urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20250271020251010234307919.xml20250271020251010234307919.docm202502710\202502710.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\844 Diego Sabatino\ Sentenza00:00:00Marina Perrelli31/10/2025 22:05:1520/11/2025NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEDiego Sabatino, PresidenteValerio Perotti, ConsigliereStefano Fantini, ConsigliereMarina Perrelli, Consigliere, EstensoreGianluca Rovelli, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione quarta) n. 1463, pubblicata il 21 febbraio 2025. sul ricorso numero di registro generale 2710 del 2025, proposto dalla società Gioma Facility Management a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 94495818EC, rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Speziale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Provveditorato interregionale Opere Pubbliche Campania, Molise, Puglia e Basilicata, sede di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; la società Issitalia A. Barbato a r.l., in proprio e quale mandataria in RTI con Meranese Servizi s.p.a., nonché la Meranese Servizi s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Nicola Creuso, Stefania Lago, Nicola De Zan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Provveditorato interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata, sede di Napoli e delle società Issitalia A. Barbato a r.l. e Meranese Servizi S.p.A.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il consigliere Marina Perrelli e viste le conclusioni come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento che ha disposto, all’esito della verifica della congruità dei costi della manodopera, la sua esclusione dalla gara d’appalto per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione degli ambienti presso i locali e le sedi esterne della Fondazione Teatro di San Carlo di Napoli e ha aggiudicato la procedura alla controinteressata A.T.I. Issitalia A. Barbato s.r.l./Meranese Servizi S.p.A..1.2. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata:1) per travisamento dei fatti poiché il giudice di primo grado avrebbe frainteso le conclusioni presentate volte espressamente ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto in proprio favore e, pertanto, in conformità al combinato disposto degli artt. 122 e 124, comma 1, c.p.a. implicanti la richiesta di subentro;2) per violazione dell’art. 112 c.p.c., per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.Ad avviso dell’appellante il giudice di primo grado sarebbe giunto a confermare la legittimità del giudizio di non congruità della sua offerta in base ad un profilo che non avrebbe formato oggetto di contestazione da parte della S.A.: in particolare il T.a.r. avrebbe erroneamente affermato l’esistenza nel bando dell’obbligo di applicare il CCNL Multiservizi e conseguentemente avrebbe, altrettanto erroneamente, ritenuto violato tale obbligo senza valutare, invece, i profili del tutto eccentrici rispetto al CCNL posti a fondamento del provvedimento impugnato. E, infatti, l’appellante aveva dichiarato sia nell’offerta tecnica che nelle successive giustificazioni la scelta di applicare il CCNL ANPIT-CISAL Servizi Ausiliari, scelta non contestata dalla Commissione che avrebbe, invece, ritenuto illegittima la regolazione di aspetti pratici dell’esecuzione del servizio, tra cui in particolare la riduzione delle ore lavorate dal singolo dipendente rispetto a quelle garantite dal gestore uscente. Di qui il vizio di ultrapetizione in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado che, peraltro, non avrebbe neanche potuto considerare la mancanza di coerenza dell’offerta eccepita dalla difesa erariale solo in sede giudiziale, trattandosi evidentemente di motivazione postuma e come tale inammissibile. Né, infine, vi sarebbe dubbio sull’applicabilità del CCNL ANPIT-CISAL Servizi Ausiliari ai lavoratori impiegati nell’appalto oggetto di causa, come affermato da questo stesso Consiglio di Stato nella sentenza n. 6770 del 2024;3) per errata motivazione circa i profili di non congruità dell’offerta dell’appellante.La Commissione ha contestato all’appellante di aver modificato nella propria relazione giustificativa il monte ore indicato nell’offerta tecnica iniziale, di aver indicato un costo orario del lavoro inferiore rispetto alle tabelle ministeriali, di non aver incluso nei costi della manodopera quelli necessari a garantire le migliorie proposte e di aver violato la clausola sociale prevista dall’art. 22 del disciplinare.L’appellante deduce che il dato numerico di 50.954,00 ore per l’espletamento del servizio di pulizia, riportato nelle proprie giustificazioni, è identico a quello indicato nell’offerta con l’unica differenza di averlo espresso nel primo caso in termini triennali, mentre nel secondo caso in termini annuali, come emergerebbe dalla semplice moltiplicazione di 16.984,67 ore per il triennio (50.954,00). Peraltro il dato di 30.050,05 ore è il monte ore annuale offerto in relazione al quale sono state giustificate le ore effettivamente lavorate che rientrano nei costi diretti, detraendo le ore per il coordinamento e per le figure trasversali – vale a dire le risorse di struttura che rappresentano un costo per l’azienda a prescindere dall’aggiudicazione della gara - che, in quanto afferenti ai costi indiretti, non costituirebbero oggetto di giustificazione. Avrebbe, pertanto, errato il giudice di primo grado nel ritenere che andassero giustificati anche i costi indiretti, così come nel ravvisare la riduzione di oltre 23.000 ore rispetto al monte ore minimo di 65.000, in mancanza nella lex di gara dell’indicazione di un monte ore minimo che gli operatori economici avrebbero dovuto garantire e in presenza di un totale di ore svolte nel triennio pari a 90.150,15, notevolmente superiore alla citata soglia non vincolante di 65.000 ore. Quanto al costo orario del lavoro il giudice di primo grado sarebbe incorso nel vizio di ultrapetizione ritenendo legittima la valutazione della Commissione in ragione del diverso CCNL applicato, sebbene non fosse stata sollevata alcuna obiezione sul punto, essendo stata contestata l’indicazione di un costo della manodopera complessivamente inferiore rispetto a quello presuntivamente indicato dalla S.A. per mancato conteggio degli scatti di anzianità dei dipendenti da riassorbire in applicazione della clausola sociale. Il giudice di primo grado avrebbe poi del tutto pretermesso la censura relativa al corretto conteggio del costo conseguente alle migliorie offerte che la Commissione avrebbe del tutto ignorato, nonostante l’appellante avesse indicato le ore necessarie all’espletamento di ciascuna miglioria offerta per un totale di 2.270,67 ore/anno. Ad avviso dell’appellante, infine, l’accettazione o meno della clausola sociale costituirebbe un aspetto diverso dalla congruità del costo della manodopera indicato in sede di offerta e, pertanto, mancando nella lex di gara la previsione dell’obbligo di allegare il piano di assorbimento, la S.A. avrebbe dovuto chiederle se e come intendesse dare attuazione alla clausola sociale, pena la violazione delle garanzie procedimentali. Né, infine, l’art. 4 CCNL Multiservizi imporrebbe un obbligo generalizzato di riassorbimento di tutti i dipendenti impiegati nell’appalto garantendo agli stessi il medesimo numero di ore contrattuali, ma solo l’assunzione degli addetti esistenti in organico, ferma restando la scelta del concorrente sulle concrete modalità di attuazione della clausola sociale, incluso l’inquadramento da attribuire al lavoratore. Di qui l’erroneità della sentenza per difetto di istruttoria poiché non terrebbe conto che la documentazione allegata agli atti di gara consisterebbe nell’elenco degli impiegati dal gestore uscente senza l’indicazione dell’anzianità maturata nel corso del precedente appalto con conseguente impossibilità di prevedere se e quali dipendenti avrebbero avuto diritto di ottenere gli scatti di anzianità;4) per omessa pronuncia sul motivo relativo all’illegittimità della valutazione di congruità dell’offerta della controinteressata.2. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Provveditorato interregionale per le opere pubbliche per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata si sono costituiti in giudizio ed hanno concluso per il rigetto dell’appello evidenziando la condivisibilità delle argomentazioni del giudice di primo grado attesa la mancata dimostrazione da parte del concorrente appellante “che le tutele offerte dal CCNL ANPIT-CISAL Servizi Ausiliari fossero equivalenti a quelle garantite dal CCNL Multiservizi applicato dalla Stazione, essendosi limitato ad allegare la compatibilità del CCNL con l’oggetto della prestazione” e non avendo colmato “tale omissione, rilevata dalla Commissione in sede di giustificazioni procedimentali, (…) neppure in sede giudiziale”.3. Le società Issitalia A. Barbato a r.l. e Meranese Servizi s.p.a., in proprio e rispettivamente quale mandataria e mandante del RTI, si sono costituite in giudizio, hanno dato atto dell’intervenuta stipula del contratto e della consegna del servizio in corso di regolare esecuzione, concludendo per il rigetto dell’appello perché infondato.4. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie ex art. 73 c.p.a..5. Alla pubblica udienza del 18 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO6. L’appello non è fondato e va respinto.7. Oggetto di controversia è il provvedimento con il quale è stata disposta l’esclusione della società appellante dalla procedura per l'affidamento del servizio di pulizia ordinaria, giornaliera e periodica e di sanificazione dei locali della Fondazione Teatro di San Carlo e delle sedi esterne in ragione della incongruità dell’offerta e della modifica dell’offerta stessa in sede di verifica di anomalia, riscontrate dal R.U.P. coadiuvato dalla Commissione.8. Il giudice di primo grado ha ritenuto che fosse dirimente la questione relativa all’applicazione di un contratto collettivo nazionale diverso rispetto a quello indicato negli atti di gara perché l’appellante, pur avendo dichiarato di applicare ai lavoratori impiegati nella prestazione dei servizi di pulizia il CCNL ANPIT-CISAL Servizi Ausiliari diverso dal CCNL Multiservizi richiamato nella lex di gara, non ha dimostrato “la sussistenza dei requisiti cui è subordinata tale facoltà alternativa, a garanzia delle posizioni giuridiche dei lavoratori, specie in settori ad alta intensità di manodopera come quello dell’appalto di prestazioni di servizi di pulizia e sanificazione (da eseguire, nello specifico, nelle sedi di un centro di cultura di fama internazionale come la Fondazione San Carlo di Napoli)”. Il T.a.r. ha, quindi, chiarito che l’art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, pur riconoscendo all’operatore la libertà di individuare un diverso CCNL, gli impone “la necessaria coerenza tra il contratto scelto come parametro per la formulazione dell’offerta e l’oggetto dell’appalto” imponendogli di provare la sussistenza di tale requisito in concreto e di garantire ai dipendenti le stesse tutele assicurate dal CCNL indicato in sede di gara, dimostrazione che non è stata fornita nel caso di specie.8.1. Sono infondate e da disattendere le censure con le quali l’appellante lamenta che il giudice di primo grado avrebbe confermato la legittimità del giudizio di incongruità della sua offerta in base ad un elemento che non avrebbe formato oggetto di contestazione da parte della S.A.: in particolare il T.a.r. avrebbe erroneamente affermato l’esistenza nel bando dell’obbligo di applicare il CCNL Multiservizi e conseguentemente avrebbe, altrettanto erroneamente, ritenuto violato tale obbligo senza valutare, invece, i profili del tutto eccentrici rispetto al CCNL posti a fondamento del provvedimento impugnato.8.2. Nel capitolato speciale di appalto è espressamente previsto che “L'appalto rientra nella fattispecie contemplata all'art. 4 lett. a) del CCNL Multiservizi che prevede la successione di appalto a parità di termini, modalità e prestazioni contrattuali. L'impresa subentrante, quindi, ha il preciso obbligo di garantire il mantenimento in organico senza periodo di prova di tutti gli addetti già presenti nell'appalto precedente e per un numero di ore non inferiore a quelle attualmente prestate.”. Ne discende, pertanto, che il bando ha indicato come contratto di riferimento il CCNL Multiservizi e che, sebbene l’impresa è libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla stazione appaltante, deve però dimostrare che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura (Cons. Stato, V, n. 7281 del 2025).8.3. Nel verbale di verifica delle giustificazioni si afferma che è legittima “la modifica del contratto a parità di condizioni”, mentre è illegittimo “modificarne i termini”, ne discende pertanto che le argomentazioni del giudice di primo grado non travalicano l’ambito di sua competenza e non si sostituiscono alle valutazioni poste a fondamento della decisione della S.A. di escludere l’appellante, valutazioni che attengono esattamente alla mancata dimostrazione della parità di condizioni e di tutele per i lavoratori a fronte della legittima scelta di applicare un CCNL diverso da quello indicato nella lex di gara.9. Sono infondate e da disattendere anche le censure con le quali parte appellante deduce l’erroneità della decisione sui profili di non congruità della sua offerta. 9.1. Al riguardo il giudice di primo grado ha osservato che l’odierna appellante “ha indicato nelle giustificazioni un monte ore totale pari a 50.954,00, mentre nel progetto presentato in sede di gara il monte ore totale risultava essere di 30.050,05 ore annuali e tale allegazione comprendeva anche le ore per “coordinamento” e per “figure trasversali” comunque indicate nell’offerta” e che “tale notevole discordanza non è stata adeguatamente giustificata dalla società che invece ha preso in considerazione solo una parte dei costi, relativi al “servizio esecutivo”, senza neanche spiegare tale diversa struttura dell’articolazione dei costi tra offerta tecnico-economica e giustificazioni”. 9.2. E’ documentalmente provato che le ore di lavoro offerte per l’esecuzione del servizio dall’odierna appellante nell’offerta tecnica sono 30.050,05 per anno e, quindi, 90.150,15 per il triennio, mentre le ore giustificate in sede di verifica sono 50.954,00 per l’intero triennio.A fronte della predetta discrasia l’appellante deduce che la stessa sarebbe solo apparente in quanto discenderebbe dal fatto di aver giustificato solo le ore effettivamente lavorate relative ai costi diretti e non anche le ore relative al coordinamento non di struttura e le ore per le figure trasversali che, in quanto costi indiretti, sarebbero state sostenute a prescindere dall’aggiudicazione del servizio e che, pertanto, non inciderebbero sull’importo dell’appalto con conseguente logicità e legittimità della loro esclusione.9.3. Il Collegio osserva che le modifiche apportate dall’appellante in sede di giustificazioni travalicano i confini per identificare i chiarimenti dell’offerta considerati ammissibili in tale fase in quanto gli scostamenti evidenziati sono del tutto privi di puntuale e reale motivazione e determinano delle vere e proprie modifiche dell’offerta.In particolare, dall’offerta dell’appellante emerge che le ore relative al coordinamento non di struttura e le ore per le figure trasversali sono state comprese nel monte ore dedicato al servizio e, pertanto, coinvolte direttamente nell’esecuzione contrattuale con la conseguenza che avrebbero dovuto essere giustificate, così come avrebbe dovuto essere esplicato anche il calcolo eseguito per addivenire alla decisione di giustificare 16.984,67 ore per anno rispetto al monte ore indicato nell’offerta. Alla luce delle esposte considerazioni è, pertanto, condivisibile la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado secondo cui “la corretta valutazione operata dall’amministrazione, oltre che ragionevole sotto il profilo tecnico è anche pienamente aderente al principio di buona fede (ora positivizzato dall’art. 4 del Codice dei Contratti Pubblici) di cui all’art. 1337 c.c. (cfr. anche Ad. Plen. 4 maggio 2018, n. 5) che è da intendersi come obbligo incombente reciprocamente su entrambe le parti, imponendo, da un lato, all’amministrazione l’interpretazione degli atti di gara e dei documenti in maniera aderente al testo letterale e la preclusione di ogni “reinterpretazione” che sia indotta dalle successive modifiche allegate dalla concorrente per giustificare in sede procedimentale l’anomalia sospetta; dall’altro, al concorrente il vincolo della coerenza tra tutti gli elementi e le voci di costo dichiarati e quelli successivamente giustificati, per dimostrare la sostenibilità economica di quanto offerto”. 10. Sono infondate e da disattendere anche le ulteriori doglianze con le quali l’appellante deduce che il giudice di primo grado sarebbe incorso nel vizio di ultrapetizione ritenendo legittima la valutazione relativa al costo orario in ragione del diverso CCNL applicato, sebbene non fosse stata sollevata alcuna obiezione sul punto, limitandosi la contestazione all’indicazione di un costo della manodopera complessivamente inferiore rispetto a quello presuntivamente indicato dalla S.A. per mancato conteggio degli scatti di anzianità dei dipendenti da riassorbire in applicazione della clausola sociale. Il giudice di primo grado avrebbe poi del tutto pretermesso la censura relativa al corretto conteggio del costo conseguente alle migliorie offerte che la Commissione avrebbe del tutto ignorato, nonostante l’appellante avesse indicato le ore necessarie all’espletamento di ciascuna miglioria offerta per un totale di 2.270,67 ore/anno. Ad avviso dell’appellante, infine, l’accettazione o meno della clausola sociale costituirebbe un aspetto diverso dalla congruità del costo della manodopera indicato in sede di offerta e, pertanto, mancando nella lex di gara la previsione dell’obbligo di allegare il piano di assorbimento, la S.A. avrebbe dovuto chiederle se e come intendesse dare attuazione alla clausola sociale, pena la violazione delle garanzie procedimentali. Né, infine, secondo la prospettazione dell’appellante, l’art. 4 CCNL Multiservizi imporrebbe un obbligo generalizzato di riassorbimento di tutti i dipendenti impiegati nell’appalto garantendo agli stessi il medesimo numero di ore contrattuali, ma solo l’assunzione degli addetti esistenti in organico.10.1. In relazione ai predetti profili il giudice di primo grado ha:- affermato che “le giustificazioni confermano un notevole e non giustificato scostamento dai minimi salariali previsti dalle tabelle ministeriali (elaborate dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali nel luglio 2022 ed applicabili alla fattispecie): Costo dichiarato per il livello D1: € 13,12/h (contro il minimo ministeriale di € 15,88/h); Costo dichiarato per il livello C2: € 14,24/h (contro il minimo ministeriale di € 16,56/h); Costo dichiarato per il livello C1: € 15,44/h (contro il minimo ministeriale di €17,38/h)”;- ritenuto che “tale scostamento deve essere sorretto, proprio a garanzia della sostenibilità economica dell’offerta nel periodo della esecuzione contrattuale, da una dimostrazione puntuale e rigorosa delle condizioni che lo giustificano, che nel caso in esame non è stata fornita”; - desunto che, a fronte della intervenuta giustificazione di sole 50.594,00 ore, non risulta neanche rispettata la clausola sociale perché “nell’offerta tecnica presentata in sede di gara, la società si è invece limitata a dichiarare il mantenimento del livello (peraltro i due contratti nazionali collettivi hanno anche una differente articolazione per livelli contrattuali dei dipendenti) e della retribuzione dei dipendenti in senso generico, ma non ha garantito anche il mantenimento delle ore contrattuali previsto dalla clausola sociale, rispetto a quelle attualmente prestate dai dipendenti destinati ad essere assorbiti (profilo, come sopra accennato, che può variare tra un CCNL e un altro)”.10.2. Il Collegio ritiene condivisibili le conclusioni cui è giunto il T.a.r. atteso che lo scostamento dalle tabelle ministeriali non può essere giustificato con l’applicazione di un contratto collettivo diverso da quello applicato e indicato negli atti di gara che seppure teoricamente ammissibile praticamente non potrebbe condurre a un risparmio di spesa in violazione dei minimi tabellari e della clausola sociale.Osserva il Collegio che ai sensi dell’art. 22 del bando “l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto ad assorbire nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, garantendo l’applicazione dell’art. 4 del CCNL Multiservizi”, in base all’art. 10 del capitolato speciale “l'appalto rientra nella fattispecie contemplata all'art. 4 lett. a) del CCNL Multiservizi che prevede la successione di appalto a parità di termini, modalità e prestazioni contrattuali. L'impresa subentrante, quindi, ha il preciso obbligo di garantire il mantenimento in organico senza periodo di prova di tutti gli addetti già presenti nell'appalto precedente e per un numero di ore non inferiore a quelle attualmente prestate” e, infine, in forza del successivo art. 15 “l'impresa appaltatrice per tutta la durata dell'appalto si obbliga ad applicare condizioni contrattuali, economiche e normative non inferiori a quelle risultanti dai C.C.N.L. di riferimento e dagli eventuali conseguenti accordi sindacali territoriali (CCNL dei lavoratori di imprese di pulizia e servizi integrati/multiservizi)”.Ne discende, pertanto, che a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, le offerte dovevano necessariamente prevedere le stesse ore di servizio attualmente svolte dal personale uscente che doveva essere riassorbito con riconoscimento delle medesime tutele normative e economiche godute in forza del CCNL Multiservizi.11. Alla luce delle esposte considerazioni risulta assorbita la censura relativa alle ore offerte per le migliorie che, anche laddove fossero state specificate, risulterebbero comunque non rilevanti attesa le ragioni poste a base della valutazione di incongruità dell’offerta dell’appellante.Infine il mancato esame della censura relativa alla valutazione della congruità dell’offerta della controinteressata è il logico corollario del rigetto dei motivi proposti avverso l’esclusione dell’appellante. 13.Le spese di lite seguono la soccombenza. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna l’appellante alla rifusione delle spese in favore delle parti costituite, liquidate in complessivi euro 3.000,00 per ognuna di esse, oltre accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMarina Perrelli