiva, secondo l’appellante, il Tar avrebbe omesso di considerare che la Commissione giudicatrice ha erroneamente attribuito il punteggio tecnico alla Innotec per il sub-criterio relativo alla ristorazione, così che, in accoglimento del relativo motivo di impugnazione, la controinteressata avrebbe visto ridursi il punteggio attribuito in una misura tale da non farle superare la prova di resistenza;“DODICESIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 26 DEL CPA.”: con l’ultimo mezzo, l’appellante lamenta l’erronea liquidazione delle spese, che avrebbero dovuto essere compensate in ragione della parziale e reciproca soccombenza, avendo il Tar accolto la domanda della ricorrente ex articolo 116 c.p.a., disponendo l’accesso agli atti di gara, originariamente negato all’interessata.La NL ripropone in questa sede ai sensi dell’articolo 101, comma 2, del codice di rito i motivi ritenuti assorbiti dal primo giudice concernenti la mancata analogia con i servizi eseguiti dalla controinteressata presso le Residenze Socio Sanitarie Assistenziali - R.S.S.A. Don Giovanni Silvestri e la ASP Opera Pia di Venere, non ascrivibili a quelle strutture indicate a questi fini nelle regole di gara.6. Con decreto monocratico 24 aprile 2025, n. 1514, è stata respinta la richiesta di sospensione in via interinale degli effetti della sentenza impugnata, “Considerato che, in punto di fumus boni iuris, l’appello merita approfondimento collegiale, in particolare sulla differenza tra RSA e RSAA e sulla configurabilità o meno del servizio prestato presso una RSAA da parte dell’aggiudicataria come servizio analogo a quello oggetto del bando (servizio presso una RSA), anche alla luce della lex di gara che non menziona, tra i servizi analoghi, quelli presso RSAA (art. 6.3 del disciplinare e art. 1 del capitolato, a tenore del quale “Si precisa che per servizi identici/analoghi a quello del presente appalto si intendono: - RSA; -SUAP; -HOSPICE; -SSP prestati in regime di continuità assistenziale h.24”; dovendosi verificare, a fronte del dato testuale della lex di gara, se la prestazione di un servizio di RSAA da parte dell’aggiudicataria “con servizio di assistenza tutelare e servizio di assistenza infermieristica (…) garantiti in via continuativa nell’arco dell’intera giornata per 365 giorni all’anno, in turni antimeridiani, pomeridiani e notturni” sia identificabile con il “regime di continuità assistenziale h.24” richiesto dalla legge di gara, avuto riguardo alla intrinseca differenza tra i pazienti di una RSA e i pazienti di una RSAA.Considerato tuttavia che, in punto di periculum in mora, non si ravvisa alcun pregiudizio grave e irreparabile nelle more della decisione cautelare collegiale, avuto riguardo alla natura del servizio e alla circostanza che per la tipologia di oggetto dell’appalto, in caso di esito vittorioso del giudizio, la ricorrente avrebbe titolo a subentrare nell’appalto per l’intera durata originaria dello stesso, come da consolidata giurisprudenza di questo Consesso.”7. La Innotec resiste all’appello con atto di costituzione e memoria depositate il 24 aprile 2025.8. La medesima società aggiudicataria ha proposto appello incidentale notificato e depositato il 2 maggio 2025, con il quale lamenta:“I. ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA – ERROR IN IUDICANDO – CARENZA DI MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE DELL’ART. 83 DEL D.LGS. N. 50/2016.”: la sentenza impugnata in via incidentale sarebbe da riformare perché il primo giudice ha errato nell’accogliere il secondo motivo di ricorso principale, stabilendo che “i servizi prestati presso le strutture “Don Giovanni Silvestri” e “Opera pia Di Venere” (rispettivamente da luglio e da maggio 2022 fino al momento della presentazione della domanda) non sono sufficienti a coprire il triennio (2020-2021-2022) richiesto dall’art. 6.3”, laddove la dimostrazione del possesso del requisito in esame doveva considerarsi assolta con riferimento al momento dell’acquisto del 28 luglio 2022 da parte di Innotec del ramo di azienda dalla Medihospes Cooperativa Sociale, aggiudicataria dei servizi analoghi svolti presso la RSSA Opera Pia di Venere sin dal 2018, ben potendo l’errore materiale commesso dall’operatore economico (era stata indicata la decorrenza dal 2022 e non dal 2018) essere eventualmente appurato in sede di soccorso istruttorio.9. L’ASL Napoli 2 Nord si è costituita in giudizio con atto depositato il 2 maggio 2025 ed ha prodotto memoria difensiva il giorno successivo.10. Con ordinanza cautelare 9 maggio 2025, n. 1697, la Sezione ha ritenuto che “gli interessi di parte appellante possano trovare adeguata tutela con la fissazione dell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025”, dovendosi in quella sede approfondire l’esame dei motivi di appello, “con particolare riguardo alla dichiarata equivalenza dei servizi eseguiti dall’aggiudicataria presso una RSA anziché presso una RSAA e alle modalità con cui è stata dichiarata conforme alla lex specialis l’offerta dell’aggiudicataria che intende eseguire in subappalto il servizio di ristorazione”.11. Hanno depositato memoria ex articolo 73 c.p.a. la NL il 6 ottobre 2025 e la ASL e la Innotec il 7 ottobre 2025.12. Tutte le parti hanno prodotto memoria di replica in data 10 e 11 ottobre 2025 e all’udienza del 23 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.13. Per ragioni di tassonomia processuale, ritiene il Collegio che si debba esaminare per primo l’appello principale e solo in caso di sua fondatezza quello incidentale, il quale non assume valenza paralizzante del primo e con cui la Innotec lamenta l’erronea valutazione del requisito referenziale presso la RSSA Opera Pia di Venere, che dovrebbe essere valutato dal 2018 e non dalla data di acquisto del relativo ramo d’azienda perfezionatosi il 29 luglio 2022, considerato che la giurisprudenza ha stabilito che “l’ordo questionum impone oggi di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali” (per tutte, Consiglio di Stato, Sezione IV, 15 settembre 2025, n. 7323).14. L’appello principale è fondato e va accolto secondo le considerazioni che seguono.15. Prima di entrare nel merito dell’esame dei singoli mezzi di gravame, mette conto individuare l’esatta portata delle regole capitolari concernenti il requisito che gli offerenti dovevano dimostrare in relazione all’esperienza maturata in servizi identici o analoghi a quello per cui è causa.16. La lex specialis è chiara sul punto.Come già osservato, la RSA Toiano, presso cui deve essere eseguito il servizio è una struttura di tipo residenziale (RSA-R3 ed RSA-R2D) e si occupa in particolare dell’assistenza a soggetti adulti e anziani con specifiche patologie croniche, con gravi problemi di autosufficienza, affetti da demenza o disturbi cognitivi lievi o moderati o da patologie neurodegenerative, disturbi cognitivi e diagnosi di demenza, anche in fase acuta, associata a disturbi del comportamento e/o dell’affettività di livello significativo non gestibili con altre modalità, che richiedono un elevato livello di tutela sanitaria, continuità assistenziale e presenza infermieristica sulle 24 ore, integrata da un livello alto di assistenza tutelare ed alberghiera.Per far fronte all’esigenza di poter occuparsi adeguatamente dei propri ospiti con assistenza e cure idonee, la stazione appaltante ha deciso di selezionare i candidati indicando specifici requisiti tecnici di ordine speciale che gli operatori economici devono dimostrare.L’articolo 6.3. del Disciplinare di gara, rubricato “Requisiti di capacità tecnica e professionale”, prevede che l’offerente deve provare “l’esecuzione negli ultimi tre anni (2020, 2021 e 2022) di forniture di servizi analoghi (come indicato da capitolato art. 1), con l’indicazione dei servizi prestati, degli Enti destinatari, delle date e degli importi”, e l’articolo 1 del Capitolato speciale d’appalto precisa che “per servizi identici/analoghi a quello del presente appalto, si intendono: -RSA -SUAP - HOSPICE -SSP”.Tenendo conto che “attraverso il requisito di capacità tecnica – professionale, la stazione appaltante mira ad accertare non già la solidità economica dell’impresa, ma la sua idoneità tecnica ed organizzativa ai fini dell’esecuzione dell’appalto, la quale può essere desunta da precedenti esperienze che consentono di fare affidamento sulla capacità dell’imprenditore di svolgere la prestazione richiesta” (Consiglio di Stato, Sezione V, 11 settembre 2025, n. 7281), la già chiara indicazione del requisito esperienziale richiesto nelle regole di gara è stata ribadita in più occasioni dalla stessa Asl in sede di risposte fornite alle imprese che chiedevano chiarimenti sui servizi che dovevano intendersi identici o analoghi per partecipare alla procedura di evidenza pubblica. In altre parole, la stazione appaltante si è autovincolata all’applicazione di precise regole per poter selezionare la migliore offerta, individuando così il punto di equilibrio tra il principio del favor partecipatonis e quello della par condicio, così da evitare che l’applicazione del primo possa compromettere o obliterare il secondo.La giurisprudenza ha stabilito che l’Amministrazione, al di fuori del perimetro delle disposizioni di legge, è libera di introdurre criteri anche diversi e più selettivi rispetto a quelli previsti in via generale, pur essendo vincolata all’applicazione del principio di favor partecipationis, che tutela la libera concorrenza alle procedure di evidenza pubblica e impedisce alle stazioni appaltanti l’adozione di regole che restringono la possibilità per gli operatori economici di presentare offerta idonea (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n. 10932), ben potendo utilizzare regole di gara che, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità in materia (Consiglio di Stato, Sezione V, 20 luglio 2023, n. 7111), garantiscano il perseguimento dell’obiettivo di fornire apparecchiature (o servizi) nel rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non estraneità rispetto all'oggetto di gara (sui limiti all’inserimento di requisiti tecnico-professionali dell’impresa, cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, 12 luglio 2023, n. 6826; Sezione V, 8 agosto 2023, n.7649).E tuttavia, una volta individuate le disposizioni che disciplinano la procedura, la stazione appaltante deve attenersi alle regole che essa stessa si è data, secondo il principio dell’autovincolo, atteso che risulta “in effetti da tempo pacifica in giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, A.P., 5 settembre 2005, n. 6; Cass., SS.UU., 12 maggio 2008, n. 11656) l'applicazione anche ai soggetti pubblici - sia nell'ambito di trattative negoziali condotte senza procedura di evidenza pubblica, sia nell'ambito di vere e proprie procedure di gara - dell'obbligo di improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza sancito nell'art. 1337 c.c..” (per tutte, Consiglio di Stato, Sezione II 20 novembre 2020, n. 7237; sul punto, cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 25 luglio 2023, n. 7293).17. Nella prospettiva delineata dalla giurisprudenza, ritiene il Collegio che nella fattispecie in esame non sussistessero dubbi che il requisito da dimostrare consistesse nella prova di aver eseguito nel triennio precedente la gara servizi identici presso RSA o analoghi presso Suap, Hospice o SSP, proprio in considerazione della natura e delle caratteristiche degli ospiti della struttura, ai quali deve essere garantita la miglior assistenza possibile, tenuto conto delle loro patologie e difficoltà.Le regole della lex specialis in questione, neppure impugnate in via incidentale dalla controinteressata nell’interpretazione che invoca l’appellante, risultano, da un lato, ragionevoli e condivisibili proprio tenendo conto del perseguimento del superiore interesse pubblico all’erogazione corretta e completa del servizio di assistenza che la stessa ASL si prefigge di raggiungere e, dall’altro, confermate dalla stessa stazione appaltante in occasione dei numerosi chiarimenti dati prima della scadenza per la presentazione delle offerte, che non modificano ma integrano la disciplina di gara e non sono, perciò, da ritenersi in alcun modo inammissibili.18. In questo quadro di riferimento, risultano fondati i primi tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente per ragioni di economia processuale.Fermo restando in linea teorica che la giurisprudenza ha ammesso che “è legittima una clausola di un bando di gara relativo ad un appalto di servizi che richieda alle imprese servizi uguali, piuttosto che analoghi; in materia è ampia la discrezionalità della quale godono le stazioni appaltanti nell'individuazione dei requisiti speciali di partecipazione purché (art. 83, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016) attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto, tenendo presente l'interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi” (Consiglio di Stato, Sezione V, 30 settembre 2025, n. 7627), l’offerente deve conformarsi al principio dell’autoresponsabilità (Consiglio di Stato, Sezione V, 12 febbraio 2024, n. 1372) non essendo consentito “il soccorso istruttorio attivato non tanto per integrare e chiarire la documentazione prodotta a comprova della dichiarazione, ma per rettificare il contenuto della dichiarazione medesima nella sua integralità” (Consiglio di Staro, Sezione V, 22 febbraio 2021, n. 1540).Vero è che la giurisprudenza ha distinto tra servizi identici e analoghi, precisando che i secondi non devono corrispondere totalmente a quello oggetto di gara, potendo avvicinarsi ad esso, nel senso, cioè, che “la corretta interpretazione del bando da parte dell’Amministrazione è confermata dall’orientamento giurisprudenziale formatosi in materia che ha avuto modo di chiarire come il concetto di “servizi analoghi” vada inteso non come identità ma come mera similitudine tra le prestazioni richieste:- «Per “servizi “analoghi” non si intende servizi “identici”, essendo necessario ricercare elementi di similitudine tra i servizi presi in considerazione, che possono scaturire solo dal confronto tra le prestazioni oggetto dell'appalto da affidare e le prestazioni oggetto dei servizi indicati dai concorrenti» (Cons. Stato, sez. IV, 11 maggio 2020, n. 2953)” (Consiglio di Stato, Sezione IV, 14 luglio 2025, n. 6140).Nel caso in esame, tuttavia, non residua alcun dubbio che la stazione appaltante avesse richiesto la prova di aver svolto servizi identici o, quantomeno, analoghi a quello oggetto di gara.18. Da questo punto di vista, il mancato rispetto da parte di Innotec alla lex specialis rileva da un duplice angolo prospettico, formale il primo e sostanziale il secondo.18.1. Procedendo con ordine, nessuno dei servizi indicati dall’aggiudicataria rientra tra quelli previsti (RSA, Suap, Hospice, SSP), considerando che:i) è incontestato tra le parti che l’ASP Sgobba (presso cui la controinteressata ha svolto servizio dal marzo 2020 al giugno 2023) solo dal 2022, per come emerge dalla delibera del suo C.d.A. n. 6/2023, è divenuta una RSAA, essendo stata fin dal 2014 una Casa di riposo, che, ai sensi dell’articolo 65 del regolamento della Regione Puglia 22 gennaio 2007, n. 12, deve avere le seguenti caratteristiche “la casa di riposo è struttura sociale residenziale a prevalente accoglienza alberghiera destinata a ospitare, temporaneamente o permanentemente, anziani autosufficienti che per loro scelta preferiscono avere servizi collettivi anziché gestire in maniera autonoma la propria vita o che hanno dei limitati condizionamenti di natura economica o sociale nel condurre una vita autonoma, ovvero privi di altro supporto familiare”, fermo restando che le prestazioni sanitarie sono “assicurate mediante le strutture delle AA.SS.LL. e possono essere affidate ad un Medico convenzionato con il SSR limitatamente agli aspetti igienico sanitari della Casa di Riposo”, “l’assistenza medica in favore degli ospiti è assicurata dai medici di medicina generale” e “deve essere garantita nell’arco dell’intera giornata la somministrazione di eventuali terapie prescritte, tramite figura professionale infermieristica”;ii) è stato provato documentalmente (cfr. Capitolato speciale d’appalto relativo alla commessa eseguita presso la ASP Sgobba), che la RSSA in questione eroga servizi in favore di persone con deficit funzionali ma autosufficienti, a condizione che gli utenti non necessitino di prestazioni sanitarie continue e complesse;iii) la struttura Don Giovanni Silvestri è una Residenza sociosanitaria assistenziale per anziani – RSSA, disciplinata dall’articolo 66 del medesimo Regolamento regionale, ai sensi del quale “eroga prevalentemente servizi socioassistenziali a persone anziane, in età superiore ai 64 anni, con gravi deficit psico-fisici, nonché persone affette da demenze senili, che non necessitano di prestazioni sanitarie complesse, ma che richiedono un alto grado di assistenza alla persona con interventi di tipo assistenziale e socio-riabilitativo a elevata integrazione socio-sanitaria, che non sono in grado di condurre una vita autonoma e le cui patologie, non in fase acuta, non possono far prevedere che limitati livelli di recuperabilità dell’autonomia e non possono essere assistite a domicilio”, non potendo tale struttura “ospitare ospiti con età inferiore a 64, ancorché diversamente abili gravi, fatta eccezione per persone affette da demenze senili, morbo di alzheimer e demenze correlate, anche se non hanno raggiunto l’età dei 64”;iv) anche l’Opera Pia di Venere è una RSSA, per la quale si applicano le regole suindicate, anche volendo condividere l’assunto dell’appellante incidentale, secondo cui il possesso del requisito andava correttamente calcolato a far data dal 2018, data in cui la cedente del ramo d’azienda all’aggiudicataria aveva iniziato ad operare in quella veste;v) la RSA di Toiano, presso cui deve essere eseguito il servizio per cui è causa, è una RSA di mantenimento per pazienti affetti da Alzheimer e Demenze (R2D) e per anziani non autosufficienti (R3).La RSA è regolata dall’articolo 67 dello stesso Regolamento regionale, a mente del quale “la residenza sociale assistenziale, eroga prevalentemente servizi socioassistenziali a persone anziane, in età superiore ai 64 anni, con gravi deficit psico-fisici, che non necessitano di prestazioni sanitarie complesse, ma che richiedono un alto grado di assistenza alla persona con interventi di tipo assistenziale, che non sono in grado di condurre una vita autonoma e le cui patologie, non in fase acuta, non possono far prevedere che limitati livelli di recuperabilità dell’autonomia e non possono essere assistite a domicilio.”Quanto ai requisiti organizzativi, ai sensi del regolamento della Regione Puglia 14 gennaio 2005, n. 3, “deve essere garantita almeno la seguente dotazione di personale:(a) Coordinatore sanitario: un medico specialista, preferibilmente nelle discipline di geriatria o medicina fisica e riabilitazione, che assicuri la presenza giornaliera per almeno quattro ore, con responsabilità dellassistenza sanitaria e delle condizioni psicofisiche degli ospiti;(b) personale medico: per ogni modulo devono essere garantite non meno di quattro ore settimanali di assistenza specialistica;(c) infermieri professionali: una unità ogni trenta posti residenza con presenza continuativa nell’arco delle 24 h;d) terapisti della riabilitazione in numero variabile, in relazione al livello assistenziale della RSA o del nucleo;(e) operatori di assistenza: una unità ogni 20 posti residenza con presenza continuativa nell’arco delle 24 h per moduli a media intensità assistenziale; una unità ogni 30 posti residenza con presenza continuativa nell’arco delle 24 h per moduli a bassa intensità assistenziale;(f) figure professionali a convenzione con riferimento a particolari esigenze assistenziali.Nelle RSA devono essere assicurate, altresì, prestazioni da parte di psicologi ed assistenti sociali per un numero di ore settimanali correlato alle esigenze degli ospiti e al livello assistenziale della RSA.”L’articolo 1 del Capitolato recante i requisiti soggettivi di partecipazione ascrive la struttura per cui è causa alla Residenza Sociale Assistenziale, stabilendo che “la RSA “Toiano”, dell’ASL NA/2 nord, è una struttura di tipo residenziale (RSA-R3 ed RSA-R2D) per l’assistenza di: - soggetti adulti con patologie croniche, parzialmente o totalmente non autosufficienti, con ridotta o completa perdita dell’autonomina ed in assenza di stabilità clinica o a rischio stabilità e soggetti affetti da demenza o disturbi cognitivi lievi/moderati con assenza di disturbi del comportamento o dell’aggressivi[tà] in ricovero temporaneo a media intensità assistenziale; - soggetti adulti con patologie neurodegenerative, disturbi cognitivi e diagnosi di demenza, anche in fase acuta, associata a disturbi del comportamento e/o dell’affettività di livello significativo non gestibili con altre modalità, che richiedono un elevato livello di tutela sanitaria, continuità assistenziale e presenza infermieristica sulle 24 ore, integrata da un livello alto di assistenza tutelare ed alberghiera”.18.2. Da una concorrente angolazione - e in disparte il rilievo attribuito dal primo giudice al chiarimento della ASP Sgobba, secondo cui l’aggiudicataria ha eseguito correttamente l’appalto presso tale struttura - va rilevato che il servizio infermieristico svolto dalla Innotec in quel contesto, per come emerge dall’offerta di Innitec, si limitava alla copertura di sole venti ore settimanali dal lunedì al venerdì nella fascia oraria 8-14, diversamente da quanto richiesto dalla ASL Napoli 2 Nord, che richiede la presenza di personale qualificato nell’intera giornata.A ciò si aggiungano due ulteriori dati.Le prestazioni infermieristiche non sono state quotate a parte dalla Innotec nella commessa della ASP Sgobba, ma sembrano rientrare nei servizi di assistenza sociale per anziani, con un corrispettivo di € 145.267,00, a fronte della somma di € 197.986,43 indicata per i servizi generali di pulizia, cucina e portierato e della somma di € 1.020,00 per oneri della sicurezza, non soggetti a ribasso.Da un ulteriore profilo, risulta dal Capitolato speciale d’appalto predisposto dalla ASP Sgobba che in quella struttura sono ospitati in prevalenza anziani autosufficienti, a differenza di quanto richiesto nell’appalto su cui si controverte.19. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, i primi tre motivi di appello vanno accolti, rimanendo assorbito l’esame delle ulteriori censure proposte in questa sede dalla NL anche ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a..20. Si può ora passare all’esame dell’appello incidentale, con il quale la controinteressata lamenta l’erroneità della sentenza impugnata, che non ha valorizzato il possesso del requisito soggettivo relativo a servizi identici o analoghi in capo all’aggiudicataria, ben potendo la Innotec giovarsi del requisito maturato dalla società che nel 2022 le aveva ceduto il ramo d’azienda e che aveva eseguito un servizio presso la RSSA Opera Pia di Venere fin dal 2018.Se, da un lato, va considerato che, in base al principio ubi commoda ibi incommoda di cui agli articoli artt. 2558- 2562 c.c. (Consiglio di Stato, Sezione IV, 18 luglio 2025, n. 6364), le referenze esperienziali della candidata alla gara debbano sommarsi a quelle maturate dalla sua dante causa nel periodo precedente la cessione del ramo d’azienda, come in questo caso, anche attraverso l’istituto del soccorso istruttorio, va, tuttavia, rilevato che il servizio svolto presso una RSSA dal 2018 non può considerarsi, come fin qui osservato per le altre strutture analoghe, tra quelli indicati dalla stazione appaltante (e ribaditi in sede di chiarimenti) ai fini partecipativi, proprio per la differenza ontologica tra la RSA e la RSSA.21. L’appello incidentale va respinto.22. In base a tutte le conclusioni che precedono, in conclusione, va accolto l’appello principale nei sensi indicati, con assorbimento dell’esame dei motivi ulteriori, e, in riforma delle sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e annullati gli atti in quella sede impugnati, compresa l’aggiudicazione in favore della controinteressata, e va dichiarata l’inefficacia del contratto di appalto nelle more stipulato il 2 maggio 2025 tra la ASL Napoli 2 Nord e la controinteressata e ordinato il subentro dell’appellante nell’aggiudicazione ai sensi dell’articolo 124 c.p.a. con decorrenza dal 2 maggio 2025.21. Le spese del doppio grado, tuttavia, possono essere compensate. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:1) accoglie nei sensi indicati l’appello principale e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con esso impugnati;2) respinge l’appello incidentale;3) dichiara inefficace il contratto stipulato tra l’Asl Napoli 2 Nord e la Innotec il 2 maggio 2025 e dispone il subentro dell’appellante Nuova Luce a far data dal 2 maggio 2025;4) compensa le spese del doppio grado.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLuca Di Raimondo