urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.6:.sentenza:00000-0000217IN20240874120250722103322195.xml20240874120250722103322195.docm202408741\202408741.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\465 Sergio De Felice\ Sentenza00:00:00Giovanni Pascuzzi23/07/2025 12:03:4724/07/2025202408759\202408759.xmlNNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Sesta)ha pronunciato la presenteDECISIONESergio De Felice, PresidenteDario Simeoli, ConsigliereGiordano Lamberti, ConsigliereDavide Ponte, ConsigliereGiovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore per la riformaquanto al ricorso n. 8741 del 2024 e al ricorso n. 8759 del 2024 della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione Quarta) n. 14779/2024, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 8741 del 2024, proposto daAutorità per le Garanzie nelle Comunicazioni – AGCOM, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Transport s.r.l. rappresentate e difese dagli avvocati Gilberto Nava e Filippo Arena, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gilberto Nava in Roma, via Giovanni Paisiello, n. 6; Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Logistica s.r.l. e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Laura Greta Verena Delbono e Gilberto Nava;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. sul ricorso numero di registro generale 8759 del 2024, proposto daAmazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Logistica s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Gilberto Nava e Filippo Arena, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gilberto Nava in Roma, via Giovanni Paisiello, n. 6;Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;FATTO1. Con ricorso del 2024 Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Logistica s.r.l. [d’ora in avanti anche solo “Amazon”] hanno chiesto al Tar per il Lazio l’annullamento:– della delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 270/23/CONS dell’8 novembre 2023 recante «Modifiche alla delibera n. 666/08/CONS recante “Regolamento per l’organizzazione e la tenuta del Registro degli operatori di comunicazione” a seguito dell’entrata in vigore della legge 5 agosto 2022, n. 118, recante “legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”», pubblicata sul sito dell’Autorità in data 29 novembre 2023;– dell’Allegato 1 alla predetta delibera n. 270/23/CONS, recante «Sintesi delle osservazioni alla consultazione pubblica»;– degli allegati A, B e D della delibera n. 666/08/CONS, come modificati della delibera n. 270/23/CONS;– e di ogni altro, quand’anche sconosciuto, atto e provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, sia antecedente che successivo, ivi inclusa la delibera 105/23/CONS di avvio della consultazione pubblica e la delibera 224/23/CONS di proroga del termine di conclusione del procedimento.2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate:- le ricorrenti in primo grado Amazon Italia Transport e Amazon Italia Logistica rientrano nell’ambito di applicazione della impugnata delibera n. 270/23/CONS con cui l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 25, comma 2, della legge 5 agosto 2022, n. 118, ha esteso agli operatori postali, inclusi i fornitori di servizi di consegna dei pacchi, l’obbligo di iscriversi al Registro degli Operatori di Comunicazioni (ROC), rinominandolo di conseguenza registro degli operatori di comunicazione postali;- in conseguenza delle modifiche introdotte al Regolamento ROC, gli operatori postali sono obbligati a trasmettere ad AGCOM, tramite una serie di appositi modelli, una pluralità di informazioni concernenti la propria organizzazione e l’attività svolta e in particolare: (i) le informazioni relative all’oggetto sociale o associativo (modello 3/ROC); (ii) le informazioni relative alla composizione, alla durata dell’organo amministrativo, alle generalità del legale rappresentante e degli amministratori (modello 4/ROC); (iii) le informazioni relative al capitale sociale, all’elenco dei propri soci, alla titolarità di partecipazioni con diritto di voto, al ricorrere di intestazioni fiduciarie o interposizioni di persone, nonché all’esistenza di limiti gravanti sulle azioni o quote della società da iscrivere (modelli 5.1/ROC, 5/2/ ROC,5/3/ROC, 5/4/ROC); (iv) le informazioni relative all’attività svolta (modello 28/ROC); (v) le informazioni relative ai soggetti che eventualmente controllino, ai sensi dell’art. 2359 c.c., il soggetto iscritto al ROC (modello 12/ROC);- successivamente all’iscrizione, gli operatori postali sono tenuti a indicare, entro trenta giorni dal verificarsi dell’evento: (i) le informazioni relative al soggetto che acquisisca il controllo ai sensi dell’art. 2359 c.c. della società iscritta (modello 12.2/ROC) e alla conclusione tra i soci di accordi per l’esercizio concertato del voto o la gestione dell’impresa (modello 13/ROC); (-) le informazioni relative a ogni trasferimento di partecipazioni sociali pari o superiore al 10% (o al 2% in caso di società quotate) del capitale sociale della società iscritta (modelli 14.1/ROC e 14.2/ROC); (iii) le informazioni relative a ogni variazione relativa a quanto dichiarato all’atto dell’iscrizione al Registro (modello 15/ROC);- inoltre, gli operatori del settore sono obbligati a trasmettere annualmente una comunicazione mediante la quale dichiarano che i dati comunicati all’atto della presentazione della domanda di iscrizione al ROC sono rimasti invariati oppure provvedono a comunicare l’aggiornamento dei medesimi (art. 11 del Regolamento ROC);- Amazon Italia Transport e Amazon Italia Logistica ritengono tali adempimenti gravosi e illegittimi.3. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:3.1 Con il primo motivo le società hanno censurato la delibera per l’impossibilità di trovare nella Direttiva 97/67/CE in materia di servizi postali (“Direttiva UE”) un valido fondamento giuridico per l’estensione agli operatori del comparto di obblighi, come quelli della regolamentazione ROC, che non hanno alcuna attinenza con gli obiettivi perseguiti dal legislatore europeo.Inoltre, veniva rilevato che la delibera contrasta anche con il principio di proporzionalità e che, ove fondata su un’interpretazione estensiva dell’art. 25, comma 2, della legge 118/2022, determinerebbe una chiara violazione (sia ad opera della norma primaria che della delibera) del divieto di gold plating.3.2 Con il secondo motivo le ricorrenti hanno ulteriormente rilevato come la delibera sia incompatibile con le previsioni della Direttiva UE, su cui dunque non è possibile fondare l’estensione agli operatori postali dell’obbligo di iscrizione al ROC. Le società hanno evidenziato come i regimi autorizzativi previsti dal legislatore europeo prima e nazionale poi non prevedevano in alcun modo obblighi di iscrizione a qualsivoglia registro assimilabile al ROC. Obblighi che si tradurrebbero peraltro in un esercizio duplicativo degli oneri già derivanti dagli adempimenti nei confronti del Ministero propedeutici all’ottenimento (e al mantenimento) del titolo abilitativo.3.3 Con il terzo motivo del ricorso introduttivo è stato evidenziato che le informazioni diverse da quelle sulla struttura societaria e la governance dell’operatore (e dunque quelle richieste con il modello 28/ROC) sono già tutte nella piena disponibilità del Ministero e quindi la delibera determina un’inutile e illegittima duplicazione di obblighi già posti in capo agli operatori postali.3.4 Con il quarto motivo, infine, le ricorrenti hanno censurato la violazione del principio di proporzionalità in quanto i provvedimenti impugnati hanno sottoposto gli operatori postali, a pena di gravose sanzioni, ad una ampia serie di obblighi derivanti dalla iscrizione al Registro.3.5 In subordine, le ricorrenti hanno avanzato richiesta di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in via pregiudiziale, dei seguenti quesiti: «dica la Corte di Giustizia se la disciplina della Direttiva 1997/67/CE, e in particolare i suoi artt. 9 e 22-bis, debbano essere interpretati nel senso che una norma di legge ovvero una misura nazionale che estende automaticamente ai fornitori di servizi postali l’obbligo di iscriversi a un registro nazionale degli operatori di comunicazione (“ROC”) – da cui conseguono: (i) l’obbligo, al fine di effettuare l’iscrizione al ROC, di raccogliere e quindi comunicare all’Autorità una corposa serie di informazioni sulla struttura societaria delle imprese da iscrivere, da fornire in un dettaglio considerevole e in diversi formati, tanto da essere incluse in diversi moduli e, all’interno di tali moduli, da essere specificate in numerose voci autonome e separate, nonché una serie di informazioni già comunicate dall’operatore in sede di richiesta del titolo abilitativo per l’esercizio di servizi postali; (ii) l’obbligo di notificare ad AGCOM, entro termini stringenti (30 giorni), ogni modifica nel controllo e nella proprietà oppure anche qualsiasi trasferimento pari o superiore al 10% (od al 2% in caso di società quotate) delle sue azioni (artt. 8 e 9 dell’All. A alla delibera AGCOM n. 666/08/CONS); (iii) l’obbligo di tenere AGCOM sempre informata circa qualsiasi eventuale variazione delle informazioni comunicate (art. 10 dell’All. A alla delibera AGCOM n. 666/08/CONS), (iv) l’obbligo in ogni caso di fornire una comunicazione annuale anche in assenza di qualsivoglia variazione delle informazioni precedentemente comunicate (art. 10 dell’All. A alla delibera AGCOM n. 666/08/CONS) – possa essere considerata una corretta e legittima misura di coerente attuazione della Direttiva 1997/67/CE, avuto riguardo al fatto che questi obblighi sono stabiliti e concepiti dalle disposizioni nazionali rilevanti per applicarsi a protezione del pluralismo dell’informazione mentre, per l’estensione contestata, sono destinati invece ad applicarsi ad entità che non operano affatto nei settori delle comunicazioni né potrebbero, con la loro attività, incidere in alcun modo sul pluralismo».4. Nel giudizio di primo grado si è costituita AGCOM chiedendo il rigetto del ricorso.5. Con sentenza n. 14779/2024 il Tar per il Lazio ha accolto i primi due motivi di ricorso (ritenendo, invece, infondati gli altri due) e, per l’effetto, ha annullato – nei termini e nei limiti di cui in motivazione– la delibera dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n. 270/23/CONS.6. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14779/2024 ha proposto appello AGCOM (n.R.G. 8741/2024) per i motivi che saranno più avanti esaminati.6.1 In detto giudizio si sono costituite Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Logistica s.r.l. che nel resistere all’appello proposto da AGCOM hanno riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure contenute nel ricorso di primo grado che sono rimaste non esaminate o assorbite nella sentenza gravata.7. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14779/2024 hanno proposto appello Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Logistica s.r.l. (n.R.G. 8759/2024) per i motivi che saranno più avanti esaminati.7.1 In detto giudizio si è costituita AGCOM chiedendo il rigetto dell’appello.8. All’udienza del 3 luglio 2025 gli appelli sono stati trattenuti in decisione.DIRITTO1. Preliminarmente occorre procedere alla riunione degli appelli perché proposti contro la stessa sentenza (art. 96 c.p.a.).2. Il Collegio procede prioritariamente all’esame dell’appello proposto da AGCOM avverso i capi della sentenza con cui sono stati accolti il primo e il secondo motivo di ricorso di primo grado.3. Il primo motivo dell’appello proposto da AGCOM è rubricato: «Nullità della sentenza di primo grado per contraddittorietà ed irragionevolezza».AGCOM critica la sentenza nella parte (capo 4) in cui afferma che l’Autorità avrebbe dovuto calibrare il novero delle informazioni da raccogliere a seconda delle competenze ad essa attribuite in relazione a ciascun settore regolato, sostenendo che:- il Tar, nell’annullare i provvedimenti per un asserito difetto di motivazione, ha del tutto omesso di considerare che il legislatore aveva già implicitamente valutato, come proporzionato, l’estensione dell’obbligo di iscrizione al ROC degli operatori postali;- se il legislatore ha operato a monte un vaglio di proporzionalità dell’estensione dell’obbligo di iscrizione, è evidente che anche gli ulteriori obblighi che all’iscrizione sono connessi e correlati, devono essere considerati come proporzionati allo stesso modo rispetto allo scopo per il quale l’iscrizione al ROC è richiesta;- il Tar, richiedendo una “motivazione rafforzata” delle scelte connesse ai diversi dati da comunicare al ROC da parte degli operatori postali (al fine della verifica sulla “proporzionalità” o meno di tale onere) sembra non considerare che l’Autorità, nell’estendere gli obblighi di comunicazione al ROC anche agli operatori postali, si è limitata a dare esecuzione, sul piano regolamentare, a quanto disposto dal legislatore con la previsione di cui al citato art. 25, comma 2, della legge 5 agosto 2022, n. 118;- l’Autorità ha esteso agli operatori postali, ai fini della loro iscrizione al Registro, i medesimi obblighi di comunicazione al ROC dovuti dagli altri operatori nei diversi settori (senza, altresì, imporre obblighi di comunicazione di dati più onerosi come, ad esempio, quelli riguardanti l’assetto societario di livelli successivi al primo previsto per gli operatori iscritti al ROC per il settore dell’audiovisivo, dell’editoria e dei servizi di comunicazioni elettronica) ai fini delle verifiche sul pluralismo di cui all’art. 51 del d.lgs. n. 208/2021.4. Il motivo è infondato.Non può essere condiviso l’assunto su cui tale motivo poggia, ovvero che il legislatore aveva già implicitamente valutato, come proporzionato, l’estensione dell’obbligo di iscrizione al ROC degli operatori postali.Il Collegio condivide il ragionamento svolto dal primo giudice. In particolare il Tar ha correttamente rilevato che:- AGCOM avrebbe dovuto con la delibera «calibrare il novero delle informazioni da raccogliere a seconda delle competenze ad essa attribuite in relazione a ciascun settore regolato, avendo riguardo, per il settore postale, alla direttiva 1997/67/CE, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE, ossia la normativa sovranazionale che individua le funzioni di AGCOM quale autorità nazionale di regolazione nel settore postale. L’Autorità, viceversa, ha del tutto omesso (…) di individuare rispetto a quali funzioni, finalità o obblighi, stabiliti dalla Direttiva, sarebbe strumentale la raccolta delle informazioni richieste agli operatori postali in ragione della loro iscrizione al ROC»;- AGCOM ha mancato di individuare, in relazione alle informazioni richieste, un qualsivoglia «profilo di attinenza con le attribuzioni in materia di servizi postali (o con il perseguimento degli scopi fissati dal legislatore europeo), non essendo individuate le specifiche attività, rilevanti ai fini della Direttiva, allo svolgimento delle quali sarebbero funzionali le suddette informazioni»;- è da escludersi la possibilità di giustificare la raccolta delle informazioni per l’esercizio di funzioni di tutela della concorrenza nel settore postale in quanto «il legislatore nazionale non ha esercitato la facoltà, prevista dalla Direttiva, di attribuire alla autorità di regolazione del settore postale anche il compito di garantire il rispetto delle norme in materia di concorrenza nel settore postale (art. 22: “Le autorità nazionali di regolamentazione … possono inoltre avere il compito di garantire il rispetto delle norme in materia di concorrenza nel settore postale”): la competenza nella materia antitrust è, infatti, rimasta in capo all’AGCM e dall’autorità di regolazione è stata attribuita solo una generica competenza accessoria in materia di “promozione della concorrenza” (art. 2, co. 4, lett. d, del D.Lgs. 22 luglio 1999, n. 261»;- l’individuazione di un collegamento tra le informazioni richieste dal Regolamento ROC e le funzioni svolte da AGCOM nel settore postale era tanto più necessaria alla luce del fatto che la Direttiva UE [in particolare art. 22-bis, comma 1 (introdotto dalla direttiva 2008/6/CE) e considerando n. 51 della direttiva 2008/6/CE] «consente alle autorità nazionali di regolamentazione di raccogliere informazioni presso gli operatori del mercato nella misura in cui ciò risulti necessario per adempiere efficacemente ai compiti loro assegnati nel settore dei servizi postali, dovendo sussistere un legame tra le informazioni richieste e le funzioni specificamente attribuite dal legislatore europeo».4.1 Nella stessa delibera impugnata si legge testualmente quanto segue: «CONSIDERATO che il Registro degli operatori di comunicazione non è un mero registro degli operatori del comparto audiovisivo e editoriale, ma rappresenta un sistema informativo a carattere anagrafico, avente la preminente funzione di censire gli operatori vigilati dall’Autorità in vista dello svolgimento delle molteplici competenze nei diversi settori regolati e che, pertanto, la modifica legislativa è volta ad estendere, sul piano soggettivo, l’obbligo di iscrizione al Registro ad una categoria di soggetti, quali i “fornitori di servizi postali, compresi i fornitori di servizi di consegna dei pacchi”, già vigilati e regolati dall’Autorità».Pertanto è la stessa Autorità a riconoscere che l’iscrizione al ROC è imposta in funzione «dello svolgimento delle molteplici competenze nei diversi settori regolati». Proprio la diversità (riconosciuta da AGCOM) delle competenze diverse nei diversi settori regolati impone di calibrare il novero delle informazioni da raccogliere a seconda delle competenze esercitate dall’Autorità in relazione a ciascun settore regolato.Inoltre, con la stessa delibera, l’Autorità ha individuato specificamente le informazioni da richiedere agli operatori sull’attività settoriale svolta dagli operatori postali (in particolare: le informazioni richieste nel modello 28/ROC). Di fatto AGCOM ha esercitato uno spazio di discrezionalità sul tipo di informazioni da richiedere. Ragionando per assurdo, se tale spazio di discrezionalità fosse stato escluso dalla legge, sarebbe stata anche inutile l’emanazione della delibera impugnata.In conclusione, quindi, compito dell’Autorità era anche quello di valutare la proporzionalità delle richieste rivolte agli operatori senza che si possa dar credito alla tesi prospettata nel primo motivo di appello secondo cui la verifica del requisito della proporzionalità era già stato operato a monte dal legislatore.5. Il secondo motivo di appello è rubricato: «Error in iudicando – Erronea ricostruzione delle competenze di AGCOM nella tutela della concorrenza nel settore postale e sulla conseguente ritenuta mancanza di proporzionalità degli obblighi di comunicazione al ROC dagli operatori postali».Nel criticare la parte della sentenza (capi 4 e 5) che hanno stigmatizzato la mancanza nei provvedimenti impugnati di una esplicitazione delle ragioni che giustificherebbero l’imposizione degli obblighi informativi in parola, AGCOM sostiene che:- il Tar ha operato una ricostruzione riduttiva del quadro delle competenze dell’AGCOM rispetto alla tutela della concorrenza nel settore postale;- le competenze regolatorie ex ante dell’AGCOM non possono logicamente considerarsi come “accessorie” rispetto a quelle dell’AGCM, rispondendo, invece, a finalità autonome e distinte;- il d.lgs. 22 luglio 1999, n. 261 (recante «Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio»), in particolare all’art. 2, attribuisce all’Autorità nazionale di regolamentazione del settore postale una competenza di regolamentazione ex ante che precede logicamente le competenze dell’ACGM nella tutela della concorrenza;- in particolare sono attribuite una serie di ulteriori funzioni (regolatorie e di vigilanza) in capo all’ANR volte proprio a consentire e favorire, correttamente, la concorrenza nel mercato postale;- con la manovra Salva Italia (decreto-legge n. 201/2011 come convertito dalla legge n. 214/2011 e, in particolare, l’articolo 21), le competenze di regolazione, dapprima attribuite all’Agenzia di cui al decreto legislativo n. 58/2011, soppressa dopo pochi mesi, furono trasferite all’Autorità, la quale è stata così designata formalmente quale Autorità nazionale di regolamentazione per il settore postale, ai sensi dell’articolo 22 della direttiva 97/67/CE;- per assicurare l’effettività della normativa europea di settore, l’Autorità può, anzi deve, garantire che «i fornitori di servizi postali forniscano, in particolare, alle Autorità nazionali di regolamentazione, tutte le informazioni anche di carattere finanziario e attinenti alla fornitura del servizio universale, necessarie in particolare ai fini seguenti: a) affinché le Autorità nazionali di regolamentazione assicurino la conformità alle disposizioni della presente direttiva o alle decisioni adottate ai sensi della presente direttiva; b) a fini statistici chiaramente definiti» (articolo 22-bis direttiva UE servizi postali, 97/67/CE);- erra il Tar nel disconoscere il ruolo di ANR del settore postale che la legge ha assegnato all’appellante Autorità, sovrapponendo la funzione regolatoria ex post di AGCM con quella ex ante dell’AGCOM. Si tratta di funzione rispetto al cui esercizio, tra l’altro, lo stesso legislatore riconosce in capo all’ANR ampi margini di discrezionalità (in termini di «indipendenza di valutazione e di giudizio» a mente del sopra citato art. 2, comma 4, del d.lgs. 22 luglio 1999, n. 261).5.1 AGCOM, di conseguenza, sostiene che:- non convince la ritenuta insufficienza, da parte del Tar, della giustificazione (posta dall’Autorità nella delibera n. 270/23/CONS) dell’onere di comunicazione di alcuni dati al Registro dagli operatori postali (quali quelli, ad esempio, concernenti la composizione dell’organo amministrativo e l’assetto societario degli operatori postali) ai fini dello svolgimento dei «compiti istituzionali in materia di tutela della concorrenza nel settore postale affidati all’Autorità», tra i quali figura l’attività di regolamentazione del settore postale riconosciuta all’AGCOM dal citato art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 261/1999;- le informazioni (reputate dal Tar non proporzionate) appaiono strettamente collegate alle «funzioni istituzionali a tutela della concorrenza nel settore postale affidati all’Autorità», consentendo detti dati di individuare i ruoli e gli effettivi rapporti all’interno delle compagini societarie degli operatori postali persone giuridiche e, quindi, di ricostruire i rapporti tra i diversi soggetti che compongono le “reti” postali [si pensi, ad esempio, alle verifiche poste in essere dall’Autorità che hanno portato all’accertamento e all’irrogazioni di sanzioni pecuniarie in capo ad alcuni operatori che risultavano fornire servizi postali, in assenza del prescritto titolo abilitativo in tutte le Regioni italiane tramite contratto di franchising (cfr. Tar per il Lazio n. 719/2022) ovvero attraverso una rete preordinata all’offerta al pubblico di servizi postali (cfr. Tar per il Lazio n. 2652/2022) o come società mandatarie (cfr. Tar per il Lazio n. 5630/2021)];- la conoscenza dei rapporti giuridici effettivamente esistenti tra gli operatori postali e della reale compagine sociale degli stessi consente all’Autorità di svolgere appieno le competenze di regolamentazione e vigilanza volte ad assicurare una sana e leale concorrenza nel settore de quo;- gli oneri di comunicazioni di cui si discute non possono essere tacciati di mancanza di proporzionalità;- altri operatori, in sede di consultazione pubblica, hanno addirittura auspicato che il set informativo da richiedere agli operatori fosse ancora più ampio di quello poi prescelto da AGCOM (ad esempio, il numero degli addetti, l’elenco delle sedi operative, l’indicazione del fatturato), ma l’Autorità proprio allo scopo di assicurare la proporzionalità delle informazioni da dover fornire, ha ritenuto ragionevolmente opportuno non accogliere le suddette proposte estensive;- in ogni caso deve far riflettere il fatto gli operatori nazionali manifestano la necessità di avere un censimento e una “fotografia” del comparto più aderente ad una realtà imprenditoriale che si presenta invero estremamente frammentata e complessa, in considerazione del modello di business dominante, che fa leva sulle subforniture e, nel caso di Amazon, su partnership commerciali che talvolta dissimulano rapporti di dipendenza economica sotto il manto di un’autonomia imprenditoriale, che è solo teorica, con tutti i connessi problemi di concorrenzialità del settore e, di conseguenza, di regolamentazione dell’accesso alla rete;- l’aggiornamento periodico dei dati richiesti a tutti gli operatori iscritti al ROC – ritenuto del pari dal Tar erroneamente non proporzionato – appare invece oggettivamente funzionale alle medesime esigenze regolatorie e di vigilanza, posto che un Registro non aggiornato non potrebbe assolvere alla funzione che è propria di un «sistema informativo a carattere anagrafico, avente la preminente funzione di censire gli operatori vigilati dall’Autorità in vista dello svolgimento delle molteplici competenze nei diversi settori regolati», come peraltro rappresentato dallo stesso primo giudice;- in ordine alla valutazione circa la ritenuta non proporzionalità delle informazioni dovute al Registro dagli operatori postali, il Tar non ha in alcun modo tenuto in considerazione il fatto che, sul piano pratico/operativo, le informazioni concernenti la composizione dell’organo amministrativo, l’oggetto sociale e l’assetto societario da dichiarare al ROC (rispettivamente, attraverso, la modulistica 3/ROC, 4/ROC e 5/ROC) risultano già inserite in automatico nella schermata d’iscrizione in quanto tali dati vengono recuperati automaticamente dal sistema attraverso quelli già presenti presso il Registro informatico delle Imprese delle Camere di Commercio, in ragione, come già sopra illustrato, della specifica interoperabilità tra il sistema informativo del ROC e quello camerale;- la maggior parte dei modelli che dovranno essere compilati all’atto dell’iscrizione nel Registro, si alimentano in maniera automatica acquisendo le informazioni e i dati dichiarati e depositati direttamente presso le Camere di Commercio in ragione della specifica interoperabilità - ormai consolidata - tra il sistema informativo del ROC e quello camerale, sollevando l’iscrivendo operatore da un impegno ritenuto gravoso, ma che tale non è in quanto limitato a poche informazioni da dichiarare concretamente all’atto dell’iscrizione nel Registro nel modello 28/ROC (onere, quest’ultimo, reputato legittimo dal Tar) contenente la tipizzazione dei servizi postali svolti e da confermare o aggiornare in sede di comunicazione annuale.5.2 Con riferimento al modello 12/ROC parte appellante sostiene che:- quanto invece al modello 12/ROC, la sua compilazione sarebbe un onere non del soggetto iscrivendo, bensì, eventualmente, del soggetto controllante; infatti, tra i servizi AGCOM esposti sul portale impresainungiorno.gov.it, tali adempimenti sono indicati con il termine «dichiarazioni di terze parti» (cfr. art. 8 del Regolamento sulla tenuta del ROC di cui alla delibera n. 666/08/CONS).5.3 AGCOM conclude il motivo di appello ribadendo l’erroneità della pronuncia de qua in considerazione del ruolo centrale attribuito ad AGCOM nel settore postale anche con riferimento alle riconosciute competenze in materia di concorrenza (che si esplicano in particolare nelle funzioni di regolamentazione ex ante) alla luce delle quali risultano quindi pienamente legittimi e proporzionati gli obblighi di comunicazione al ROC ex lege estesi anche agli operatori postali.6. Ad avviso del Collegio, il motivo appena (secondo il quale gli obblighi connessi all’iscrizione non solo avrebbero dovuto essere considerati come proporzionati dal Tar, ma anche come necessari allo scopo, ossia allo svolgimento delle funzioni dell’AGCOM in qualità di Autorità regolatrice del settore) è infondato.6.1 Preliminarmente occorre ricordare la ragione per la quale il Tar analizza il tema del rapporto tra competenze dell’AGCOM e competenze di AGCM nel settore dei servizi postali di cui qui si discute.6.1.1 Il Tar, nella parte finale del punto 4 della motivazione, dopo aver richiamato il passaggio della delibera impugnata (pag. 3) sopra riportato relativo alle funzioni del ROC, riporta un passaggio della sintesi delle osservazioni della consultazione pubblica (Allegato 1 alla delibera impugnata, pagina 6) che così recita: «Anche l’acquisizione dei dati relativi agli assetti proprietari (modello 5/ROC) e agli organi amministrativi (modello 4/ROC) è necessaria al fine di svolgere i compiti istituzionali in materia di tutela della concorrenza nel settore postale affidati all’Autorità, ad esempio dall’articolo 1, comma 6, lett. c), n. 11), della legge n. 249/1997, come riformulato dalla legge n. 118/2022».Con riferimento a tale ultimo inciso, il Tar si è chiesto se la raccolta dei dati in questione possa essere giustificata dal «fine di svolgere i compiti istituzionali in materia di tutela della concorrenza nel settore postale affidati all’Autorità».Ed il Tar ha escluso che la possibilità di giustificare la raccolta delle informazioni in questione in quanto strumentale all’esercizio, da parte dell’Autorità, di funzioni di “tutela della concorrenza nel settore postale” perché:- la Direttiva non pregiudica il diritto dell’Unione applicabile nel settore della concorrenza;- il legislatore nazionale non ha esercitato la facoltà, prevista dalla Direttiva, di attribuire alla autorità di regolazione del settore postale anche il compito di garantire il rispetto delle norme in materia di concorrenza nel settore postale;- la competenza nella materia antitrust è, infatti, rimasta in capo all’AGCM ed all’autorità di regolazione è stata attribuita solo una generica competenza accessoria in materia di “promozione della concorrenza” (art. 2, comma 4, lett. d, del d.lgs. 22 luglio 1999, n. 261);- l’imposizione dell’obbligo di fornire le informazioni in parola non appare neanche necessaria rispetto all’esercizio della funzione consultiva che il legislatore nazionale ha attribuito all’Autorità con l’art. 25, comma 2, lett. b), della citata legge 118/2022, a mente del quale il Consiglio dell’Autorità esprime il proprio parere obbligatorio – ai sensi degli artt. 2, 3, 4 e 6 della legge n. 287/1990 –sui provvedimenti dell’AGCM riguardanti gli operatori del settore postale.6.2 Il Tar non ha errato nel ricostruire il rapporto delle competenze tra AGCM e AGCOM essendosi peraltro limitato ad affermare, nella sostanza, che la competenza nella materia antitrust è rimasta in capo all’AGCM e che quindi AGCOM non ha il compito di garantire il rispetto delle norme in materia di concorrenza nel settore postale (in questo senso è stata usata l’espressione: “competenza accessoria”).6.3 Il secondo motivo di appello indugia sul tema del rapporto tra le competenze di AGCOM e quelle di AGCM, quando il punto nodale è la seguente affermazione del Tar:«Ne deriva che l’Autorità avrebbe dovuto individuare un collegamento tra il tipo di informazioni richieste e i compiti che la direttiva attribuisce all’autorità di regolazione non solo con riferimento alle informazioni contenute nel modello 28/ROC, concernenti l’attività esercitata dall’operatore postale, ma anche con riferimento alla molteplicità di dati dettagliati da comunicare tramite gli altri moduli, relativi all’assetto organizzativo dell’operatore (tra cui le informazioni sul capitale sociale, sui nominativi dei soci e sulla titolarità delle rispettive partecipazioni con diritto di voto, sulla composizione e sulla durata dell’organo amministrativo, sull’identità del rappresentante legale e degli amministratori, sui soggetti che esercitano il controllo sulla società iscritta, sui trasferimenti di partecipazioni sociali).Viceversa, dal contenuto degli atti gravati emerge una distinzione tra:- le informazioni da rendere compilando il modello 28/ROC, in relazione alle quali la delibera impugnata fornisce una specifica motivazione relativa alla strumentalità delle stesse rispetto all’esercizio delle funzioni regolatorie attribuite dalla Direttiva, evidenziando che esse assumono una valenza servente rispetto a tali attribuzioni;- le informazioni da rendere tramite i modelli diversi dal modello 28/ROC, rispetto alle quali non viene indicato alcun profilo di attinenza con le attribuzioni in materia di servizi postali (o con il perseguimento degli scopi fissati dal legislatore europeo), non essendo individuate le specifiche attività, rilevanti ai fini della Direttiva, allo svolgimento delle quali sarebbero funzionali le suddette informazioni».Ebbene: tale affermazione (come tale non specificamente ancorata al tema delle competenze in materia di servizi postali) non viene revocata in dubbio dalle considerazioni svolte nel secondo motivo di appello.6.3 Ciò che il Tar correttamente rimprovera alla delibera impugnata è il non aver individuato il collegamento tra informazioni richieste e funzioni esercitate da AGCOM.Peraltro AGCOM si propone di dimostrare la necessità delle informazioni richieste su dati societari,assetti proprietari e governativi menzionando le proprie funzioni di regolazione ex ante ma si limita a fornire esempi riferiti solo all’esercizio di attività di vigilanza (che sono naturalmente ex post). Ma per le richiamate attività di vigilanza, incentrate sulla verifica del possesso del titolo autorizzativo, non assumono rilievo le informazioni sui dati societari degli operatori.6.4 Privi di pregio sono gli argomenti che fanno leva sul fatto che il Tar non avrebbe considerato che talune informazioni risulterebbero già inserite in automatico nella schermata d’iscrizione in quanto tali dati vengono recuperati automaticamente dal sistema attraverso quelli già presenti presso il Registro informatico delle Imprese delle Camere di Commercio. A tacere del fatto, che viene enfatizzata l’esistenza e l’importanza dell’interoperabilità dei sistemi informativi (circostanza che fornisce conforto all’appello proposto da Amazon che verrà analizzato più avanti) siffatto argomento per un verso toglie fondamento alla pretesa di ottenere tali dati e per altro verso comunque non prova il collegamento tra informazioni richieste e funzioni esercitate da AGCOM.6.5 Analoghe considerazioni possono essere fatte con riferimento all’argomento secondo il quale la compilazione del modello 12/ROC, sarebbe un onere non del soggetto iscrivendo, bensì, eventualmente, del soggetto controllante: tale argomento, di per sé, non prova il collegamento tra informazioni richieste e funzioni esercitate da AGCOM che resta il cardine su cui si fonda la statuizione del Tar.6.6 Alla luce delle considerazioni appare tautologica l’affermazione con cui AGCOM chiude il secondo motivo appello, ovvero che la sentenza sarebbe erronea in considerazione del ruolo centrale attribuito ad AGCOM nel settore postale anche con riferimento alle riconosciute competenze in materia di concorrenza (che si esplicano in particolare nelle funzioni di regolamentazione ex ante) alla luce delle quali risultano quindi pienamente legittimi e proporzionati gli obblighi di comunicazione al ROC ex lege estesi anche agli operatori postali: la delibera impugnata non spiega le ragioni per cui sarebbe pienamente legittimo e proporzionato estendere gli obblighi di comunicazione al ROC ex lege anche agli operatori postali.7. Il terzo motivo di appello proposto da AGCOM è rubricato: «Error in iudicando. Sull’integrazione postuma della motivazione».AGCOM critica la sentenza impugnata nella parte in cui afferma di non poter condividere quanto esposto dalla difesa erariale in ordine alle motivazioni fornite circa le scelte del legislatore di estendere l’obbligo di iscrizione al ROC anche agli operatori postali, ritenendola «un tentativo di integrazione postuma del provvedimento, non ammissibile» e comunque infondata nel merito.In particolare si sostiene che:- l’affermazione del Tar poggia sul convincimento che la riconduzione dell’obbligo dell’iscrizione al ROC degli operatori postali alla finalità di agevolare la verifica delle condizioni di concorrenza nel mercato dei servizi postali, non risulterebbe (testualmente) «né dalla delibera né dalle diverse osservazioni spese dall’Autorità in riscontro alle osservazioni avanzate dagli operatori nell’ambito della consultazione pubblica che ha preceduto l’adozione dei provvedimenti impugnati …»;- l’assunto è del tutto infondato perché è la stessa legge 118/2024 a prevedere, al comma 2 dell’art. 25, l’iscrizione al ROC in funzione servente rispetto alle finalità del comma 1;- l’estensione prevista dal comma 2, dell’art. 25 l. 118/2022 dell’obbligo di iscrizione al ROC anche degli operatori del servizio postale, si atteggia quale misura atta ad implementare gli strumenti a disposizione del Ministero per potere verificare il rispetto delle condizioni di cui al comma 8 e al comma 8-bis dell’art. 3 del decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, in materia di servizio universale; la raccolta delle informazioni tramite il ROC è infatti funzionale alla verifica delle condizioni di concorrenza nel mercato dei servizi postali, compito che l’ANR è certamente chiamata a svolgere e che alla anzidetta finalità siano preordinate le informazioni, per esempio, relative agli assetti proprietari, alle modifiche societarie e al controllo non può seriamente dubitarsi;- tanto vale ad escludere ex se alcuna integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, come erroneamente stigmatizzato dal Tar;- la giurisprudenza ha chiarito che il divieto di integrazione in sede processuale della motivazione da parte della P.A. non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti ivi resi dall’Amministrazione medesima devono reputarsi inammissibili come nel caso degli atti di natura vincolata di cui all’ art. 21-octies, l. n. 241 del 1990, nei quali la P.A. può pertanto dare anche successivamente la dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto;- l’Autorità si è limitata a meglio esplicitare in giudizio la ratio sottesa alla scelta del legislatore di estendere tale obbligo, nonché a ribadire, solo al fine di replicare alle contestazioni delle ricorrenti, che l’estensione prevista dal comma 2, dell’art. 25 l. 118/2022, dell’obbligo di iscrizione al ROC anche degli operatori del servizio postale, risponde anche all’esigenza di implementare gli strumenti a disposizione del Ministero per potere adeguare il contenuto del servizio universale al mutare del contesto tecnico, nonché economico sociale del mercato di riferimento.7.1 AGCOM critica anche il passaggio della sentenza impugnata ove si afferma che il generico richiamo alle attribuzioni del Ministero delle Imprese ed il Made in Italy concernenti il riesame periodico dell’ambito di applicazione degli obblighi di servizio universale non potrebbe rappresentare una motivazione sufficiente a sostegno degli obblighi introdotti. In particolare si sostiene che:- nel quadro regolatorio del servizio universale, il legislatore, ai fini di una più incisiva e concreta azione da parte delle Amministrazioni competenti, ha, (i) da un lato (comma 1, art. 25, della legge n. 118/2022), esteso l’obbligo di iscrizione al ROC da parte degli operatori postali e, (ii) dall’altro (comma 2, art. 25, della legge n. 118/2022), attributo al Ministero “nuovi” poteri/funzioni sia di riesame (previo parere dell’Autorità) dell’ambito di applicazione degli obblighi di servizio universale sia di segnalazione periodica alla Camere circa possibili «modifiche normative ritenute necessarie in ragione dell'evoluzione dei mercati e delle tecnologie, tenendo comunque conto di quanto previsto dal comma 1 per le situazioni particolari ivi descritte»;- le soprarichiamate “nuove” competenze attribuite al Ministero in tema di servizio universale postale, possono essere esercitate con maggior efficacia grazie alla possibilità di consultare la banca dati del ROC: l’utilizzo di detto strumento consente una conoscenza effettiva, concreta e capillare degli operatori attivi nel settore postale e, dunque, della reale consistenza di detto mercato;- basti pensare alla possibilità di conoscere l’effettiva compagine sociale degli operatori, così come i reali rapporti giuridici (attraverso, ad esempio, l’indicazione nella modulistica 5/ROC delle quote di partecipazioni societarie) esistenti nel mercato in esame che si caratterizza per svilupparsi sul territorio attraverso un sistema di c.d. reti postali che servono in taluni casi a schermare taluni operatori che operano in assenza di titolo abilitativo;- lo strumento del ROC (e le informazioni in esso presenti circa l’assetto societario e la composizione dell’amministrativo degli operatori), offrendo una mappatura aggiornata e dettagliata su tutto il territorio nazionale rispetto all’erogazione dei servizi postali offerti in relazione degli operatori effettivamente attivi ivi iscritti, consente al Ministero, sia per quanto concerne il riesame degli obblighi in tema di servizio universale che per quanto riguarda le segnalazioni periodiche alle Camere, di condurre le relative istruttorie su da dati effettivi e affidabili ossia idonee a restituire un quadro reale del mercato, di talché favorendo l’esercizio consapevole di dette funzioni.8. Il motivo è infondato.Per dimostrare l’infondatezza del rilevato vizio di integrazione postuma della motivazione della delibera, l’Avvocatura avrebbe potuto/dovuto semplicemente richiamare in modo esplicito i passaggi contenuti negli atti impugnati utili a dimostrare la tesi sostenuta dalla stessa Avvocatura. Invece questa operazione non viene fatta, ma vengono reiterate le argomentazioni svolte in primo grado e si cerca di affermare che sarebbe la stessa Legge Concorrenza a prevedere, al comma 2 dell’art. 25, l’iscrizione al ROC in funzione servente rispetto alle finalità del comma 1.Il Tar aveva sostenuto quanto segue:«In particolare, l’Avvocatura generale, valorizzando il collegamento tra il primo comma (che ha inserito nel decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, la previsione secondo cui “Il Ministero dello sviluppo economico, sentita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, riesamina periodicamente l’ambito di applicazione degli obblighi di servizio universale sulla base degli orientamenti della Commissione europea, delle esigenze degli utenti e delle diverse offerte presenti sul mercato nazionale in termini di disponibilità, qualità e prezzo accessibile, segnalando periodicamente alle Camere le modifiche normative ritenute necessarie in ragione dell’evoluzione dei mercati e delle tecnologie”) ed il secondo comma dell’art. 25 della legge 118/2022 cit. (che ha incluso gli operatori postali tra i soggetti obbligati ad iscriversi al ROC), sostiene che “l’estensione prevista dal comma 2, dell’art. 25 l. 118/2022 dell’obbligo di iscrizione al ROC anche degli operatori del servizio postale, si atteggia proprio quale misura atta ad implementare gli strumenti a disposizione del Ministero per potere” “adeguare il contenuto del servizio universale al mutare del contesto tecnico, nonché economico sociale del mercato di riferimento”.La tesi non si presta a favorevole considerazione.Innanzitutto va osservato che, come eccepito dalle ricorrenti, di una simile finalità dell’estensione dell’obbligo di iscrizione al ROC non vi è traccia né nella avversata delibera né nelle argomentazioni spese dall’Autorità in riscontro alle osservazioni avanzate dagli operatori nell’ambito della consultazione pubblica, con la conseguenza che, aderendo a tale prospettazione, si avallerebbe un tentativo di integrazione postuma del provvedimento, non ammissibile».Come detto, sarebbe stato sufficiente dimostrare l’esistenza negli atti impugnati del collegamento tra i due commi dell’art. 25 della legge 118/2022. Ma questo non viene fatto, per cui correttamente il Tar ha rilevato l’esistenza di una motivazione postuma.8.1 È bene in ogni caso ribadire che non esiste l’invocato meccanico collegamento tra i due commi citati e che nelle tesi esposte dall’Avvocatura non è dato rinvenire le ragioni per le quali le informazioni richieste sarebbero funzionali al periodico riesame degli obblighi del servizio universale.9. Il rigetto dell’appello proposto da AGCOM esime il Collegio dal compito di esaminare le censure contenute nel ricorso di primo grado che sono rimaste non esaminate o assorbite nella sentenza gravata riproposte da Amazon ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.: dette censure riproposte devono ritenersi assorbite.10. Il Collegio procede ora ad esaminare l’appello proposto da Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Logistica s.r.l. avverso i capi della sentenza con cui sono stati respinti il terzo e il quarto motivo di ricorso.11. Il primo motivo dell’appello proposto da Amazon (sulla duplicazione di obblighi informativi esistenti nei confronti del Ministero) è così rubricato: «Errore di giudizio sulla ritenuta insussistenza di una duplicazione degli obblighi informativi imposti con la delibera. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 430/2001 e in particolare degli artt. 43 e 46. Violazione art. 3, 97 e 111 Cost. per evidente contrasto con il principio dell’“once only”. Erronea rappresentazione dei presupposti in fatto. Eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza. Motivazione carente e contraddittoria».Amazon censura il capo n. 9 della sentenza nel quale il Tar ha respinto il terzo motivo del ricorso originariamente proposto ritenendo insussistente una sovrapposizione tra i dati richiesti con la delibera e gli obblighi informativi già esistenti nei confronti del MIMIT.In particolare parte appellante critica il passaggio della sentenza nel quale il Tar afferma che «nel novero dei dati da comunicare ai sensi del DM Titoli non figurano le informazioni relative: alla tipologia di titolo abilitativo posseduto; alla copertura geografica del servizio offerto; all’appartenenza a gruppi/network di operatori», concludendo per il rigetto della censura in quanto «basata sull’erroneo assunto secondo cui la delibera impugnata avrebbe dato luogo alla duplicazione dei medesimi obblighi informativi già stabiliti dal DM Titoli».In particolare Amazon sostiene che:- non è affatto necessario richiedere le informazioni di cui al modello 28/ROC in quanto le informazioni su titolo abilitativo e aree di copertura, così come l’appartenenza ad un franchising, unica categoria giuridica rilevante e chiaramente individuata nell’ordinamento, sono già nella disponibilità del Ministero;- il Ministero ha da anni lanciato un portale online (accessibile al seguente link: https://licenzepostali.mise.gov.it/PortaleWeb/) per la gestione, in forma totalmente digitale, delle licenze e delle autorizzazioni postali che consente a ciascun operatore di gestire e aggiornare autonomamente i propri titoli abilitativi e le connesse interlocuzioni con il Ministero;- analizzando il citato portale, si evince l’esistenza di una evidenza grafica della corrispondenza fra [A] le informazioni che gli operatori forniscono al Ministero nell’ambito della procedura online volta ad ottenere, e anche rinnovare, un titolo abilitativo per fornire servizi postali e [B] le tre informazioni che AGCOM richiede agli operatori postali di fornire tramite il modello 28/ROC, [ossia (i) la tipologia di titolo abilitativo posseduto, (ii) i dati sulla copertura geografica del servizio, (iii) l’appartenenza ad un gruppo o network di imprese].11.1. Parte appellante fornisce anche riproduzione grafica di tali evidenze dopo aver premesso che queste non sono state in alcun modo oggetto di contestazione in primo grado da parte dell’Autorità e dunque devono considerarsi pacifiche tra le parti in virtù del principio di non contestazione ex art. 115 c.p.c.11.1.1 Con riferimento alla tipologia di titolo abilitativo posseduto si sostiene che:- la tipologia di titolo abilitativo posseduto certamente è un’informazione detenuta dal MIMIT per il semplice fatto che il Ministero stesso è il soggetto competente in materia di rilascio dei titoli abilitativi (art. 5, comma 1 e art. 6 comma 1 del d.lgs. 261/1999);- in qualsiasi richiesta di rilascio di un titolo abilitativo presentata ai sensi del DM Titoli, per definizione, l’operatore privato indicherà quale autorizzazione o licenza intende richiedere, in relazione al servizio che intende fornire: tale indicazione peraltro è imprescindibile in quanto altrimenti, in concreto, l’operatore non potrebbe procedere con la compilazione della propria richiesta di rilascio del titolo abilitativo sul predetto portale online, all’interno del quale necessariamente deve essere indicata la tipologia di titolo che si richiede prima di procedere alla compilazione della richiesta;- la specificazione dei singoli servizi che si intendono offrire (o singole fasi del servizio), da cui discende direttamente la tipologia di autorizzazione ottenibile dal soggetto privato è pacificamente richiesta dal DM Titoli all’art. 8, comma 6, numero (v); tale informazione, in coerenza con la richiamata previsione del DM Titoli, è naturalmente richiesta anche dal portale online;- la tipologia del titolo abilitativo discende direttamente proprio dalla individuazione del servizio (o singola fase del servizio) che l’operatore intende offrire.11.1.2 Con riferimento alle aree di copertura del servizio si sostiene che:- sulla base del richiamato DM Titoli il Ministero ha negli anni adottato una prassi, dettagliatamente illustrata nel corso del giudizio di primo grado e oggetto di evidenza documentale, per cui le informazioni anche sulla copertura geografica del servizio sono richieste agli operatori postali in sede di domanda per il conseguimento del titolo abilitativo con riferimento a ciascuno dei servizi che l’operatore dichiara di voler offrire;- da quando esiste il portale online del Ministero è incontestabile che anche il livello di dettaglio richiesto dal portale del Ministero copre anche le singole aree di copertura del servizio, con la possibile indicazione finanche del singolo CAP ove l’operatore svolge le proprie attività di consegna.11.1.3 Con riferimento all’appartenenza ad un gruppo/network di operatori si sostiene che:- al di là di quanto si esporrà nel secondo motivo di appello, mediante il portale online il Ministero già richiede ai soggetti che intendono ottenere un titolo abilitativo per servizi postali di specificare se operino o meno in franchising;- tale informazione intende fornire all’Amministrazione un’indicazione circa l’affiliazione di un operatore ad un altro, con un rapporto giuridico chiaramente definito e disciplinato da una specifica normativa (legge 129 del 6 maggio 2004);- tale richiesta è legittima ed è ragionevole pretendere dagli operatori l’indicazione della propria affiliazione o meno mediante franchising, mentre è da rigettare una qualsiasi richiesta di indicare l’appartenenza ad un imprecisato concetto giuridico di “gruppo”.11.2 Alla luce degli elementi appena richiamati, Amazon prosegue sostenendo che:- esiste una piana sovrapponibilità tra le informazioni che gli operatori devono fornire al Ministro e con quanto richiesto (illegittimamente) da AGCOM con la delibera impugnata;- la delibera è affetta da vizio di motivazione (su cui incomprensibilmente neanche si pronuncia il Tar), in quanto si limita ad affermare che non sarebbero disponibili presso il Ministero, “tutte le informazioni richieste agli operatori con il modello 28/ROC” (delibera, p. 4), senza tuttavia chiarire quali sarebbero le informazioni in concreto non disponibili, a nulla rilevando quanto dedotto in sede giudiziale dall’Autorità, pena una ulteriore (inammissibile) integrazione postuma della motivazione della delibera, già esclusa dal Tar nella sentenza impugnata sotto diverso profilo;- il Tar nulla espone (anche in questo caso con un’evidente omissione di pronuncia) sulle doglianze che avevano censurato le considerazioni sul punto della delibera secondo cui «una efficace interoperabilità tra il Registro e la banca dati del Ministero non è, allo stato, possibile, in quanto il complesso delle informazioni digitalizzate è limitato ai soli soggetti che hanno richiesto il rilascio del titolo abilitativo a partire dal 1° dicembre 2022»;- è sin troppo chiara l’inadeguatezza della motivazione esposta dall’Autorità per giustificare il mancato ricorso alla cooperazione con il Ministero che la Direttiva UE impone e che certamente potrebbe passare da una richiesta di digitalizzare anche tutti i dati che attualmente il Ministero detiene in forma non digitalizzata;- in Italia sia il Ministero che l’Autorità operano come autorità nazionali di regolazione e tali soggetti, alla luce della Direttiva UE, sono chiamati a cooperare tra loro senza imporre gravosi oneri informativi, sostanzialmente uguali, agli operatori privati, anche in applicazione del principio di proporzionalità e del divieto di imporre richieste di informazioni che costituiscano “un onere eccessivo per le imprese” (considerando 51 della Direttiva 2008/6/CE);- gli obblighi informativi che AGCOM ha imposto con la delibera non sono necessari, in quanto l’Autorità sarebbe chiaramente nella posizione di chiedere al Ministero di condividere i dati di cui necessita sugli operatori postali: tali dati dovrebbero essere completamente digitalizzati grazie al portale online introdotto dal Ministero e ciò faciliterebbe chiaramente lo scambio di informazioni tra i due enti pubblici, come espressamente richiesto dalla Direttiva UE;- l’Autorità sul punto, a fronte del contributo di Amazon in cui era stata evidenziata proprio la possibilità di avvalersi di tale strumento informatico, ha però affermato che non sarebbero disponibili presso il Ministero «tutte le informazioni richieste agli operatori con il modello 28/ROC» e, inoltre, «una efficace interoperabilità tra il Registro e la banca dati del Ministero non è, allo stato, possibile, in quanto il complesso delle informazioni digitalizzate è limitato ai soli soggetti che hanno richiesto il rilascio del titolo abilitativo a partire dal 1° dicembre 2022» (delibera, p. 4).11.3 Sotto diverso profilo, Amazon eccepisce il contrasto dell’azione di AGCOM con il d.p.r. 445/2000 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), sostenendo che:- il citato corpus normativo canonizza i seguenti principi: (i) nel rapporto dei soggetti privati con la Pubblica Amministrazione, quest’ultima è tenuta ad acquisire autonomamente le informazioni che vengano fornite dal soggetto privato attraverso una dichiarazione sostitutiva di certificazioni (art. 43, comma 1); (ii) tale dichiarazione potrebbe includere anche la qualità di soggetto privato iscritto in un albo o elenco quale è l’elenco pubblico del Ministero che riporta gli operatori postali autorizzati in quanto titolari di una licenza/autorizzazione postale (art. 46 d.p.r. 445/2000); le Pubbliche Amministrazioni acquisiscono d’ufficio tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle Pubbliche Amministrazioni in relazione alle suddette dichiarazioni (art. 43, comma 1); questo meccanismo è espressamente qualificato come funzionale al perseguimento di “finalità di rilevante interesse pubblico” (art. 43, comma 2);- il corpus normativo del d.p.r. 445/2000 veniva espressamente posto alla base del procedimento tanto da essere richiamato tra gli atti normativi considerati dall’Autorità nella predetta delibera 105/23/CONS di avvio della consultazione pubblica e avrebbe dovuto guidare l’Autorità nell’individuare le modalità di adozione del proprio intervento regolamentare.A.3.1 Amazon evidenzia che i principi di collaborazione tra Amministrazioni declinati nel d.p.r. 445/2000 sono del tutto coerenti con la logica del «once only», il cui sviluppo in ambito europeo si sta sempre più accentuando. In particolare sostiene che:- il principio del «once only» permea tutti i rapporti tra Amministrazioni Pubbliche e cittadini/imprese e preclude, come principio generale, la possibilità di duplicare gli obblighi informativi;- in attuazione di tale principio sono ormai pienamente operative e funzionanti piattaforme di scambio dati tra Pubbliche Amministrazioni come la Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati (“PDND”);- a titolo di esempio, si deve guardare a quanto previsto dal d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), il cui art. 19, comma 2, stabilisce in modo nitido e perentorio il “principio dell’unicità dell’invio”, tale per cui ciascun dato è fornito “una sola volta a un solo sistema informativo” e “non può essere richiesto da altri sistemi o banche dati, ma è reso disponibile dal sistema informativo ricevente”. Il successivo comma 4 del medesimo articolo impone inoltre l’adozione delle misure necessarie per “abilitare automaticamente l’accesso digitale alle informazioni disponibili” mediante “tecnologie di interoperabilità dei sistemi informativi”; anche l’art. 20 del medesimo decreto dispone che le comunicazioni e l’interscambio di dati per le finalità di conoscenza e di trasparenza avvengono nel rispetto del principio di unicità del luogo di pubblicazione e dell’invio delle informazioni;- è del tutto irrazionale che in un contesto in cui tutti gli Stati membri volgono verso l’attuazione del principio del «once only» e l’Italia si è a ciò impegnata anche mediante le misure previste dal PNRR e le previsioni del richiamato d.lgs. 36/2023, AGCOM possa continuare a imporre agli operatori dalla stessa vigilati inutili e gravosi oneri che duplicano analoghi adempimenti già previsti in capo a tali soggetti.11.4 Sotto un ultimo profilo Amazon sostiene che:- nel corso del giudizio di primo grado, AGCOM ha offerto un sostanziale riconoscimento delle ragioni esposte dalle odierne appellanti: nella memoria di replica del 28 giugno 2024 si legge l’affermazione secondo cui «peraltro, qualora gli operatori abbiano già fornito uno o più dei dati richiesti da AGCOM al MIMIT in sede di rilascio del titolo abilitativo o in sede di iscrizione al richiamato portale, ben potranno presentare una dichiarazione sostitutiva ai sensi del d.P.R. n. 445/2000» (p. 11);- era ben possibile e anzi doveroso per l’Autorità – non in sede giudiziale ma di adozione del provvedimento regolamentare – adottare una modalità di implementazione dell’obbligo di iscrizione al ROC per gli operatori postali coerente con la normativa di riferimento e con gli obblighi di informazione già previsti nei confronti del Ministero;- nel corso della consultazione pubblica Amazon aveva proposto (i) di limitare la richiesta di iscrizione al ROC ad una dichiarazione ai sensi del d.p.r. 445/2000 che attesti che l’operatore detiene un idoneo titolo abilitativo per l’offerta di servizi postali e (ii) di esentare gli operatori postali dai gravosi obblighi di comunicazione entro 30 giorni dell’acquisizione del controllo o di trasferimento di partecipazioni, così come di ogni altra variazione (artt. 8-10 del Regolamento ROC);- l’Autorità ha invece ritenuto di estendere in maniera indiscriminata tutta la disciplina del ROC agli operatori postali, con ciò determinando sia le illegittimità già rilevate dal Tar sia una duplicazione rispetto agli obblighi esistenti nei confronti del Ministero.12. La difesa di AGCOM contesta il fondamento del primo motivo di appello di Amazon sostenendo che:- come rilevato dal Tar, i distinti database utilizzati dal Ministero e dall’AGCOM hanno funzioni e, conseguentemente, caratteristiche diverse;- il supporto informativo ministeriale ha preminenti funzioni di gestione dei titoli abilitativi rilasciati dallo stesso, mentre il ROC ha la finalità principale di acquisire le informazioni necessarie per lo svolgimento delle attività di regolamentazione e vigilanza dell’Autorità, con particolare riferimento al rispetto degli obblighi imposti ai soggetti autorizzati per l’esercizio dell’attività postale, per cui le informazioni richieste non sono sovrapponibili;- il portale del MIMIT consente d’inserire l’informazione del CAP coperto (o dei CAP coperti) esclusivamente quando il soggetto che intende dotarsi di titolo abilitativo per svolgere la fase di distribuzione seleziona l’opzione “Locale” nel campo relativo alla zona di copertura geografica;- al contrario, quando il soggetto seleziona come zona di copertura geografica l’opzione “Provinciale” o “Regionale”, il portale del Ministero non dà assolutamente la possibilità d’indicare l’informazione sugli specifici CAP coperti, né consente d’indicare la Provincia o la Regione nella quale l’operatore intende fornire il servizio selezionato;- tali elementi, per contro, sono presenti e richiesti nel modello 28 del ROC che, pertanto, lungi dall’essere una duplicazione burocratica, è una preziosa integrazione necessaria all’Autorità per lo svolgimento delle proprie attività di regolamentazione e vigilanza;- inoltre, il portale del MIMIT dà la possibilità di indicare le informazioni (peraltro parziali) sulla copertura geografica esclusivamente in relazione alla fase di distribuzione;- viceversa, nel caso in cui il soggetto intenda svolgere le altre fasi della catena postale (raccolta, trasporto e smistamento) tali informazioni non vengono richieste (né quindi fornite);- contrariamente a quanto sostenuto da Amazon, non vi è alcuna duplicazione tra le informazioni richieste dall’Autorità con il modello 28/ROC e quelle trasmesse dall’operatore al Ministero attraverso il portale;- sebbene le informazioni di base sui servizi offerti presenti nel modello 28/ROC appaiano simili a quelle fornite al Ministero attraverso il portale, è indispensabile all’Autorità che la loro conoscenza sia integrata contestualmente con le altre informazioni (non presenti sul portale) sulla copertura geografica delle relative fasi del servizio svolto e sull’appartenenza a gruppi/network di imprese (anche diversi dal franchising);- la conoscenza disgiunta degli specifici servizi offerti dall’operatore e della relativa copertura geografica sarebbe inutilizzabile dall’Autorità per svolgere le proprie funzioni di regolamentazione e vigilanza, con particolare riferimento al rispetto degli obblighi in capo ai soggetti dotati di titoli abilitativi per l’esercizio dell’attività postale;- per fare un esempio, con la delibera n. 388/24/CONS con cui l’Autorità ha adottato il «Nuovo regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali», è stato previsto, tra gli obblighi per i soggetti titolari di licenza individuale e/o autorizzazione generale (art. 9 del Regolamento riportato nell’allegato A alla delibera), che per poter accedere alle offerte wholesale di Poste Italiane per i servizi di posta (ex delibera n. 171/22/CONS), l’operatore deve avere «il titolo abilitativo da almeno 12 mesi, il bilancio approvato dell’ultimo esercizio nonché, con specifico riguardo all’offerta di cui all’articolo 2, comma 2, della citata delibera, la titolarità di una infrastruttura postale fisica atta allo svolgimento del relativo servizio con copertura di almeno una regione»: la copertura geografica dei singoli servizi offerti, dunque, non potrebbe essere verificata se si eliminasse dal modello 28/ROC il campo relativo al dettaglio del servizio offerto e della relativa copertura geografica, che può andare dal singolo CAP fino all’indicazione delle Regioni o Province coperte con tale servizio;- all’interno delle svariate attività di vigilanza svolte dall’Autorità, le informazioni richieste con il modello 28/ROC e, in particolare, quelle sul titolo e sui servizi offerti, con l’indicazione della relativa copertura, risultano fondamentali anche per la verifica del rispetto degli obblighi previsti dal suddetto Regolamento;- parimenti, le informazioni richieste con il modello 28/ROC sono ulteriori e/o diverse rispetto a quelle fornite dall’operatore al MIMIT in sede di richiesta/rilascio del titolo abilitativo anche in relazione all’appartenenza a gruppi/network di operatori;- il MIMIT chiede esclusivamente se l’operatore appartenga o meno ad un franchising mentre nel modello 28 devono indicare, in caso di appartenenza a gruppi/network, se operano come capogruppo ovvero come affiliato/partner e se il rapporto di partnership/affiliazione preveda o meno vincoli di esclusiva.12.1 Con riferimento alla richiesta d’informazioni formulata dall’Autorità nell’ambito del procedimento avviato con la delibera n. 75/24/CONS2, richiamata da Amazon, AGCOM sostiene che:- proprio perché non è stato possibile, al momento, censire tutti gli operatori attivi nel settore postale tramite l’iscrizione al ROC, dal momento che allo stato attuale meno di un terzo degli operatori si è iscritto (circa 1200 su circa 3800 operatori attivi sul mercato), le informazioni attualmente disponibili da parte dell’Autorità sono solo parziali;- i campi di cui al modello 28/ROC devono essere compilati inserendo gli estremi dei provvedimenti di autorizzazione e/o licenza rilasciati dal Ministero dello Sviluppo Economico e in possesso dell’operatore: infatti, per operare sul portale informatico del ROC, il legale rappresentante dell’operatore postale, deve accedere con il proprio SPID o CNS e semplicemente dichiarare, ex d.p.r. 445/2000, nel modello 28/ROC, il possesso del titolo abilitativo sulla base del quale è autorizzato ad operare e poi fornire le altre poche informazioni rilevanti;- l’affermazione di Amazon è, dunque, del tutto priva di fondamento poiché, come risulta agevolmente dalla piana lettura dei modelli ROC di cui all’allegato D della delibera 270/23/CONS, in calce viene esplicitamente riportato che tutte le dichiarazioni ivi contenute sono rese dal «legale rappresentante o titolare dell’operatore di comunicazione, consapevole delle conseguenze derivanti da dichiarazione mendace previste dagli art. 75 e 76 del D.P.R. n. 445/2000 e dall’ art. 1 comma 29 della L. n. 249/97 dichiara che i dati suindicati sono veri e attuali»;- ne è una riprova il fatto che non viene chiesta alcuna produzione documentale aggiuntiva alle dichiarazioni formulate nei vari modelli, espressamente prevedendo l’art. 16 del Regolamento ROC che «Sulle dichiarazioni rese dai legali rappresentanti dei soggetti iscritti al Registro, La Direzione dispone propri controlli, a campione o sulla base di segnalazioni qualificate, anche mediante l’accesso ad altre banche dati e ricorrendo, ove necessario, alla collaborazione del Nucleo Speciale per la radiodiffusione e l’editoria della Guardia di Finanza».12.2 Con riferimento alla lamentata possibilità di verificare anche la possibilità di una efficace interoperabilità tra il ROC e le banche dati del Ministero, AGCOM sostiene che:- l’Autorità aveva comunque cercato di verificare tale possibilità ma è emerso che allo stato non è possibile garantire un’efficace interoperabilità, in quanto il complesso delle informazioni digitalizzate presso lo stesso (oltre che parziali e non dettagliate), sono limitate ai soggetti che hanno richiesto il rilascio di un titolo abilitativo a partire dal 1° dicembre 2022;- ne consegue che alcun errore logico-giuridico inficia il ragionamento effettuato dal Tar laddove ha ritenuto che correttamente la delibera 270/23/CONS avesse motivato la necessità, per l’Autorità, di acquisire notizie e informazioni ulteriori rispetto a quelle rese al MIMIT in sede di rilascio del titolo abilitativo.13.Il primo motivo dell’appello proposto da Amazon è fondato.A pagina 4 della delibera impugnata si legge testualmente: «CONSIDERATO che l’Autorità ha verificato che, presso il MIMIT, non sono disponibili tutte le informazioni richieste agli operatori con il modello 28/ROC, e che una efficace interoperabilità tra il Registro e la banca dati del Ministero non è, allo stato, possibile, in quanto il complesso delle informazioni digitalizzate è limitato ai soli soggetti che hanno richiesto il rilascio di un titolo abilitativo a partire dal 1° dicembre 2022».La delibera non specifica quali siano le tipologie di informazioni concretamente non disponibili e dal raffronto delle tesi esposte rispettivamente da parte appellante e parte appellata (sopra riportate) si evince chiaramente che almeno alcune informazioni delle informazioni richieste con il modello 28/ROC potrebbero essere comunque facilmente reperibili dall’Autorità.La difesa di AGCOM espone una serie di ragioni volte a dimostrare la correttezza della scelta operata dalla stessa Autorità. Ma tali ragioni non sono reperibili nella delibera impugnata e quindi si presentano come una forma di inammissibile motivazione postuma.La censura di difetto di motivazione sollevata da Amazon è pertanto fondata.13.1 L’articolo 43 del d.p.r. 28/12/2000, n. 445 («Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa») stabilisce il principio secondo il quale le Amministrazioni Pubbliche e i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad acquisire d'ufficio le informazioni oggetto delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47, nonché tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle Pubbliche Amministrazioni.La disposizione appena richiamata viene considerata come fondativa, in linea generale, del principio del cosiddetto «once only» secondo cui un’Amministrazione dovrebbe evitare di chiedere a cittadini o imprese informazioni di cui è già in possesso un’altra Amministrazione [a livello europeo tale principio, detto anche «una tantum», è basato sul Regolamento UE 2018/1724 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 2 ottobre 2018 (che istituisce uno sportello digitale unico per l’accesso a informazioni, procedure e servizi di assistenza e di risoluzione dei problemi e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012) con il quale è stato costituito uno sportello unico digitale per offrire ai cittadini e alle imprese europee un accesso online transfrontaliero a informazioni, procedure, servizi di assistenza].Il Codice dell’Amministrazione digitale (CAD: d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82) ha introdotto (art. 3-11) la Carta della cittadinanza digitale. Tale Carta riconosce tra gli altri: (i) il diritto all'uso delle tecnologie (art. 3: «Chiunque ha il diritto di usare, in modo accessibile ed efficace, le soluzioni e gli strumenti di cui al presente Codice nei rapporti con i soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, [i.e., Pubbliche Amministrazioni e gestori di servizi pubblici, n.d.r.] anche ai fini dell’esercizio dei diritti di accesso e della partecipazione al procedimento amministrativo, fermi restando i diritti delle minoranze linguistiche riconosciute» e (ii) il diritto alla comunicazione digitale tra Pubbliche Amministrazioni e imprese (art. 5- bis: «La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese»).Ricordato quanto appena detto in chiave generale, occorre ricordare che il CAD, all’articolo 12, comma 4, (nella sezione III dedicata alla «Organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni») recita quanto segue: «Art. 12. Norme generali per l'uso delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni nell'azione amministrativa. (omissis) Le Pubbliche Amministrazioni utilizzano, nei rapporti interni, in quelli con altre amministrazioni e con i privati, le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, garantendo l'interoperabilità dei sistemi e l'integrazione dei processi di servizio fra le diverse amministrazioni nel rispetto delle Linee guida»; (per queste ultime si vedano le «Linee Guida sull’interoperabilità tecnica delle Pubbliche Amministrazioni» elaborate da AGID).Il CAD definisce «interoperabilità» (art. 1, comma 1, lett. dd) la «caratteristica di un sistema informativo, le cui interfacce sono pubbliche e aperte, di interagire in maniera automatica con altri sistemi informativi per lo scambio di informazioni e l'erogazione di servizi».L'interoperabilità tra le Pubbliche Amministrazioni nasce per permettere la collaborazione e l'interazione telematica tra queste, cittadini e imprese, favorendo l'attuazione del principio «once only» (cfr., in motivazione, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza 26/04/2024, n. 3794).Il CAD, al primo comma dell’art. 41 così recita: «Art. 41. Procedimento e fascicolo informatico. Le Pubbliche Amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Per ciascun procedimento amministrativo di loro competenza, esse forniscono gli opportuni servizi di interoperabilità o integrazione, ai sensi di quanto previsto dagli articoli 12 e 64-bis».Alla luce delle disposizioni richiamate, si deve concludere che il nostro ordinamento riconosce: (i) il diritto per le imprese di usare esclusivamente tecnologie digitali per comunicare con le Pubbliche Amministrazioni; (ii) l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni usare le tecnologie digitali nel procedimento amministrativo e di comunicare con i privati mercé l’uso delle medesime tecnologie; (iii) l’obbligo delle Pubbliche Amministrazioni di garantire l'interoperabilità dei sistemi.Il Collegio è ben consapevole del fatto che la piena interoperabilità dei sistemi è un obiettivo ancora da raggiungere. Ma alla luce dei principi richiamati non può essere revocato in dubbio che: (i) prima di imporre ad un’impresa di produrre documenti altrimenti reperibili tramite l’interoperabilità, l’Amministrazione deve spiegare esattamente le ragioni per le quali viene formulata la richiesta e la ragione per le quali l’interoperabilità non è stata ancora garantita; e (ii) l’Amministrazione deve comunque scegliere l’alternativa (diversa dalla presentazione plurima della stessa documentazione) meno gravosa per l’impresa (come, ad esempio, la produzione di mere autocertificazioni).Anche alla luce delle considerazioni appena esposte, su rivela il difetto di motivazione della delibera impugnata per il profilo sollevato dal primo motivo di appello di Amazon.14. Il secondo motivo dell’appello proposto da Amazon (sulla illegittimità delle richieste di indicare l’appartenenza ad un gruppo/network di operatori) è così rubricato: «Errore di giudizio circa la asserita ammissibilità del modello delle reti unitarie e sulla illogicità di imporre agli operatori di indicare l’appartenenza ad un gruppo/network di operatori senza fornire alcuna indicazione di come effettuare tale valutazione Violazione art. 3, 97 e 111 Cost.. Erronea rappresentazione dei presupposti in fatto e in diritto. Eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza. Motivazione carente e contraddittoria».Amazon afferma che la sentenza del Tar (capo 10) è fondata su un evidente errore di giudizio anche con riguardo all’asserita legittimità dell’obbligo imposto agli operatori postali con il modello 28/ROC di fornire informazioni circa l’appartenenza a gruppi/network di operatori per ragioni ulteriori rispetto a quelle esposte con il primo motivo.14.1 Sotto un primo profilo l’appellante lamenta la contraddittorietà della sentenza che, avendo dichiarato illegittima la omessa indicazione di quali siano “le specifiche attività, rilevanti ai fini della Direttiva, allo svolgimento delle quali sarebbero funzionali le suddette informazioni” avrebbe dovuto anche dichiarare illegittimità della richiesta di informazioni relative all’appartenenza ad un gruppo/network di imprese, richiesta che invece è stata fatta salva inspiegabilmente e in evidente contraddizione con l’impostazione (chiara e condivisile) del giudice di prime cure: la richiesta dell’Autorità di fornire le informazioni circa l’eventuale appartenenza ad una rete o ad un network è rimasta all’interno della delibera priva di qualsivoglia giustificazione rispetto alle funzioni esercitate da AGCOM e dunque, per coerenza rispetto all’impianto motivazione della Sentenza, avrebbe certamente dovuto essere travolta dalla declaratoria di illegittimità e dal conseguente annullamento, al pari delle altre informazioni, per cui il Tar ha rilevato la mancata indicazione di qualsivoglia funzionalità per l’esercizio delle funzioni di AGCOM.14.2 Sotto un secondo profilo Amazon denuncia l’inammissibilità del modello regolamentare delle “reti unitarie” e “network” sostenendo che:- tali informazioni sono irrilevanti in quanto riferite ad un concetto inventato dalla Direzione Servizi Postali, che non è neanche menzionato nella regolamentazione sui servizi postali, e che è già stato considerato dal Consiglio di Stato incoerente con la disciplina settoriale e in contrasto con le previsioni del codice civile sui gruppi societari (sentenze 3111/2019, 6490/2020 e 6491/2020);- l’Autorità richiede le informazioni sull’appartenenza ad un “gruppo” o “network”, sebbene nemmeno si premuri di chiarirlo, in applicazione della tesi delle c.d. “reti unitarie” per la fornitura di servizi postali, tesi di cui non vi è alcuna traccia nella normativa nazionale ed europea di riferimento e che, quindi, costituisce una originale “creazione” che AGCOM ha tentato di sostenere nel corso degli anni, in particolare nell’ambito delle proprie attività di vigilanza;- mediante diverse decisioni del Consiglio di Stato, tale modello regolamentare è stato oggetto di plurime censure che hanno chiaramente criticato l’impostazione seguita da AGCOM in materia di “gruppi societari”, reti unitarie preordinate alla fornitura di servizi postali e attribuzione di responsabilità per fatti altrui (Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3111 ha sancito l’erroneità dell’impostazione adottata da AGCOM in quanto il modello delle reti unitarie si fonda su una pretesa nozione di gruppo societario che è incoerente con la normativa di riferimento);- alla luce dei chiari insegnamenti del Consiglio di Stato (sentenze del 26 ottobre 2020, nn. 6490 e 6491, parere n. 1369/2021) risultano prive di rilevanza le informazioni richieste dalla delibera in merito alla appartenenza o meno ad una “rete” o “network” di imprese, certamente non riconducibile in alcun modo alle funzioni esercitate dall’Autorità ai sensi della Direttiva UE;- è il Tar stesso ad evidenziare che, anche ammettendo l’ammissibilità del modello regolamentare delle “reti unitarie” (quod non), la qualificazione di un soggetto come capogruppo (o, il che è lo stesso, come “affiliato” al gruppo) dovrebbe comunque discendere da una valutazione in concreto “non operando il sistema di presunzioni” (come affermato nelle citate sentenze del Consiglio Stato), eppure, in aperta contraddizione con tale affermazione, il Tar poi ritiene legittimo che l’Autorità richieda a tutto il mercato (si tratta, ad oggi, di quasi 4.000 operatori), senza effettuare alcuna valutazione in concreto, di indicare se appartengano o meno ad una rete o network;- il Tar stesso riconosce che ove mai residuino margini di ammissibilità di tale modello esso sarebbe valido solo ai fini di eventualmente determinare la reazione sanzionatoria alla creazione illecita di una “rete”, quindi evidentemente con solo riguardo non solo al caso concreto ma anche alla specificità delle valutazioni tipiche di un procedimento sanzionatorio.14.3 Sotto un terzo profilo Amazon denuncia l’illogicità di richiedere agli operatori di indicare l’appartenenza ad un gruppo o network senza che si possa rinvenire alcuna definizione a livello normativo o regolamentare e in presenza di continue evoluzioni giurisprudenziali. In particolare si sostiene che:- non esiste nella normativa primaria europea né nazionale alcun concetto di “reti” o “network” di imprese;- AGCOM ha fornito alcuna definizione normativa in tal senso;- proprio in ragione della mancanza di qualsivoglia base giuridica su cui possa essere fondato il concetto ideato dall’Autorità di “reti” o “network” di imprese per la fornitura di servizi postali, si è sviluppato un filone giurisprudenziale particolarmente complesso in materia;- dinanzi a tale situazione in punto di fatto e di diritto, l’Autorità pretenderebbe che tutti gli operatori postali (oggi 3.899 soggetti) effettuino una valutazione per decidere se appartengano o meno ad un gruppo o network, o a più gruppi/network, e che ruolo vi ricoprano;- il Tar opera un evidente travisamento anche nel momento in cui afferma che sarebbe legittima la richiesta dell’Autorità di “richiedere all’operatore postale informazioni concernenti la sua eventuale appartenenza ad un gruppo societario” (§ 10): ma l’Autorità con la delibera non richiede di indicare l’appartenenza ad un “gruppo societario” – il che avrebbe implicato necessariamente un richiamo alle previsioni rilevanti del codice civile, e avrebbe in tal caso reso possibile agli operatori comprendere come qualificarsi – ma ad un indefinito concetto di gruppo, o network, che richiama invece le teorie dell’Autorità già più volte censurate dalla richiamata giurisprudenza del Consiglio di Stato;- si crea un contesto di incertezza reso più grave dal fatto che la correttezza delle informazioni che gli operatori sono costretti a fornire con la delibera è peraltro presidiata da sanzioni amministrative pecuniarie;- come già rilevato nel precedente motivo di appello, il Ministero già richiede ai soggetti che intendono ottenere un titolo abilitativo per servizi postali di specificare se operino o meno in franchising;- pertanto, nella misura in cui venga in rilievo la specifica categoria giuridica del rapporto di franchising, che configura un rapporto giuridico chiaramente definito e disciplinato da una specifica normativa (legge 129 del 6 maggio 2004), vengono già richieste le relative indicazioni dal MIMIT, mentre non possono trovare spazio richieste ulteriori;- eventuali forme di collaborazione tra soggetti autonomi e distinti diversi dal franchising, oggetto della richiesta di AGCOM con la generica e indefinita formulazione “gruppi/network di operatori” riportata nel modello 28/ROC, ma da cui non può derivare alcuna conseguenza in punto di attribuzione della responsabilità per il servizio prestato, sono invece irrilevanti ai sensi della regolazione postale e delle norme del codice civile.14.4 Amazon giunge alle seguenti conclusioni:- come dimostrato dai lavori preparatori che hanno preceduto l’emanazione della legge 118/2022, l’intento principale dell’estensione agli operatori postali dell’obbligo di iscrizione al ROC è quello di “agevolare l’attività di acquisizione e gestione delle informazioni sull’applicazione degli obblighi di servizio postale universale, da parte dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni”;- i tre insiemi di informazioni considerate non hanno alcuna attinenza con la fornitura del servizio postale universale ma, anche volendone ammettere che l’intervento legislativo avesse una portata più ampia le informazioni in concreto richieste dall’Autorità si manifestano comunque illegittime proprio perché “non necessarie”;- si tratta di informazioni che sono tutte o nella disponibilità del Ministero o comunque sono irrilevanti e, in ogni caso, sarebbe illogico pretendere che venissero fornite dai singoli operatori in un contesto di indiscutibile incertezza regolamentare su cosa debba intendersi per gruppo/network;- ove mai la previsione di cui all’art. 25, comma 2, della legge 118, dovesse essere interpretata nel senso di imporre, o comunque consentire, una estensione della disciplina sul ROC agli operatori postali, senza considerazione alcuna delle informazioni effettivamente rilevanti ai sensi della Direttiva UE e dei dati già forniti al Ministero dagli operatori, se ne chiede la disapplicazione per contrasto con la Direttiva UE;- l’Autorità avrebbe dovuto alternativamente o disapplicare essa stessa la norma (perché impositiva di un obbligo sugli operatori postali non previsto dal legislatore UE) o quantomeno delimitare il novero delle informazioni richieste e degli obblighi imposti a quelli effettivamente necessari ad AGCOM e non già nella disponibilità del Ministero, nel rispetto del principio di proporzionalità;- la sentenza è evidentemente illogica e contraddittoria nella misura in cui: (i) da una parte attribuisce correttamente rilevanza alla disciplina nazionale in materia di servizi postali per delimitare le informazioni che potevano essere legittimamente richieste mediante l’iscrizione al ROC; (ii) dall’altra comunque non considera che tale disciplina già richiede agli operatori di fornire informazioni sulle proprie attività settoriali al Ministero, cui si sarebbe dovuta rivolgere AGCOM senza imporre gravosi e complessi obblighi ai quasi 4.000 soggetti che sono attualmente costretti invece a procedere ad una iscrizione e all’aggiornamento dei dati comunicati al Registro che sono evidentemente duplicativi, inutili e non proporzionali;- l’interpretazione per cui la Direttiva UE non permette ad AGCOM di introdurre un obbligo di iscriversi ad un Registro, fornendo informazioni già richieste da altra competente Amministrazione o irrilevanti per l’esercizio delle funzioni dell’Autorità, oltre che l’unica conforme alla normativa europea e nazionale di riferimento, è anche la sola interpretazione possibile anche in ragione del generale divieto di gold plating previsto dall’art. 14, comma 24- ter, della legge n. 246/2005 e art. 32, comma 1, lett. c), della legge 234/2012; tale divieto proibisce infatti che gli atti nazionali di recepimento delle direttive europee introducano o mantengano “obblighi e oneri non strettamente necessari per l’attuazione delle direttive”;- posto che da un lato la disciplina della Direttiva UE non prevede in alcun modo un obbligo di registrarsi ad un registro come il ROC e la sottoposizione ad un’ampia serie di obblighi informativi continuativi, di notifica e potenzialmente contributivi, aggiuntivi rispetto a quelli necessari per l’ottenimento del titolo abilitativo per servizi postali, una eventuale lettura che imponga ulteriori oneri, evidentemente non necessari al raggiungimento degli scopi previsti dalla Direttiva UE, contrasta anche inevitabilmente con le richiamate disposizioni che impongono il divieto di gold plating;-tale aspetto era stato già sollevato da Amazon nel corso della consultazione pubblica e del giudizio di primo grado ma il Tar nulla ha rilevato sul punto, con ciò determinando un ulteriore profilo di illegittimità della sentenza.15. La difesa di AGCOM contesta il fondamento del secondo motivo di appello di Amazon sostenendo che:- le informazioni relative all’appartenenza a gruppi/network di operatori sono funzionali ad una puntuale definizione della struttura organizzativa dei diversi soggetti che operano sul territorio nazionale, come richiesto dalla delibera 270/23/CONS sia per comprendere la effettiva estensione geografica di operatività dei singoli operatori, che per acquisire “le informazioni relative ai servizi offerti dagli operatori del settore, dettagliate per singola fase, sono necessarie per lo svolgimento delle attività istruttorie in materia di analisi dei mercati e accesso alla rete del FSU nella misura in cui consentono di distinguere tra operatori che svolgono autonomamente l’intero processo di lavorazione che si conclude con il recapito dell’invio postale e operatori attivi solo nelle fasi “a monte” del servizio postale (accettazione e raccolta), che acquistano le altre fasi del processo dal FSU” (cfr. pag. 4 delibera 270/23/Cons);- tali informazioni, che non sono presenti nel DB del MIMIT, rappresentano un dato fondamentale per la conoscenza effettiva del mercato a plurimi fini, sia regolatori che di vigilanza, di indirizzo e di esercizio delle competenze nell’ambito delle gare nel settore postale per poter effettuare le verifiche di competenza sulla replicabilità delle offerte e la legittimità dei bandi nonché per la verifica del rispetto degli obblighi nei confronti dell’utenza;- il settore postale italiano si caratterizza per la presenza, da un lato, del fornitore del Servizio Universale Poste Italiane che dispone di una infrastruttura fisica capillare su tutto il territorio nazionale, coprendo il 100% dei CAP e, dall’altro, di operatori alternativi che hanno sviluppato le loro infrastrutture fisiche con una copertura variabile a seconda delle strategie di ciascuna impresa;- le reti postali alternative a quella di Servizio Universale, in molti casi, sono il risultato di partnership commerciali di diverso tipo tra operatori di dimensione nazionale e sub-nazionale che, integrando sotto il profilo contrattuale le proprie infrastrutture (rete di recapito e/o filiali), riescono a coprire un’elevata porzione del territorio senza dover sostenere investimenti infrastrutturali diretti;- ciò consente a tali imprese di operare sul piano nazionale, e recapitare la corrispondenza, pur essendo dotate di reti proprietarie di ridotte dimensioni;- le partnership commerciali sono realizzate attraverso vari modelli contrattuali, anche atipici e ogni soggetto è dotato di titolo abilitativo per la fornitura di servizi postali e può operare in esclusiva per la rete di appartenenza o senza vincoli di esclusività come avviene, ad esempio, nel caso di un partner che offre servizi di recapito retail con proprio marchio e servizi di recapito per conto di altri operatori;- rispetto a questo articolato scenario, risulta necessario per l’Autorità acquisire elementi atti a chiarire le svariate tipologie di compagini attive nel mercato postale per avere una chiara conoscenza degli assetti organizzativi adottati, nonché della loro continua evoluzione, al fine di poter svolgere in maniera pienamente consapevole le proprie funzioni sia in termini di regolamentazione che di vigilanza.15.1 In relazione all’asserita assenza di definizione a livello regolamentare del “gruppo” di imprese, AGCOM sostiene che:- nel Nuovo regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali, adottato dall’Autorità con la delibera n. 388/24/CONS, si è precisato il concetto di fornitore di servizi postali prevedendo all’art. 1, c. 1, l. k) la seguente definizione, cui si è addivenuti a valle della consultazione pubblica: «l’impresa che offre al pubblico uno o più servizi postali, con organizzazione, anche ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, di propri mezzi, infrastrutture e prestazioni di lavoro ovvero mediante l’organizzazione di altri soggetti di cui lo stesso si avvalga per lo svolgimento delle attività postali, pure utilizzando modelli di impresa alternativi (a titolo esemplificativo, franchising, mandato, subfornitura), con esclusione dei titolari di punti di ritiro di pacchi e lettere, che operano per conto di un fornitore di servizi postali»;- nel Regolamento concernente indennizzi a tutela degli utenti nel settore postale, di cui all’A della delibera n. 323/23/CONS , all’art. 1, l’“operatore capogruppo” è definito come «l’operatore postale che, in modo continuativo e stabile, svolge il servizio postale attraverso un’organizzazione strutturata unitariamente con altri operatori postali, che si realizza mediante un contratto registrato di rete, di affiliazione o modelli contrattuali equivalenti e caratterizzata da un unico segno distintivo»;- pertanto, è evidente, come a livello regolamentare esista diffusamente una definizione di cosa si intenda per “gruppo”, laddove esista un soggetto che si avvalga di più imprese attive nel settore postale operanti sotto la direzione e il coordinamento dello stesso.15.2 Con riferimento alle sentenze richiamate dalla appellante AGCOM sostiene che esse non offrono alcun elemento per affermare che l’Autorità sia priva del potere di richiedere all’operatore postale informazioni concernenti la sua eventuale appartenenza ad un gruppo postale, ma si limitano ad affermare che laddove occorra imputare la responsabilità alla capogruppo per la mancanza del titolo abilitativo di un proprio affiliato l’attività di direzione e coordinamento della capogruppo va provata in concreto, senza poter ricorrere a presunzioni di sorta.15.3 Con riferimento alla lamentata illegittimità degli obblighi imposti agli operatori postali, anche in relazione alle possibili conseguenze sanzionatorie in caso di loro violazione, AGCOM sostiene che:- per le violazioni dell’obbligo di iscrizione al ROC, si applica l’art. 1, comma 30, della legge 31 luglio 1997, n. 249 che prevede il pagamento di una somma da euro 516,00 (cinquecentosedici/00) a euro 103.300,00 (centotremilatrecento/00), in ordine alla quale è prevista anche la possibilità del pagamento in misura ridotta, per un importo di € 1032,00 (milletrentadue/00);- il Regolamento, inoltre, prevede che in caso di mancata iscrizione, l’Autorità debba sempre previamente diffidare l’operatore che ha, dunque, la possibilità di regolarizzare la propria posizione entro i termini del procedimento evitando così conseguenze sanzionatorie.16. Il secondo motivo dell’appello proposto da Amazon è fondato.La richiesta dell’Autorità di fornire le informazioni circa l’eventuale appartenenza ad una rete o ad un network non è stata motivata all’interno della delibera con riferimento alle funzioni esercitate da AGCOM. Coerentemente a quanto sostenuto supra, nel rigettare l’appello proposto da AGCOM, deve essere dichiarata l’illegittimità della delibera impugnata anche su questo specifico punto.17. Per le ragioni esposte, il Collegio respinge l’appello proposto da AGCOM ed accoglie l’appello proposto da Amazon e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie integralmente il ricorso di primo grado e per l’effetto annulla la delibera dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n.270/23/CONS.Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti: riunisce gli appelli, respinge l’appello proposto da AGCOM ed accoglie l’appello proposto da Amazon e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie integralmente il ricorso di primo grado e per l’effetto annulla la delibera dell'AGCOM n. 270/23/CONS.Condanna AGCOM al pagamento delle spese di giudizio in favore di Amazon Italia Transport s.r.l. e Amazon Italia Transport s.r.l., liquidate in complessivi euro 6.000,00 (seimila\00), oltre accessori dovuti per legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiulia Rosa Maria CavalloGiovanni Pascuzzi