urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20240487520240912181808667.xml20240487520240912181808667.docm202404875\202404875.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\625 Giulia Ferrari\ Sentenza00:00:00Luca Di Raimondo12/09/2024 18:20:5113/09/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiulia Ferrari, Presidente FFEzio Fedullo, ConsigliereAntonio Massimo Marra, ConsigliereLuca Di Raimondo, Consigliere, EstensoreRaffaello Scarpato, Consigliere per la riformadella sentenza in forma semplificata ai sensi dell’articolo 116 c.p.a. del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione I, -OMISSIS-, non notificata, che ha respinto il ricorso proposto per l’accertamento:“del diritto della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia degli atti / documenti amministrativi in possesso dell’I.N.P.S. - Istituto Nazionale previdenza Sociale - Sede di Teramo richiesti con istanza di accesso agli atti presentata in data 3novembre 2023 all’I.N.P.S. - Istituto Nazionale previdenza Sociale - Sede di Teramo, documenti inerenti l’accesso ispettivo n. -OMISSIS-e, segnatamente, tutti gli atti/documenti preliminari all’accesso ispettivo n. -OMISSIS-e, dunque, gli atti inerenti la segnalazione / esposto da cui è conseguita l’ispezione dei funzionari di vigilanza in servizio presso la sede INPS di Teramo presso lo Studio Professionale della Dott.ssa -OMISSIS-, previa declaratoria di illegittimità dell’espresso rifiuto / diniego opposto dal Responsabile Ufficio Relazioni con il Pubblico - URP dell’INPS – Direzione Provinciale di Teramo con nota prot. [-OMISSIS--] [INPS.-OMISSIS-] -OMISSIS-, notificata il 15 novembre 2023;nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente all’esibizione ed estrazione di copia dei documenti oggetto dell’istanza di accesso.” sul ricorso numero di registro generale 4875 del 2024, proposto dalladottoressa -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giannicola Scarciolla e SaraVocale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; l’I.N.P.S. – Istituto Nazionale previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio; Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti tutti gli atti di causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 settembre 2024 il consigliere Luca Di Raimondo e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale.Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Dopo aver ricevuto la notifica del verbale unico di accertamento e notificazione n. -OMISSIS-, n. prot. -OMISSIS-, con cui sono state rilevate alcune violazioni della normativa in materia previdenziale a seguito dell’ispezione da parte di funzionari dell’INPS, con istanza ai sensi degli articoli 22 e seguenti, della legge 7 agosto 1990, n. 241 inviata via pec il 3 novembre 2023, la dottoressa -OMISSIS- ha chiesto l’accesso alla documentazione afferente al procedimento che la riguardava.Con una prima nota prot. -OMISSIS-- del 14 novembre 2023, l’INPS di Teramo ha trasmesso all’interessata il citato verbale ispettivo, già a sue mani a seguito della notifica, specificando che, ai sensi del Regolamento di accesso degli atti dell’istituto, “si esclude l’ostensibilità delle <dichiarazioni rilasciate dai lavoratori che costituiscono la base per la redazione del verbale ispettivo, al fine di evitare pressioni, discriminazioni ritorsioni ai danni dei lavoratori stessi>”.Con nota in pari data, l’appellante ha dunque reiterato l’istanza, precisando di avere interesse all’ostensione anche agli “atti preliminari di accesso, e dunque gli atti inerenti la segnalazione da cui è conseguita l'ispezione dei funzionari di vigilanza in servizio presso la sede INPS di Teramo”.Con nota del 15 novembre 2023 recante in pare lo stesso numero identificativo della precedente (n. prot. -OMISSIS-- e INPS.-OMISSIS-), l’ente ha ribadito il diniego all’accesso, comunicando che la richiesta di accesso “non può essere accolta poiché il Regolamento di accesso agli atti dell’Istituto (pubblicato con circolare 4/2013) all'art. 2 comma 2 sono esclusi dall'accesso: " le informazioni in possesso dell'Istituto che non abbiamo forma di documento amministrativo".2. Per l’annullamento del diniego opposto dall’Amministrazione ha proposto ricorso ex articolo 116 c.p.a. dinanzi al Tar per l’Abruzzo la dottoressa -OMISSIS-, che ha affidato il gravame ad un unico, articolato motivo, con il quale ha lamentato violazione di legge ed eccesso di potere nelle figure sintomatiche da vari punti di vista.In sostanza, la ricorrente ha sostenuto in primo grado:1) che era titolare di un interesse qualificato all’accesso a tutto il fascicolo che la riguardava, con particolare riferimento all’esposto che ha sollecitato l’INPS a procedere all’ispezione che ha originato il verbale, impugnato dall’interessata dinanzi al competente Tribunale del Lavoro dell’Aquila;2) che, contrariamente a quanto ritenuto dall’ente, all’esposto deve riconoscersi natura di documento, rispetto al quale è ammissibile l’ostensione richiesta.3. Con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’articolo 116 c.p.a. -OMISSIS-, il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione I, ha respinto il ricorso.4. Con appello notificato il 10 giungo 2024 e depositato il 16 giugno successivo, la dottoressa -OMISSIS- ha impugnato, chiedendone la riforma, la citata sentenza, affidando il proprio gravame a due motivi di appello, con i quali ha denunciato:“Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 comma 7 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Eccesso di potere; violazione dei generali principi di pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa; violazione dei principi di leale collaborazione e buona fede; violazione del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost.; violazione del giusto procedimento, Ingiustizia Manifesta – Illegittimità – Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza –Violazione del principio di ragionevolezza /logicità – Sviamento”: a detta dell’appellante, il Tar avrebbe errato nel ritenere che l’Amministrazione intimata abbia risposto all’istanza di accesso con due distinte comunicazioni, costituenti, nella sostanza, un atto plurimotivato, rispetto al quale la sentenza impugnata ha stabilito che la ricorrente non ha mosso precise contestazioni in ordine all’impossibilità per l’INPS di consentire l’accesso all’esposto, al fine di tutelare la posizione dei dipendenti della dottoressa -OMISSIS-, dovendosi comunque escludere la natura provvedimentale alla prima nota di riscontro con cui è stata negata l’ostensione;“Error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 comma 7 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 – Eccesso di potere; violazione dei generali principi di pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa; violazione dei principi di leale collaborazione e buona fede; violazione del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost.; violazione del giusto procedimento, Ingiustizia Manifesta – Illegittimità – Violazione di legge e/o eccesso di potere per insufficiente, irrazionale e contraddittoria motivazione – Eccesso di potere per carenza dei presupposti e/o travisamento dei fatti - Eccesso di potere per travisamento ed errata valutazione dei presupposti - Eccesso di potere per irrazionalità e per carenza o comunque contraddittoria motivazione - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria ed irragionevolezza –Violazione del principio di ragionevolezza /logicità – Sviamento”: con tale mezzo di gravame, viene contestato il capo della sentenza che ha ritenuto insussistente l’interesse all’accesso, che l’appellante ricollega alla necessità di salvaguardare e difendere la propria reputazione ed onorabilità personale e professionale, laddove l’esposto, di cui non si conosce l’autore, dovesse recare un contenuto comunque lesivo dell’immagine, professionale e non, della appellante.Alla udienza camerale del 12 settembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.5. L’appello è infondato, potendosi esaminare congiuntamente per ragioni di economia processuale i due motivi in cui si articola, e la sentenza impugnata deve essere confermata.Il primo giudice ha ritenuto che “la sede dell’INPS di Teramo ha risposto all’odierna ricorrente con due distinte comunicazioni, una del 15 novembre 2023(INPS.-OMISSIS-), in cui ha affermato la natura di atto non amministrativo dell’esposto ricevuto, ed una precedente del 14 novembre 2023 (-OMISSIS--), inviata alla ricorrente in pari data e citata anchenella successiva nota del 15 novembre 2023 in quanto atto riferito all’istanza di accesso di che trattasi, in cui ha affermato che “il Regolamento di accesso agli atti dell’Istituto (Determinazione del Presidente Inps n.118/2009, attuativa della legge 241/1990 e ss.mm. ii.), all’art.17 (“Atti sottratti all’accesso”) rinvia all’allegato A dello stesso Regolamento, alla cui lett. g, si esclude l’ostensibilità delle “dichiarazioni rilasciate dai lavoratori che costituiscono base per la redazione del verbale ispettivo, al fine di evitare pressioni, discriminazioni o ritorsioni ai danni dei lavoratori stessi”.Da tale lettura dei due provvedimenti il Tar ha tratto la corretta conclusione che risulti “dunque provato per tabulas che il provvedimento di diniego all’accesso risulta essere plurimotivato ma parte ricorrente nulla ha dedotto in ricorso rispetto alla motivazione di reiezione esplicata dalla sede dell’INPS di Teramo nella nota del 14 novembre 2023 e, conseguentemente, il provvedimento di reiezione del 14 novembre 2023 risulta pienamente legittimo in quanto non contestato e giustifica, di per sé, la reiezione del ricorso introduttivo del presente giudizio in cui parte ricorrente ha formulato censure unicamente avverso il (distinto) motivo posto a base del diniego di accesso nel provvedimento del 15 novembre 2023, ossia la natura di atto non amministrativo dell’esposto, e nulla ha dedotto avverso la motivazione di diniego del 14 novembre 2023”, essendo “onere di parte ricorrente censurare tutte le argomentazioni poste alla base del diniego ma ciò non avvenuto e, dunque, il diniego all’accesso dell’INPS, sede di Teramo, risulta legittimo atteso che, come condivisibilmente dedotto da parte resistente, rispetto a quanto dedotto nel ricorso da parte ricorrente “l’Istituto ha rigettato l’istanza di accesso per una diversa e ben più significativa motivazione”.6. Ritiene il Collegio che il percorso argomentativo seguito dal Tar sia immune dei vizi denunciati.Entrambe le note dell’IMPS sono connotate da una propria motivazione, dalla cui lettura congiunta si ricava che il diniego che si fonda su due distinti profili.Come osservato in narrativa, con la prima nota prot. -OMISSIS-- del 14 novembre 2023, l’INPS di Teramo ha trasmesso all’interessata il citato verbale ispettivo, negando di fatto l’accesso ritenendo che, ai sensi del Regolamento di accesso degli atti dell’istituto, “si esclude l’ostensibilità delle <dichiarazioni rilasciate dai lavoratori che costituiscono la base per la redazione del verbale ispettivo, al fine di evitare pressioni, discriminazioni ritorsioni ai danni dei lavoratori stessi>”.L’Amministrazione ha, dunque, negato l’accesso (probabilmente sul presupposto che l’esposto fosse stato presentato da un dipendente della dottoressa -OMISSIS-), ritenendo che l’ostensione del documento fosse pregiudizievole per l’autore della segnalazione all’INPS.Rispetto alla ulteriore istanza dell’appellante, con nota del 15 novembre 2023 recante lo stesso numero identificativo della precedente (n. prot. -OMISSIS-- e INPS.-OMISSIS-), l’ente ha negato l’accesso, comunicando che la relativa richiesta “non può essere accolta poiché il Regolamento di accesso agli atti dell’Istituto (pubblicato con circolare 4/2013) all'art. 2 comma 2 sono esclusi dall'accesso: " le informazioni in possesso dell'Istituto che non abbiamo forma di documento amministrativo".Trattandosi di due distinti atti di diniego, ritiene la Sezione che correttamente il Tar abbia stabilito che contro il primo provvedimento la ricorrente in prime cure non avesse mosso alcuna contestazione, come si rileva dalla lettura del ricorso dinanzi al Tar.Il primo giudice ha condivisibilmente stabilito che “l’esposto non ha costituito un presupposto indispensabile del procedimento ispettivo di che trattasi, come invece dedotto da parte ricorrente, atteso il fatto che lo stesso è stato solamente un atto sollecitatorio di un (autonomo) potere pubblico che solamente l’INPS può decidere di esercitare”, non senza considerare che “tale procedimento ispettivo si è concluso con l’adozione di una sanzione amministrativa da parte della sede dell’INPS di Teramo, sanzione impugnata successivamente da parte ricorrente, e tale sviluppo procedimentale, culminato appunto in un provvedimento sanzionatorio, rende privo di un concreto interesse la parte che lo ha subito all’ostensione degli esposti a partire dai quali si è poi svolto l’autonomo procedimento ispettivo, in quanto in tali casi l’interesse della parte destinataria del procedimento ispettivo si radica unicamente in capo a tale procedimento ed al provvedimento finale che costituisce l’atto lesivo per la stessa”.7. Il Collegio non ha ragione di discostarsi dall’orientamento cui ha aderito la Sezione con sentenza 1° marzo 2021, n. 1717, la quale, nell’alveo di quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria con sentenza 2 aprile 2020, n. 10, ha in primo luogo rilevato che “il giudizio in materia di accesso, quale modellato dall'art. 116 del D.Lgs. n. 104/2010, pur seguendo lo schema impugnatorio, è rivolto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un cd. giudizio sul rapporto, come evincibile dal comma 4 del citato art. 116 del D.Lgs. n. 104/2010 secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, "ordina l'esibizione dei documenti richiesti" (Cons. Stato Sez. VI, 30/10/2020, n. 6657), sicchè il giudice amministrativo è chiamato a svolgere un giudizio di accertamento e non di impugnazione: ne consegue che anche argomenti non espressi nel provvedimento impugnato possono trovare ingresso all’interno del processo.”8. Da un concorrente angolo prospettico - e per quanto qui in rilievo con riguardo al secondo motivo di gravame – la decisione indicata, cui rimanda la sentenza impugnata, ha stabilito, quanto all’interesse all’ostensione, che “l’esposto costituisce il presupposto dal quale ha origine un’attività amministrativa che si traduce prima in verifiche ispettive, e poi in verbali di accertamento di illeciti amministrativi, a seguito dei quali vengono adottate ordinanze ovvero altri provvedimenti sanzionatori; la segnalazione, pertanto, non può costituire oggetto di accesso agli atti, in quanto non sussiste il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità tra la c.d. denuncia scaturente dalla segnalazione e l’atto finale adottato dalla pubblica amministrazione”, con la conseguenza che, “anche a voler prescindere dalla riservatezza dell’autore della segnalazione (che spesso è un dipendente del soggetto sottoposto ad attività ispettiva, soggetto, quindi, a rischio di ritorsione) emerge la sostanziale carenza di interesse alla conoscenza dell’autore dell’esposto: l’identificazione dell’autore della segnalazione, infatti, non è funzionale all’esigenza difensiva” della parte interessata”, tenendo conto che “l'esposto del privato ha il solo effetto di sollecitare il promovimento d'ufficio del procedimento, senza acquisire efficacia probatoria, con la conseguenza che in tali evenienze, di regola, per il destinatario del provvedimento finale non sussiste la necessità di conoscere gli esposti al fine di difendere i propri interessi giuridici, a meno che non siano rappresentate particolari esigenze; ciò, del resto, corrisponde al fatto che, di fronte al diritto alla riservatezza del terzo, la pretesa di conoscenza dell'esposto da parte del richiedente, se svincolata dalla preordinazione all'esercizio del diritto di difesa, acquista un obiettivo connotato ritorsivo che l'ordinamento non può tutelare.”9. Né risulta in alcun modo dimostrato da parte dell’appellante che, in conseguenza dell’esposto, di cui non si conosce l’autore, ci sia il serio rischio della compromissione dell’onorabilità personale e professionale della dottoressa -OMISSIS-, atteso che l’unica conseguenza certa dell’ispezione è stato il recupero della contribuzione dovuta sulle differenze contrattuali non corrisposte ed il mancato versamento di contributi, con revoca delle agevolazioni contributive, rispetto alla quale l’appellante ha potuto esperire gli strumenti che l’ordinamento appronta per la tutela dei suoi interessi e diritti (cfr. l’atto di opposizione all’avviso di debito presentato dinanzi al Tribunale di Teramo, Sezione Lavoro e Previdenza, doc. 6 di parte appellante).Alla luce delle considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va respinto.10. Non è prevista alcuna disposizione sulle spese del grado, tenuto conto della mancata costituzione in giudizio dell’INPS. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello (n.r.g. 4875/2024), come in epigrafe proposto, lo rigetta.Nulla sulle spese del grado.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLaura MoroniLuca Di Raimondo