urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20240620520260408193358699.xml20240620520260408193358699.docm202406205\202406205.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\969 Vincenzo Neri\ Sentenza00:00:00Paolo Marotta10/04/2026 12:17:5709/07/2026NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEVincenzo Neri, PresidenteSilvia Martino, ConsigliereLuigi Furno, ConsigliereOfelia Fratamico, ConsiglierePaolo Marotta, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 00056/2024, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 6205 del 2024, proposto da Arsenale Hospitality S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Basilicata, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Carmen Possidente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Santavenere Vacanze S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Pio Musacchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Basilicata e della società Santavenere Vacanze S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale; 1. La società Arsenale Hospitality S.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Basilicata, Sez. I, ha respinto il ricorso per motivi aggiunti proposto dalla predetta società, nell’ambito del giudizio R.G. n. 510/2022, per l’annullamento della nota emessa dalla Regione Basilicata, Direzione Generale dell’Ambiente, del Territorio e dell’Energia – Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio, prot. 2606 del 26 gennaio 2023, con la quale l’Amministrazione regionale ha subordinato la prosecuzione della istruttoria finalizzata al rilascio della autorizzazione paesaggistica richiesta con nota del 22 dicembre 2022 prot. 42593, alla preventiva acquisizione dell’assenso della società proprietaria dell’immobile in oggetto, evidenziando nel contempo che per la natura dell’opera in progetto non si poteva fare applicazione del procedimento semplificato di cui al d.P.R. 31/2017.Il giudice di primo grado ha condannato la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore della Regione Basilicata e della società Santavenere Vacanze S.r.l. (controinteressata).2. Occorre preventivamente ricostruire la fattispecie concreta dedotta in giudizio.2.1. La società Santavenere Vacanze S.r.l. è proprietaria dell’Hotel Santavenere, ubicato nel territorio del Comune di Maratea e collocato lungo la costa; l’Hotel gode di un accesso esclusivo al mare, sulla base di concessione demaniale marittima ad uso riservato dei clienti della struttura ricettiva.La società proprietaria ha provveduto negli anni alla installazione in prossimità della costa, di una struttura stagionale, denominata “carrubo”, con la funzione di stabilimento balneare a servizio dell’area in concessione demaniale ad uso spiaggia; si tratta di una terrazza temporanea smontabile, aperta ai lati e dotata di pavimentazione in legno e di strutture ombreggianti, che costituisce punto di ristoro e ombreggiamento posizionato nella zona a valle, adiacente al mare.2.2. L’area interessata dal “carrubo” è privata e ha destinazione urbanistica “Zona G- sottozona 1- Attrezzature balneari- fatto salvo le edificazioni esistenti”; l’area in questione è vincolata paesaggisticamente, in quanto ricade nel Piano Territoriale Paesistico di Area Vasta Maratea – Trecchina - Rivello, VI-3 e, quindi, ai fini dell’apposizione della struttura “carrubo”, è necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica.2.3. In data 13 agosto 2020 è stato stipulato un contratto di affitto di azienda soggetto a condizione risolutiva (Rep. 83860-Raccolta 46132) tra la società Santavenere Vacanze S.r.l., in qualità di proprietaria, e la società Arsenale Hospitality S.r.l., in qualità di affittuaria.Il contratto ha durata di anni 14 con scadenza nel 2034; esso ha ad oggetto l’affitto dell’intero complesso immobiliare denominato “Hotel Santavenere” e prevede anche l’affitto della “struttura adibita a ristorante sulla spiaggia”, ossia del “carrubo”. 2.4. L’art. 6.2 del contratto dispone “Fatto salvo che per i lavori di manutenzione di cui all’Allegato sub. M, da intendersi già autorizzati e concordati e che saranno eseguiti dall’Affittuario entro e non oltre il 31.12.2022…l’Affittuario non potrà effettuare ai beni materiali costituenti l’Azienda e in particolare al Complesso Immobiliare alcuna addizione, miglioria o innovazione senza il preventivo consenso del Concedente che non potrà essere negato per motivi attinenti esclusivamente a gusti personali …”.L’Allegato M individua (per la parte di interesse), al paragrafo 3, i seguenti interventi: “a. sistemazione tramite consolidamento ed eventuale ampliamento del locale cucina a mare cd CARRUBO e potenziamento attrezzature, salvo ottenimento necessarie autorizzazioni; b. realizzazione copertura terrazzo a mare secondo progetto arch. Patrizia Tealdi ovvero equivalente previo ottenimento necessarie autorizzazioni; … e. ricostruzione pavimentazione dell'intero terrazzo ristorante previo ottenimento necessarie autorizzazioni”.2.5. La società Arsenale Hospitality S.r.l., ritenendo di essere autorizzata per effetto del contratto sopra richiamato, ha presentato in data 15 marzo 2022 all’Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della Regione Basilicata un’istanza di autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato, ai sensi dell’art. 146, comma 9, d.lgs. n. 42/2004 e del d.P.R. n. 31/2017, finalizzata alla installazione della struttura temporanea stagionale “carrubo”.2.6. La società proprietaria, in data 20 giugno 2022, ha fatto pervenire alla Regione Basilicata una nota nella quale manifestava il proprio dissenso all’installazione del “carrubo”, sostenendo che l’intervento proposto da Arsenale Hospitality sarebbe stata diversa da quella progettata dall’arch. Tealdi e che “l’area interessata dal progetto dell’Arch. Tealdi è molto più circoscritta rispetto a quella che si presume concernente la nuova ipotesi progettuale”. 2.7. Sulla base del dissenso della società proprietaria, in data 5 agosto 2022, la Direzione Generale dell’Ambiente del Territorio e dell’energia, con provvedimento n 23 BC.2002/D.00827, ha espresso il diniego di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 poiché, “in assenza dell’acquisizione di un ulteriore atto di consenso scritto della Proprietà l'opera di cui è richiesta l'autorizzazione paesaggistica non rientra tra le opere di cui all'allegato M e nello specifico non è da considerare equivalente al progetto dell' Arch. Tealdi”; tale diniego è stato impugnato dalla società Arsenale Hospitality davanti al T.a.r. Basilicata (R.G. n. 510/2022).2.8. In data 22 dicembre 2022, la società Arsenale Hospitality ha presentato agli uffici della Regione Basilicata un’altra istanza di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione della medesima struttura “carrubo” (il progetto di copertura del “carrubo” sarebbe identico in tutti i suoi contenuti a quello precedentemente presentato).2.9. Come sopra evidenziato, con nota prot. 2606 del 26 gennaio 2023, la Regione Basilicata ha subordinato la prosecuzione della istruttoria finalizzata al rilascio della autorizzazione paesaggistica, richiesta con nota del 22 dicembre 2022 prot. 42593, alla preventiva acquisizione dell’assenso della società proprietaria dell’immobile in oggetto, evidenziando che per la natura dell’opera in progetto non si poteva fare applicazione del d.P.R. 31/2017; il predetto atto è stato impugnato dalla società Arsenale Hospitality con ricorso per motivi aggiunti (R.G. n. 510/2022).2.10. Il T.a.r. Basilicata, con decisione non definitiva n. 495/2023, ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo proposto da Arsenale Hospitality e ha rimesso la controversia sul ruolo ordinario per la trattazione delle domande proposte dalla ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti (qualificato anche quale ricorso autonomo).Infine, con sentenza n. 56/2024, il T.a.r. Basilicata ha respinto il ricorso per motivi aggiunti, ritenendolo infondato nel merito. 3. La società appellante ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.4. Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata con atto formale, depositando una relazione della Regione Basilicata del 2 settembre 2024.5. Si è costituita in giudizio la società Santavenere Vacanze s.r.l. (controinteressata), contestando la equivalenza del progetto presentato dalla società appellante rispetto a quello dell’arch. Tealdi, con riguardo alla ubicazione della copertura, alla tipologia della copertura (piatta ed uniforme), alla natura della copertura (fissa) in legno che impedisce la modulazione dell’irraggiamento/illuminazione, laddove invece componente essenziale del progetto dell’arch. Tealdi erano proprio le tende scorrevoli; per una più dettagliata definizione dei rilievi sollevati, la società proprietaria ha formulato espresso rinvio alla relazione a firma dell’ing. Giuliano Rosco del 20 giugno 2022, trasmessa alla Regione Basilicata.6. Con memorie e repliche le parti costituite hanno rappresentato le rispettive tesi difensive.7. All’udienza pubblica del 5 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.8. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce error in procedendo et in iudicando, per aver il giudice di primo grado rilevato d’ufficio la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso.Il giudice di primo grado ha valutato nel merito le doglianze sollevate nel ricorso, rilevando tuttavia di “poter prescindere dal rilievo d’ufficio della sopravvenuta carenza di interesse alla sua decisione essendo ormai trascorsa anche la stagione estiva 2023”.La società appellante evidenzia che sussiste l’interesse alla decisione di merito, atteso che, da un lato, l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 ha efficacia quinquennale per la esecuzione dei lavori, dall’altro, una volta ottenuta l’autorizzazione paesaggistica, la società deve avviare ogni anno il procedimento ai fini del rilascio del permesso di costruire per l’esecuzione dei lavori di montaggio della stessa struttura “carrubo” per la stagione estiva.Il motivo è infondato.Il giudice di primo grado ha esaminato nel merito le doglianze della parte ricorrente, ne consegue che alcuna rilevanza giuridica può essere attribuita alla mera dichiarazione di “… prescindere dal rilievo d’ufficio della sopravvenuta carenza d’interesse alla sua decisione, essendo ormai trascorsa anche la stagione estiva 2023”.La valutazione nel merito delle censure formulate dalla società ricorrente in primo grado evidenzia l’irrilevanza del profilo di improcedibilità della impugnativa, peraltro rilevato d’ufficio, ma non esaminato dal T.a.r.9. Con il secondo motivo di gravame, la società appellante deduce error in iudicando et in procedendo: erroneità, illogicità e irrazionalità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto il motivo unico del ricorso (violazione di legge ed errata applicazione degli artt. 146 d.lgs. n. 42/2004 e 11 d.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per difetto di istruttoria e disparità di trattamento). Con un primo ordine di censure, la società appellante si sofferma sulla sua legittimazione a presentare la richiesta di autorizzazione paesaggistica sulla base della esplicita manifestazione di consenso contrattuale dichiarata dalla società proprietaria.A suo giudizio, diversamente da quanto statuito dal giudice di primo grado, non sarebbe necessaria alcuna interpretazione del contratto per comprendere che Santavenere Vacanze S.r.l. ha prestato un consenso espresso e inequivocabile in favore dell’affittuaria, affinché quest’ultima desse esecuzione ai lavori di installazione del “carrubo”, richiedendo, a tal fine, anche tutte le autorizzazioni necessarie. Evidenzia che il concetto di “equivalenza” del progetto da presentare rispetto a quello predisposto dall’arch. Patrizia Tealdi non è stato espressamente disciplinato in nessun articolo del contratto e che la società Santavenere Vacanze si è obbligata a non negare il consenso “per motivi attinenti esclusivamente a gusti personali e sempre che le Modifiche rispettino lo standard 5 stelle Lusso” (art. 6.2).A giudizio della società appellante, il progetto da essa presentato sarebbe equivalente per forma, dimensione e aspetto al “carrubo” installato negli anni precedenti alla stipulazione del Contratto e sarebbe rispettoso dello standard (5 stelle Lusso) imposto dalle disposizioni contrattuali; precisa altresì “Dunque la differenza tra il progetto Tealdi e quello di Arsenale è semplicemente di carattere estetico avuto riguardo alla sola copertura (una più curva e l’altra più regolare) ma, è bene ricordare, che l’affittuaria è legittimata dal Contratto a presentare anche un progetto “equivalente” e che, sempre il Contratto, prevede che la Proprietà “non può negare il consenso per motivi attinenti a gusti personali” (art. 6.2 del Contratto doc. 2)”.Il motivo è infondato.Non è revocabile in dubbio che il contratto di affitto di ramo d’azienda genera un diritto personale di godimento in capo al conduttore e tendenzialmente legittima il conduttore a chiedere l’emissione di titoli autorizzatori funzionali al godimento del compendio immobiliare oggetto del contratto.Tuttavia, a prescindere dalla valutazione delle conseguenze derivanti sul piano civilistico dagli impegni assunti in sede contrattuale dalla società proprietaria, rispetto alle quali il giudice amministrativo è privo di giurisdizione, l’Amministrazione regionale procedente non poteva non tener conto del dissenso manifestato in sede procedimentale dalla società proprietaria.Il rilascio della autorizzazione paesaggistica presuppone la disponibilità giuridica del bene e la legittimazione del soggetto che presenta la relativa istanza ad eseguire un determinato intervento.Anche ammettendo che la società Arsenale Hospitality fosse stata inizialmente legittimata alla presentazione della istanza di rilascio della autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del c.d. “carrubo”, sulla base del consenso manifestato in sede contrattuale dalla società proprietaria, risulta per tabulas che tale legittimazione è successivamente venuta meno, essendosi la società proprietaria opposta in maniera chiara al rilascio della autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del carrubo che ritiene non conforme al progetto indicato nel contratto.Emergendo un conflitto serio e attuale tra la società proprietaria dell’area e la società affittuaria del ramo d’azienda (che ha presentato l’istanza di autorizzazione paesaggistica), in coerenza con i principi di buona amministrazione, la Regione ha dichiarato improcedibile la domanda, non potendo essa sostituirsi al giudice civile per stabilire chi ha ragione tra la società proprietaria e la società conduttrice.In altri termini, la Amministrazione procedente non può essere chiamata ad accertare il fondamento dei rapporti privatistici, ma deve verificare che il titolo giuridico di legittimazione sia attuale e non seriamente contestato; nel caso in cui il proprietario manifesti un dissenso espresso e attuale, ossia in presenza di una contestazione qualificata del titolo legittimante, viene meno la certezza del titolo del conduttore e l’Amministrazione è legittimata a non procedere sulla istanza presentata, ferma restando (si ribadisce) la eventuale responsabilità per violazione degli impegni pattiziamente assunti dalle parti.L’oggetto del presente giudizio concerne la verifica della legittimità dell’atto amministrativo impugnato, in relazione alle dedotte censure, ma resta salva la possibile diversa valutazione in sede civilistica in ordine all’interpretazione del contratto e alla ricostruzione dei rispettivi diritti e obblighi.10. Con il secondo motivo di gravame, l’odierna appellante si sofferma sul sopravvenuto dissenso di Santavenere Vacanze s.r.l. e sui limiti ai controlli di verifica da parte della Pubblica Amministrazione.La società appellante sostiene che il dissenso della società proprietaria attenga a scelte estetiche relative alla sola copertura del “carrubo” e che non sia idoneo a bloccare l’iter autorizzatorio legittimamente intrapreso dalla società.A sostegno di quanto dedotto evidenzia quanto segue:“a) esulano dalla sfera dei poteri di verifica dell’Amministrazione che deve solo verificare la sussistenza del consenso contrattuale del diritto di costruire dell’avente titolo; b) in ogni caso, senza alcun dubbio interpretativo, la Proprietà autorizza Arsenale ad ottenere le “necessarie autorizzazioni” per l’apposizione della struttura temporanea “carrubo” anche equivalente a quella del progetto Tealdi. Diversamente opinando, si contesterebbe in radice il diritto di costruire acquisito dall’Affittuaria per effetto del Contratto, con la conseguenza che, l’appellante non sarebbe legittimato a costruire neppure l’installazione proposta dall’Arch. Tealdi”.In sintesi, la società appellante sostiene che non gravi sull’Amministrazione l’onere di indagare sull’oggetto del rapporto contrattuale, essendo ad essa demandata, ai fini del rilascio dei titoli autorizzativi/edificatori, un accertamento sommario sulla legittimazione alla presentazione della istanza.Alla luce delle considerazioni innanzi esposte deve essere interpretata l’espressione “fatti salvi eventuali diritti dei terzi”, riportata nelle autorizzazioni paesaggistiche e, in generale, nei provvedimenti autorizzatori in materia edilizia.In merito alla cognizione incidentale sulle questioni pregiudiziali, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., la società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado in ordine alla devoluzione al giudice ordinario delle questioni di natura civilistica; evidenzia che, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., l’interpretazione/valutazione del contratto è “attratta” alla giurisdizione del giudice amministrativo, che è tenuto ad esaminare in via incidentale le questioni pregiudiziali.La società appellante contesta inoltre il capo di sentenza con cui il giudice di primo grado ha dichiarato la carenza di interesse in ordine alla questione relativa alla applicabilità o meno del d.P.R. n. 31/2017.L’Ufficio Pianificazione Territoriale e Paesaggio della Regione Basilicata, con il provvedimento impugnato indica che, in ogni caso “per la natura dell’opera in progetto e come già stabilito da questo Ufficio in passato, non si può applicare il DPR 31/2017 ma la disciplina ordinaria di cui all’art. 146 D.Lgs. n. 42/2004”. Evidenzia di aver presentato un’istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata, ai sensi del d.P.R. 31/2017, punto B.26, perché l’opera oggetto di richiesta di autorizzazione consiste in una struttura temporanea, leggera, posta all’esterno, funzionale alla somministrazione di cibi e alimenti per l’attività turistico ricettiva. Evidenzia comunque che l’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017, disciplinando il procedimento autorizzatorio semplificato, indica espressamente che “L'amministrazione procedente, ricevuta l'istanza, verifica preliminarmente se l'intervento non rientri nelle fattispecie escluse dall'autorizzazione paesaggistica di cui all'Allegato «A», ovvero all'articolo 149 del Codice, oppure se sia assoggettato al regime autorizzatorio ordinario, di cui all'articolo 146 del Codice. In tali casi comunica ai soggetti di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 9, ovvero al richiedente, ove non trovi applicazione il comma 2, che l'intervento non è soggetto ad autorizzazione o necessita di autorizzazione ordinaria”. Sulla base di questa premessa, la non applicabilità del procedimento di cui al d.P.R. n. 31/2017 non determinerebbe la improcedibilità della domanda, ma solo la necessità di avviare il procedimento ordinario ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004.Il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile, per difetto di interesse.Come sopra evidenziato, in caso di dissenso manifestato dal proprietario dell’immobile in merito alla realizzazione di un determinato intervento edilizio sulla sua proprietà, l’Amministrazione non può essere chiamata a risolvere il conflitto insorto tra il proprietario e il conduttore dell’immobile, sulla base della interpretazione del contratto di affitto di ramo d’azienda e sulla verifica della legittimazione del conduttore alla realizzazione del predetto intervento, in quanto non può, sostituendosi al giudice civile, stabilire chi ha ragione tra il proprietario e il conduttore.Il fatto che l’ordinamento giuridico preveda che i titoli edilizi autorizzatori sono emanati “fatti salvi i diritti dei terzi” (cfr. art. 11 d.P.R. n. 380/2001) implica che l’Amministrazione non è tenuta, ai fini del rilascio del titolo edilizio abilitativo, a verificare di volta in volta la possibile lesione della posizione giuridica soggettiva dei terzi eventualmente lesi dal rilascio del titolo edilizio, ma certamente detto principio non può essere interpretato nel senso che l’Amministrazione non debba tener conto del dissenso alla realizzazione dell’intervento edilizio, manifestato expressis verbis in sede procedimentale dal soggetto proprietario dell’area. Né la risoluzione del contrasto tra il proprietario e il conduttore può essere demandata in via incidentale al giudice amministrativo, per effetto di quanto disposto dall’art. 8 c.p.a., in quanto il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente di questioni relative a diritti soggettivi solo quando la loro risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale di legittimità amministrativa.Nel caso di specie, l’atto adottato dalla Amministrazione è immune dalle dedotte censure, in quanto, anche ammettendo che il proprietario avesse autorizzato originariamente (come sostiene l’appellante) il conduttore a realizzare il c.d. “carrubo” secondo le modalità indicate nella istanza di autorizzazione paesaggistica, ciò non precludeva al proprietario la possibilità di revocare il proprio consenso, con la conseguenza che l’Amministrazione, dovendo verificare la legittimazione al momento della valutazione della istanza, non poteva non tener conto del dissenso sopravvenuto, emanando un titolo abilitativo in contrasto con la volontà manifestata in modo chiaro e inequivocabile dal proprietario (fermi restando eventuali profili di responsabilità per violazione degli impegni assunti in sede contrattuale).Inammissibili, per difetto di interesse, si rivelano infine le censure relative alla dedotta sussistenza dei presupposti normativi per il rilascio della autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato o, in subordine, alla mancata conversione del procedimento semplificato in procedimento ordinario.11. In conclusione il ricorso è infondato e va respinto.12. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOPaolo Marotta