urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20250060620260421164501359.xml20250060620260421164501359.docm202500606\202500606.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\304 Luigi Carbone\ Sentenza00:00:00Martina Arrivi21/04/2026 17:08:4219/05/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONELuigi Carbone, PresidenteGiuseppe Rotondo, ConsigliereMichele Conforti, ConsigliereLuca Monteferrante, ConsigliereMartina Arrivi, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), n. 900 del 12 novembre 2024 (non notificata), nella parte in cui è stato respinto il ricorso per motivi aggiunti, proposto per l'annullamento del parere prot. n. 25478-A dell'11 dicembre 2023, reso dalla Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio delle province di Bergamo e Brescia, in ottemperanza all'ordinanza cautelare del T.A.R. Brescia n. 456 del 24 novembre 2023 e avente ad oggetto «Ordinanza n. 484/2023 -ricorso al T.A.R. n. 826/2023 – Agazzi Costruzioni S.r.l. / Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII / Ministero della Cultura», con domanda di risarcimento dei danni. sul ricorso numero di registro generale 606 del 2025, proposto dalla società Costruzioni Agazzi s.r.l. e dal Condominio Santa Maria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Alberto Nevola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia; il Ministero della cultura per la Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio delle province di Bergamo e Brescia, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; il Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, non costituito in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. Martina Arrivi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso notificato il 10 gennaio 2025 e depositato il 24 gennaio 2025, la società Costruzioni Agazzi s.r.l. e il Condominio Santa Maria hanno appellato la sentenza del T.A.R. Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 900 del 12 novembre 2024 (non notificata), nella parte in cui ha respinto l'impugnazione di un parere della Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio delle province di Bergamo e Brescia, sfavorevole al collocamento di pannelli fotovoltaici sul tetto di un edificio, nonché la connessa domanda risarcitoria. 1.1. In punto di fatto, si premette che la società Costruzioni Agazzi s.r.l. ha eseguito un intervento di demo-ricostruzione di un fabbricato nel comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, il cui territorio è sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 136, co. 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004, imposto con d.m. del 22 luglio 1968 e con d.p.r. 503-urb. del 26 febbraio 1979, per ragioni di rilevanza storica (in quanto luogo natale di Angelo Roncalli, elevato al soglio pontificio con il nome di Papa Giovanni XXIII) e naturalistica (per via della presenza del Monte Canto). Per tale intervento, la società ha chiesto e ottenuto l'autorizzazione paesaggistica (prot. n. 10346 del 10 novembre 2022), nella quale, però, il Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII, trascrivendo il contenuto del parere soprintendentizio, ha incluso la prescrizione di non collocare i pannelli fotovoltaici sul tetto dell'edificio. La medesima prescrizione è stata inserita anche nella autorizzazione paesaggistica in variante, prot. n. 7055 dell'11 agosto 2023, sempre in ossequio al parere della Soprintendenza, nonostante, nell'istanza di variante, la società avesse proposto una serie di modifiche mitigative dell'impatto visivo dei pannelli. Questa nuova autorizzazione paesaggistica, unitamente al presupposto parere della Soprintendenza, è stata impugnata dinanzi al T.A.R. Brescia, sia da Costruzioni Agazzi s.r.l., sia dal Condominio Santa Maria, che frattanto si era costituito sull'edificio realizzato dalla società costruttrice. In sede cautelare, il T.A.R. ha ordinato alla Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio di rideterminarsi sulla questione del posizionamento dei pannelli fotovoltaici. Dopo una prima inottemperanza e un sollecito da parte del T.A.R., l'11 dicembre 2023 la Soprintendenza ha adottato un nuovo parere, nel quale ha ribadito la propria posizione, con la seguente motivazione: «In linea con questa valutazione si è ritenuto non condivisibile la collocazione dei pannelli fotovoltaici sulle coperture principali dell'edificio, che, più alto della Casa natale di Papa Giovanni XXIII, sarebbero risultata altamente percepibili dalle colline retrostanti e interferenti (attesa anche la loro riflessione luminosa) con la visione d'insieme del comparto più antico del borgo di Brusicco. Tuttavia si è ritenuto di poter esperire soluzioni atte a garantire anche la collocazione di pannelli fotovoltaici in altra posizione individuando, ad esempio, nei pergolati predisposti sui ballatoi della corte una possibile soluzione in quanto posti a valle dell'edificio (e pertanto non percepibili dalla collina retrostante) e anche poco percepibili per le esigue dimensioni degli spazi urbani in questo punto dalla strada che separa l'edificio dalla casa natale del Papa». Con ricorso notificato l'1 febbraio 2024 e depositato il giorno seguente, Costruzioni Agazzi s.r.l. e il Condominio Santa Maria hanno proposto motivi aggiunti contro il nuovo parere della Soprintendenza, formulando anche domanda di risarcimento dei danni.1.2. Con la sentenza appellata, il T.A.R. Lombardia-Brescia ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, in ragione della sopravvenuta emanazione, in ottemperanza al remand cautelare, del parere dell'11 dicembre 2023, nonché ha respinto il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo corretta la nuova valutazione di incompatibilità paesaggistica della proposta di collocamento dei pannelli fotovoltaici sul tetto dell'edificio. 2. L'appello verte sul capo della sentenza che ha respinto i motivi aggiunti. 2.1. Con il primo motivo di appello, i ricorrenti censurano la sentenza, laddove – ritenendo infondato il primo motivo aggiunto – ha escluso che, con l'emanazione del parere dell'11 dicembre 2023, la Soprintendenza si fosse disallineata dalle indicazioni imposte dal giudice ai fini del remand cautelare e ha giudicato non irragionevole e ben motivata la nuova valutazione di incompatibilità paesaggistica. Il T.A.R. ha osservato che, nel parere post remand, la Soprintendenza abbia, non irragionevolmente, illustrato che i pannelli non possono essere collocati sulla falda di copertura dell'edificio perché sarebbero visibili dalle colline a nord e che le soluzioni mitigative e migliorative – proposte da Costruzioni Agazzi s.r.l. nell'istanza di autorizzazione paesaggistica in variante – siano irrilevanti, poiché, comunque, non impedirebbero la vista di tali pannelli da nord. Il T.A.R. ha ritenuto logica anche la preferenza, espressa dalla Soprintendenza, per il posizionamento dei pannelli sui pergolati della corte interna dell'edificio, perché questi ultimi sono orientati a valle, sicché i pannelli non sarebbero visibili dalle colline.Le appellanti criticano la sentenza rilevando che: - il giudice non avrebbe tenuto conto che il vincolo paesaggistico tutela anche il centro storico del comune (dove si trova la casa natale di Angelo Roncalli) e, da una visuale interna a tale centro storico, i pannelli sui pergolati sarebbero più impattanti dei pannelli sul tetto; - la visibilità dei pannelli dalle colline non potrebbe comunque essere di per sé ostativa all'autorizzazione, alla luce dell'indirizzo giurisprudenziale per cui la presenza di pannelli fotovoltaici sugli edifici è ormai accettata dall'ordinamento, sicché i profili di incompatibilità paesaggistica non possono derivare dalla presenza ex se di tali manufatti, quanto, piuttosto, dalla qualità dei lavori di impianto di questi in falda e dagli accorgimenti estetici correlati; - nel parere post remand, la Soprintendenza non avrebbe valutato le misure mitigative e migliorative proposte dall'appellante né avrebbe tenuto conto dell'impercorribilità tecnica della soluzione di collocare tutti i pannelli sui pergolati interni. 2.2. Con il secondo motivo d'appello, i ricorrenti criticano la sentenza anche laddove ha respinto il secondo motivo aggiunto, con il quale si era addotta la contraddittorietà dell'operato della Soprintendenza. Sul punto, si deve premettere che, prima che la Soprintendenza si rideterminasse sul remand, il Condominio Santa Maria aveva presentato al Comune una ulteriore istanza di autorizzazione paesaggistica per la collocazione dei pannelli sui pergolati interni (per assecondare la preferenza già espressa dalla Soprintendenza nei pareri resi in seno ai precedenti procedimenti autorizzativi), pur evidenziando che questa non fosse – a dire del Condominio – la soluzione preferibile, in quanto visivamente più impattante rispetto al posizionamento dei pannelli nella falda di copertura. L'istanza era stata, però, respinta dal Comune di Sotto il Monte Giovanni XXIII (provvedimento del 31 gennaio 2024, prot. n. 1077), perché il 25 ottobre 2023 la Commissione comunale per il paesaggio si era espressa in senso sfavorevole, rilevando che «l'intervento proposto contrasta con i caratteri dei luoghi», e perché la Soprintendenza, alla quale erano stati trasmessi gli atti in data 27 ottobre 2023, non si era espressa.Ebbene, nel giudizio di primo grado, i ricorrenti avevano sostenuto che il silenzio della Soprintendenza dovesse considerarsi quale tacito assenso alla proposta di rigetto comunale e, quindi, che l'organo ministeriale si fosse espresso in senso sfavorevole al posizionamento dei pannelli sui pergolati; pertanto, l'organo si sarebbe contraddetto quando, nel parere post remand, ha espresso la propria preferenza per il collocamento dei pannelli sui pergolati della corte interna del palazzo. Il T.A.R. ha ritenuto che il silenzio della Soprintendenza, in seno al procedimento di autorizzazione paesaggistica, non potesse qualificarsi come significativo della sua contrarietà all'installazione dei pannelli sui pergolati. Infatti, ad avviso del giudice, quella istanza di autorizzazione paesaggistica – riguardando solo il collocamento dei pannelli e non altri interventi edilizi – seguirebbe il procedimento semplificato, perciò, ai sensi dell'art. 11, co. 6, d.p.r. 131/2017, a fronte del parere contrario della Commissione per il paesaggio, il Comune non avrebbe neppure dovuto trasmettere la pratica alla Soprintendenza. Il T.A.R. ha, poi, sostenuto che la soluzione non cambierebbe anche se quella istanza autorizzativa seguisse il procedimento ordinario, posto che: - se il silenzio della Soprintendenza (su una proposta di rigetto) fosse non significativo, il Comune si sarebbe determinato in autonomia; - se il silenzio della Soprintendenza fosse significativo di una adesione alla proposta di rigetto, comunque, nel successivo parere post remand, l'organo si sarebbe autovincolato a ritenere il collocamento dei pannelli sui pergolati quale soluzione percorribile. Gli appellanti censurano la sentenza rilevando che: - ove il contegno tacito della Soprintendenza fosse significativo, sussisterebbe la sua condotta contraddittoria, a prescindere dal fatto che poi essa abbia cambiato idea e ritenuto apponibili i pannelli sui pergolati; - ove anche il silenzio non fosse significativo, nel parere post remand la Soprintendenza non avrebbe tenuto conto della posizione della Commissione per il paesaggio – che aveva ritenuto il collocamento dei pannelli sui pergolati contrastante con i caratteri dei luoghi – e non avrebbe comunque considerato che, ove la società o il Condominio ripresentino una nuova istanza di autorizzazione paesaggistica per tale soluzione progettuale, probabilmente riceverebbero un nuovo rigetto, per la contrarietà del Comune. 2.3. Con il terzo motivo di appello, si censura la sentenza di primo grado, laddove ha ritenuto infondato il terzo motivo aggiunto, con il quale i ricorrenti avevano lamentato l'impraticabilità tecnica della soluzione di collocare i pannelli sui pergolati, perché non avrebbe permesso di raggiungere gli obiettivi minimi di efficienza energetica per accedere agli incentivi di cui al d.lgs. 199/2021. Il T.A.R. ha disatteso la doglianza, ritenendo che i ricorrenti avrebbero potuto domandare un parziale sgravio dai requisiti per l'accesso agli incentivi, in ragione della presenza del vincolo paesaggistico. Nell'appello si deduce l'insussistenza dei presupposti normativi per conseguire lo sgravio indicato dal giudice e si osserva che il rischio di perdere le agevolazioni avrebbe imposto alla Soprintendenza di comparare attentamente gli interessi in gioco, non essendo accettabile un parere sfavorevole poggiante sulla sola percettibilità visiva dei pannelli fotovoltaici. 2.4. Con il quarto motivo di appello, viene riproposta la domanda di risarcimento del danno derivante dall'illegittimità dei pareri della Soprintendenza, nonché dal ritardo con cui essa ha ottemperato al remand cautelare, quantificato in euro 86.804,26, per la perdita degli incentivi relativi all'installazione dei pannelli fotovoltaici e delle relative batterie di accumulo, nonché in euro 32 al giorno (pari al costo di acquisto dalla rete dell'energia elettrica che sarebbe prodotta dai pannelli qualora fossero installati) dalla data del parere della Soprintendenza impugnato con il ricorso introduttivo (11 dicembre 2023) fino al momento in cui sarà consentita l'installazione dei pannelli. Il T.A.R. ha respinto la domanda osservando che, anche se il primo parere della Soprintendenza (per il quale la domanda di annullamento è stata dichiarata improcedibile) era illegittimo e questa ha tardato a ottemperare all'ordinanza cautelare, non sussisterebbe il danno ingiusto, in quanto comunque i pannelli non potrebbero essere collocati sul tetto dell'edificio, in ragione della legittimità del parere post remand. Per gli appellanti, invece, dalla fondatezza dei precedenti motivi di appello deriverebbe la spettanza del bene della vita (i.e. la collocabilità dei pannelli sul tetto) e del risarcimento del danno. 3. Si è costituito il Ministero della cultura, a difesa dell'operato dell'organo soprintendentizio, deducendo l'ampia discrezionalità tecnica e amministrativa di cui gode l'amministrazione in materia e l'estraneità, al giudizio di compatibilità paesaggistica, di valutazioni economiche, come quella relativa all'accesso agli incentivi energetici. 4. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 26 marzo 2026. 5. L'appello deve essere accolto, limitatamente alla domanda di annullamento, per l'assorbente fondatezza del primo motivo. 5.1. È un dato di fatto che il collocamento di pannelli fotovoltaici sulle coperture degli edifici crei un impatto visivo – il che, del resto, giustifica la valutazione di incidenza paesaggistica dell'impianto in zone vincolate –, ma la visibilità di tali manufatti non è di per sé sufficiente al rilascio di un parere di incompatibilità paesaggistica dell'intervento edilizio che contempli la loro installazione. Il passaggio alla produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce, infatti, un obiettivo di interesse nazionale, perseguito anche attraverso l'introduzione di normative incentivanti l'installazione di impianti fotovoltaici negli edifici residenziali. Pertanto, non è più possibile applicare ai pannelli fotovoltaici le categorie estetiche tradizionali, che condurrebbero alla qualificazione di questi elementi come intrusioni, dovendosi, piuttosto, considerare tali manufatti come un'evoluzione dello stile costruttivo, accettata dall'ordinamento e dalla sensibilità collettiva. Le sopravvenute esigenze energetiche impongono una attenta comparazione dell'interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l'altrettanto rilevante interesse pubblico volto all'incremento della produzione energetica da fonti alternative e con l'interesse privato al risparmio energetico, comparazione dalla quale discende che la presenza del fotovoltaico sul tetto non può essere più percepita, in assoluto, come fattore di disturbo visivo (Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808). La valutazione paesaggistica deve, quindi, concentrarsi sulle modalità progettuali di installazione dei pannelli, nonché sulla natura e sulla qualità dei materiali utilizzati, di modo che, in contesti vincolati, il loro inserimento sulle falde di copertura degli edifici risulti coerente con il pregio e con lo stile architettonico dei luoghi, mentre la soluzione drastica di vietare il collocamento del fotovoltaico sul tetto torna ad essere concepibile purché sia possibile posizionare l'impianto altrove e sempre che tale alternativa non imponga all'istante uno sproporzionato sacrificio sul fronte dell'accesso agli incentivi pubblici previsti per le energie rinnovabili e della prestazione energetica dell'edificio. Sempre alla luce del doveroso bilanciamento dell'interesse "statico" alla conservazione del paesaggio con gli interessi "dinamici" alla transizione energetica, la Soprintendenza deve valutare se il collocamento dei pannelli in luoghi diversi dal tetto sia non solo esteticamente preferibile, ma anche tecnicamente accettabile, alla luce del fabbisogno energetico ricavabile. La validità di tali conclusioni ermeneutiche è rafforzata dalle novità normative apportate dal d.l. 175/2025, convertito in l. 4/2026. Con tale intervento legislativo è stato inserito, al d.lgs. 190/2024 (recante la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili), l'art. 11-bis, co. 1, lett. l), n. 3), che qualifica aree idonee all'istallazione di impianti fotovoltaici «gli edifici e le strutture edificate e relative superfici esterne pertinenziali», nonché l'art. 11-quater, che sottrae gli interventi di realizzazione di impianti di produzione di energie rinnovabili in aree idonee all'autorizzazione dell'autorità competente in materia paesaggistica, demandando a questa solo un parere obbligatorio non vincolate. Le novità legislative richiamate, a partire dallo stesso d.lgs. 190/2024, non sono applicabili ratione temporis alla fattispecie, ma confermano l'evoluzione della sensibilità collettiva verso i pannelli fotovoltaici, i quali non possono essere percepiti ex se come ostacolo al godimento del paesaggio. 5.2. Nel caso di specie, la Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio si è disallineata dalle direttrici operative innanzi illustrate, perché ha ritenuto non condivisibile la collocazione dei pannelli fotovoltaici sulle coperture principali dell'edificio per il sol fatto che essi sarebbero risultati «altamente percepibili dalle colline retrostanti e interferenti (attesa anche la loro riflessione luminosa) con la visione d'insieme del comparto più antico del borgo», senza considerare le svariate soluzioni mitigative proposte da Costruzioni Agazzi s.r.l. nell'istanza di autorizzazione paesaggistica in variante e, segnatamente, l'utilizzo di pannelli di colore affine alle tegole marsigliesi con finitura invecchiata, per adattarsi meglio ai cromatismi delle coperture storiche circostanti, lo spostamento dei pannelli sulle falde interne delle coperture orientate verso valle e, per metà, dalla falda est (ove sarebbero stati maggiormente visibili dalla casa natale di Papa Giovanni XXIII) alla falda ovest, nonché l'apposizione di alcuni pannelli (non tutti) sui pergolati interni, accettando un minor risparmio energetico. La Soprintendenza, inoltre, ha insistito nel prediligere la collocazione di tutti i pannelli sui pergolati della corte interna dell'edificio, disinteressandosi della prospettazione dei ricorrenti per cui tale soluzione avrebbe impedito di accedere agli incentivi previsti dal d.lgs. 199/2021. Risulta, pertanto, integrato il vizio di irragionevolezza della valutazione di compatibilità paesaggistica, scaturente dall'insufficiente bilanciamento degli interessi in gioco. 5.3. D'altra parte, nell'ordinanza di remand (ordinanza n. 456 del 24 novembre 2023), il T.A.R. aveva imposto alla Soprintendenza di rivalutare l'istanza, in quanto il precedente parere conteneva un aprioristico giudizio di non condivisione della proposta di allocazione dei pannelli sul tetto in ragione della loro mera visibilità e non risultava sorretto da un'adeguata considerazione delle soluzioni migliorative e delle misure mitigative offerte dalla società costruttrice. Senonché, diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R. nella sentenza appellata, il successivo parere dell'11 dicembre 2023 non supera tali profili di criticità, poiché, di nuovo, fonda il giudizio di incompatibilità paesaggistica sulla elevata percepibilità dei pannelli dalle colline a nord. Pertanto, la sentenza di primo grado non è condivisibile, laddove ritiene che il nuovo parere non contrasti con le indicazioni contenute nell'ordinanza cautelare di remand, né laddove conclude per l'irrilevanza delle soluzioni mitigative e migliorative perché inidonee a rendere non visibili i pannelli da tale punto di osservazione. 5.4. In riforma della sentenza appellata, quindi, il parere negativo dell'11 dicembre 2023 deve essere annullato, imponendosi all'amministrazione una nuova valutazione che tenga effettivamente conto delle proposte mitigative della società costruttrice e che consideri l'eventuale impercorribilità tecnica di una diversa collocazione dei pannelli. 6. Viceversa, deve essere, allo stato, respinta la domanda di risarcimento del danno, in ossequio al consolidato insegnamento giurisprudenziale per cui il danno da lesione di un interesse legittimo pretensivo che si interfaccia con un potere discrezionale o tecnico-discrezionale non è risarcibile ex ante, fintanto che l'amministrazione mantenga l'autorità di determinarsi, discrezionalmente, sulla vicenda amministrativa, poiché il margine di apprezzamento riservato alla pubblica amministrazione impedisce di esercitare, in sede giurisdizionale, il giudizio prognostico di spettanza del bene della vita (Cons. Stato, Sez. V, 19 agosto 2019, n. 5737; Id., Sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4507; Id., 5 agosto 2025, n. 6930). Dal momento che, infatti, l'autorità deve rideterminarsi sull'istanza, compiendo valutazioni a essa riservate, non è possibile, ancora, ritenere spettante ai ricorrenti il bene della vita anelato, tenuto anche conto che non è dato conoscere, allo stato attuale, ove verranno collocati i pannelli fotovoltaici, se in tutto o in parte sulle coperture dell'edificio e su quali. 7. Le spese processuali del doppio grado di giudizio, liquidate in euro 10.000,00, vengono parzialmente compensate in ragione del rigetto della domanda risarcitoria e, di conseguenza, sono poste a carico del Ministero della cultura in misura di euro 8.000,00. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda di annullamento del parere della Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio dell'11 dicembre 2023, salva la riedizione del potere, mentre respinge, allo stato, la domanda risarcitoria. Condanna il Ministero della cultura al pagamento, in favore di parte appellante, delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate, previa parziale compensazione, in euro 8.000,00 per compensi, oltre accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnnachiara MastropaoloMartina Arrivi