urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20250263120260722164601267.xml20250263120260722164601267.docm202502631\202502631.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\969 Vincenzo Neri\ SentenzaVincenzo Neri23/07/2026 18:25:10emanuela loria23/07/2026 13:09:0804/08/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEVincenzo Neri, PresidenteEmanuela Loria, Consigliere, EstensoreLuigi Furno, ConsigliereOfelia Fratamico, ConsigliereMartina Arrivi, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 2545 del 3 febbraio 2025. sul ricorso numero di registro generale 2631 del 2025, proposto dalla Società Elci Immobiliare a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luisa Fonti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Ovidio n. 20; Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Sabato, con domicilio digitale come da registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;Visti tutti gli atti della causa;Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2026 la Cons. Emanuela Loria;Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. In punto di fatto, si rileva che con atto rep. n. 22907 del 3 agosto 2012, le ditte "Elci Immobiliare s.r.l.”, “Costruzioni STE.MA. s.r.l.”, “Immobiliare Casalotti 2007 s.r.l.”, “Incremento Immobiliare s.r.l.”, hanno sottoscritto la Convenzione Urbanistica avente per oggetto l’urbanizzazione e l’edificazione di aree, per complessivi mq. 66.300, ubicate in località “F2 Casalotti”, anche ai fini dell’attuazione della compensazione edificatoria relativa al comprensorio "M2 Bonvisi". Successivamente la società Elci ha incorporato le altre menzionate società.1.2. La stessa Elci Immobiliare ha chiesto all’Amministrazione di Roma Capitale di:a) rettificare la Convenzione, conteggiando nello scomputo delle opere di urbanizzazione secondaria anche la somma di euro 221.095,81 per oneri economici connessi alla realizzazione dell’Asilo Nido;b) confermare che l’importo di euro 454.338,40 previsto per la realizzazione dell’opera “di connessione esterna” debba essere scomputato dagli oneri di urbanizzazione complessivamente dovuti ai sensi dell’art. 10 della Convenzione.1.3. Con nota del 4 dicembre 2019 il Dipartimento P.A.U. – Direzione Edilizia di Roma Capitale ha respinto la richiesta di rettifica della convenzione, confermando i pareri già espressi nelle precedenti note prot. n. 119590/2015 e n. 148973/2015.1.4. La ditta Elci ha proposto ricorso dinanzi al Tar per il Lazio, articolando i seguenti motivi:I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 l. n. 241/1990. Violazione della Convenzione Urbanistica stipulata il 3.8.2012. Violazione degli artt. 1362 e ss. c.c. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 DPR n. 380/2001. Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore di fatto.Si chiede interpretazione secondo buona fede ex art. 1362 e ss. c.c. (in quanto alle convenzioni ex art. 11 l. n. 241 del 1990 si applicano i principi civilistici e la disciplina del contratto).1. Per l’asilo nido sarebbe da considerare quanto indicato nel quadro economico (2.454.386,87) e non nella convenzione (€. 2.233.291,06, indicata nel QE come “A) Lavori a misura ed a corpo”.2. a tale importo andrebbe sommato quello per il verde pubblico.3. l’art. 10 ha indicato a scomputo anche il costo per le opere di connessione esterna (454.338,40).1.5. In primo grado l’interessata ha graduato le domande nel seguente modo:- In via principale:a) accertare e dichiarare che la Convenzione del 3.8.2012 prevede lo scomputo totale delle opere di urbanizzazione secondaria e delle opere di convenzione esterna;b) di conseguenza, ordinare a Roma Capitale di procedere alla rettifica della Convenzione del 3 agosto 2012, con indicazione che nessun importo è dovuto dalle Società sottoscrittrici a conguaglio degli oneri di urbanizzazione, per le motivazioni esposte in atto;- In via subordinata:a) accertare e dichiarare l’erroneità degli importi indicati nella Convenzione del 3 agosto 2012 per le opere di urbanizzazione secondaria;b) di conseguenza, ordinare a Roma Capitale di procedere alla rettifica della Convenzione del 3 agosto 2012, indicando quale residua somma da corrispondere a titolo di oneri di urbanizzazione l’importo di euro 34.71,40, per le motivazioni esposte in atto.2. L’adito T.a.r., con la sentenza impugnata ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese nella misura di euro 2.000,00.3. Con l’appello in esame sono stati proposti i seguenti motivi:I) Error in iudicando per violazione degli artt. 34 c.p.a. e 112 C.p.c. - Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 DPR n. 380/2001. Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990.La sentenza di primo grado è erronea perché emessa in violazione del principio della corrispondenza tra “chiesto e pronunciato”, incidendo sul thema decidendum quale individuato dalle parti e giungendo ad una decisione avulsa dalla domanda della Società, che ha adito il Tar per chiedere in via principale l’accertamento della corretta interpretazione della Convenzione e per l’accertamento e la dichiarazione della erroneità della richiesta di conguaglio degli oneri di urbanizzazione, siccome non supportata dalla necessaria fonte contrattuale.L’oggetto della domanda, pertanto, è sempre stato circoscritto unicamente all’accertamento e quantificazione delle opere di urbanizzazione da scomputare.II) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 l. n. 241/1990. Violazione della Convenzione Urbanistica stipulata il 3.8.2012. Violazione degli artt. 1362 e ss. c.c.. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 DPR n. 380/2001. Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed errore di fatto.Sono state riproposte le censure formulate in primo grado.L’appellante chiede che il testo della Convenzione venga sostanzialmente modificato o reinterpretato, pur non proponendo domanda di risoluzione della medesima né agendo per il suo annullamento o per la sua nullità, nel senso che anche la conduttura extra PUA dovrebbe essere scomputata dagli oneri di urbanizzazione; inoltre il costo dell’asilo e del verde pubblico realizzato sarebbe superiore rispetto a quanto indicato in convenzione per cui l’appellante dovrebbe una cifra inferiore a titolo di oneri.4. L’Amministrazione si è costituita in giudizio e ha depositato apposita memoria con la quale ha argomentato sui singoli motivi d’appello.In relazione al primo motivo, non vi sarebbe il vizio di omessa pronuncia da parte della sentenza di primo grado sicchè i motivi non avrebbero potuto essere riproposti ex art. 101 c.p.a.In relazione al secondo motivo, il testo della Convenzione sarebbe chiaro nello stabilire i titoli legittimanti lo scomputo degli oneri e nel quantificare lo scomputo degli stessi (euro 488.309,78).La Convenzione ha identificato gli oneri, le spese a scomputo e l’ulteriore opera (condotta alimentazione) a cui si impegnava il contraente privato che non sarebbe ammessa a scomputo.Sotto un primo profilo il privato si sarebbe impegnato a sostenere quote di realizzazione maggiori rispetto agli obblighi previsti dalla legge, cosa possibile nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale. Inoltre, la convenzione sottoscritta dall’interessata sarebbe chiara e il privato non l’avrebbe contestata per oltre tre anni dalla sottoscrizione.Sotto altro profilo, la ricostruzione dell’appellante sarebbe erronea poiché solo le opere interne al piano urbanistico sono soggette a scomputo. Di conseguenza, come emerge dalla ricostruzione fattuale, ammesse allo scomputo risultavano le opere di urbanizzazione primaria e secondaria per come definite dall’art. 4 del medesimo accordo.5. In data 27 aprile 2026 l’appellante ha depositato memoria di replica ribandendo che nel caso in esame devono essere applicati i principi ermeneutici di cui agli artt. 1362 c.c. e che la convenzione è chiara nel prevedere che tutte le somme indicate come “contributi di urbanizzazione” avrebbero quindi dovuto essere ammesse allo scomputo, ivi compreso il costo dell’opera di connessione esterna.6. Entrambe le parti hanno depositato note di passaggio in decisione.7. Alla udienza pubblica del 21 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.8. L’appello è fondato nei sensi di seguito indicati.9. Ai sensi dell’art. 28 della legge urb. 1942:L’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda:“1)…2) l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai servizi pubblici etc…”.Le convenzioni urbanistiche sono contratti ad oggetto pubblico aventi una parte del “contenuto contrattuale” sostanzialmente definito dalla legge e dagli atti di pianificazione, di modo che non può configurarsi una “autonomia”, e dunque una “disponibilità” delle obbligazioni da assumersi con la convenzione da parte dell’amministrazione (e tantomeno da parte del privato), se non nella misura in cui le stesse trovano previo riscontro nella legge e negli altri atti citati; allo stesso tempo, anche per il privato/parte della convenzione, le obbligazioni da assumersi con le connesse prestazioni (segnatamente, gli aspetti patrimoniali e, ancor più specificamente, gli oneri di urbanizzazione) non sono “disponibili”, essendo questi tenuto a corrispondere/realizzare quanto previsto dalla legge. In tal senso, ogni altra prestazione patrimonialmente rilevante, lungi dall’essere riconducibile al contenuto contrattuale normativamente imposto, o trova altrove la propria causa (non potendosi, ad esempio, escludere atti unilaterali di disposizione, riconducibili ad un “animus” di liberalità), ovvero è nulla per illiceità della causa medesima.Nel caso delle convenzioni urbanistiche, il contenuto contrattuale (obbligazioni e connesse prestazioni) è definito dalla legge e dagli atti generali di pianificazione che ad essa conseguono (e non è dunque nella disponibilità delle parti) (Cons Stato II 14.7.2025 n. 6127).Non vi è dubbio che alle Convenzioni urbanistiche, in quanto accordi pubblico – privati, si applichino ex art. 11 l. n. 241/1990, i principi sull’interpretazione del contratto previsti dagli artt. 1362 c.c. fra cui, in primo luogo, il criterio letterale e di buona fede (art. 1366 c.c.) nonché quello della interpretazione complessiva (art. 1363 c.c.); i menzionati criteri devono essere conducenti verso un esito coerente e logico dell’intero sinallagma convenzionale.9.1. Nel caso in esame, il testo della Convenzione prevede nelle Premesse (pag. 10) che “il citato programma prevede la realizzazione, a cura e spese, ove consentito, dei proprietari proponenti, delle opere di urbanizzazione primaria, di quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria ed eventuali opere aggiuntive, a scomputo totale del contributo per spese di urbanizzazione, di cui all'articolo 28 della Legge n° 1150/42, in aderenza di quanto previsto dall'articolo 16 del D.P.R. n. 380/01…;”.9.2. All’art. 4 intitolato “- DESCRIZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE” è previsto altresì che “L'intervento urbanistico oggetto della presente convenzione prevede la realizzazione delle opere pubbliche di seguito indicate e meglio specificate convenzione nei documenti progettuali allegati alla presenteA) Opere di urbanizzazione primaria;a) Rete fognatura interna ed allacciamenti;b) Rete stradale e parcheggi pubblici:c) Verde Pubblico per mq. 3900 (tremilanovecento);d) Rete Idrico potabile; e) pubblica illuminazioneB) Opere di urbanizzazione secondariaf) Costruzione di un asilo nido per 60 (sessanta) bambini secondo il relativo progetto esecutivo, redatto sulla base del progetto definitivo come sopra approvato e allegato alla presente convenzione;g) Verde pubblico per la parte eccedente le opere di urbanizzazione primaria per mq 12.085 (dodicimilaottantacinque) (tremilanovecento) = 8.185 (ottomilacentoottantacinque).”9.3. All’art. 10 (pag. 60 ss.) intitolato “DETERMINAZIONE, CORRESPONSIONE DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE” è altresì sancito che “Pertanto la parte privata comparente dichiara di avvalersi della facoltà di eseguire a scomputo totale dei contributi di urbanizzazione, le seguenti opere, il cui costo, determinato in base al relativo quadro economico, è come di seguito indicato: (…) - Opere di connessione esterna: - Condotta di alimentazione - Zona Boccea - via delle Calasanziane per un totale di Euro 454.338,40 (quattrocentocinquantaquattromilatrecentotrentotto virgola quaranta centesimi).- Per un importo complessivo delle opere di Euro 454.338,40 (quattrocentocinquantaquattromilatrecentotrentotto virgola quaranta centesimi).”All’art. 12: “Il quadro economico del progetto definitivo, redatto secondo le prescrizioni normative in materia di lavori pubblici, determina il valore dell'opera o del lavoro da ammettere a scomputo, o sul quale calcolare l'ammontare delle somme dovute dalla parte privata. Tutti gli oneri economici rientranti nel quadro economico, in quanto imposti dall'osservanza degli obblighi imposti dalla legge o dalla convenzione per lo svolgimento del ruolo di stazione appaltante, sono ammessi allo scomputo.”.9.4. Alla luce del testo convenzionale sopra riportato e dei criteri interpretativi sopra richiamati, risulta preferibile la tesi dell’appellante secondo la quale la volontà emergente dall’art. 10 della Convenzione è chiara nell’ammettere che anche l’opera di connessione esterna vale a dire la condotta idrica sia eseguita a scomputo degli oneri di urbanizzazione.A prescindere dalla natura primaria o secondaria della menzionata opera, dalla lettura coordinata degli artt. 2, 10 e 12 della Convenzione si evince (i) che il Quadro Economico alla stessa allegato ne costituisce parte integrante “con efficacia vincolante”; (ii) che le “opere di urbanizzazione primaria, di quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria ed eventuali opere aggiuntive, a scomputo totale del contributo per spese di urbanizzazione” (v. pag. 10) verranno realizzate dalla Società “a scomputo totale dei contributi di urbanizzazione” sulla base del costo “determinato nel quadro economico”; (iii) che “tutti gli oneri economici rientranti nel quadro economico, in quanto imposti dall’osservanza degli obblighi imposti dalla legge o dalla convenzione per lo svolgimento del ruolo di stazione appaltante, sono ammessi allo scomputo”.Ne deriva che anche l’“opera di connessione esterna” con il relativo costo di euro 454.338,40 dev’essere considerata a scomputo degli oneri di urbanizzazione: l’opzione alternativa sostenuta dall’Amministrazione condurrebbe a un arricchimento senza causa per l’amministrazione, sicchè nel dubbio è preferibile l’intepretazione che, ai sensi dell’art. 1371 c.c., realizza un equo contemperamento degli interessi delle parti.9.5. In relazione all’erroneo conteggio del costo dell’asilo e del verde, con l’atto di appello si sostiene che vi sarebbe una discrasia tra il Quadro economico (euro 2.454.386,87) e la cifra indicata nella convenzione quali oneri a scomputo (euro 2.233.291,06).Il motivo d’appello formulato al §4 dell’atto di appello è invero genericamente dedotto e come tale è inammissibile; inoltre, la difesa dell’Amministrazione al II A) della memoria del 13 aprile 2026 ha preso posizione sulla questione, sia pure genericamente dedotta, argomentando in relazione alla natura di obbligazioni sostitutive delle opere a scomputo.Peraltro, nel giudizio di primo grado, la domanda relativa al costo effettivo del verde non è stata formulata in modo specifico sicché vi è stato un inammissibile ampliamento del thema decidedendum in appello. Inoltre, come sostenuto dalla difesa comunale, le opere a scomputo rappresentano delle obbligazioni sostitutive rispetto all’onere economico originario, ai sensi dell’art. 1197 c.c. sicchè l’esecuzione della prestazione sostitutiva dell’adempimento estingue ipso iure l'obbligazione sulla base della semplice esecuzione, e ciò indipendentemente dal fatto che la prestazione sostitutiva sia o meno di valore equivalente alla prestazione originariamente dovuta. Conseguentemente, in relazione alla richiesta di cui alla lettera a) dell’istanza dell’11 luglio 2018 la nota dell’Amministrazione del 16 luglio 2025 n. 119590 è corretta.10. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello deve essere accolto in parte e, in riforma della sentenza impugnata, dev’essere accolto in parte il ricorso di primo grado e le domande ivi proposte nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.11. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese del giudizio che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila), oltre accessori come per legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiuseppina GrimaniEmanuela Loria